楊雪峰

興業(yè)銀行股份有限公司義烏分行

地方政府融資平臺資產(chǎn)與負債匹配性分析

楊雪峰

興業(yè)銀行股份有限公司義烏分行

目前我國城鎮(zhèn)化的進程正處于關(guān)鍵時期，宏觀經(jīng)濟下行承壓，外圍市場經(jīng)濟走勢分化，國內(nèi)通脹水平不及預期，從短期內(nèi)來看，出口及消費兩大支柱對經(jīng)濟的提振作用較為有限，而基礎(chǔ)設(shè)施投入往往能對經(jīng)濟在短時期內(nèi)復蘇有著立竿見影的效果。因此，未來3-5年地方政府仍需大量的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，新預算法在頂層制度設(shè)計上為地方政府舉債開了明渠， 各地省級政府及直轄市可以在財政部規(guī)定額度內(nèi)自主發(fā)債，其中部分用于置換以往形成的融資成本較高的銀行及信托貸款，部分用于國家重大項目的后續(xù)建設(shè)。地方政府預算是當?shù)毓卜?wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要財力保證，但隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，地方政府預算已嚴重出現(xiàn)滯后當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。在這種局勢下，政府部門往往通過擴大融資平臺，不斷增加債務(wù)規(guī)模來支持當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，從而履行政府的職能。隨著地方政府的債務(wù)不斷增加，債務(wù)的類型復雜多樣，債務(wù)風險得不到有效評估。因此，通過對地方政府融資平臺的資產(chǎn)與負債匹配性分析來加強地方政府債務(wù)管理就顯得尤為必要。

地方政府；預算；融資平臺資產(chǎn)；負債；匹配性

地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地﹑股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體(根據(jù)國發(fā)〔2010〕19號文件定義)。而國發(fā)[2014]43號剝離了融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)。

1.地方政府融資平臺資產(chǎn)負債分析

資產(chǎn)是指過去的交易或事項形成并由企業(yè)擁有或者控制的資源， 該資源預期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益。資產(chǎn)有如下特征：(一)形成資產(chǎn)的交易或者事項必須已經(jīng)發(fā)生，也就是資產(chǎn)必須是現(xiàn)實的資產(chǎn)，而不能是預期的資產(chǎn)；(二)資產(chǎn)必須是由企業(yè)擁有或者控制的資源；(三)作為資產(chǎn)能夠給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益。平臺負債具有以下特點：

1.1 平臺債務(wù)以銀行貸款為主

從2014年開始，地方政府舉債開始進入一個高峰期，然而從審計署發(fā)布的報告顯示，地方政府融資平臺債務(wù)余額中銀行貸款的占比從2010年的79%逐步下降，融資結(jié)構(gòu)中，直接融資比例增加，特別是高層級政府平臺的融資渠道和方式日益多元化。圖1﹑圖2為搜狐財經(jīng)發(fā)布的2002年至2012年我國地方政府資產(chǎn)負債表：

從圖1﹑圖2所示，在地方政府資產(chǎn)增加的過程中，負債也在不斷增加，而從地方政府的凈資產(chǎn)增幅和負債的增幅看，負債率上升較快。此時要防范融資平臺風險向金融風險和財政風險傳遞。

從2008 年11 月中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以來，信貸投放的增長異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達7.37萬億元，快速增長的貨幣信貸導致資產(chǎn)泡沫和通貨膨脹預期的出現(xiàn)。在高速信貸投放的主體中，各地方政府紛紛融資進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導致地方投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)，全國有3800多家地方融資機構(gòu)，大約8000 家政府投融資平臺公司，管理總資產(chǎn)8 萬億元，地方政府的負債已達5 萬億元，負債規(guī)模急劇擴大，地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模在過去一年中暴漲。由于融資途徑主要靠銀行貸款，在2009年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8 萬億元。很顯然，銀行向這些平臺的放貸雖然歸入“企業(yè)貸款”，但由于地方財政或政府信用變相擔保等各種體制性原因，實質(zhì)性上已經(jīng)構(gòu)成地方政府的隱性負債及或有負債，導致地方政府的債務(wù)風險加劇，同時也對銀行業(yè)的經(jīng)營風險形成顯著的潛在壓力，特別是都2016年末，地方政府負債應(yīng)該已經(jīng)到了一個前所未有的高度，未來極有可能傳遞成為金融風險和財政風險。具體表現(xiàn)為以下兩個方面：

1.1.1 債務(wù)余額與項目不能一一對應(yīng)，重復融資現(xiàn)象比較普遍。在平臺融資快速發(fā)展的2008至2010年期間，受4萬億政府主導的投資項目拉動，平臺融資一般與項目一一對應(yīng)，但項目收益的滯后性與項目貸款3-5年的錯配，到期項目貸款的償還往往需要借新還舊予以償還。對已完工的歷史項目，銀行不能融資，需要新的建設(shè)項目需求完成融資后償還歷史項目借款，這與新項目自身融資形成重復融資。政府平臺從2013年開始，政府項目“保續(xù)建﹑控新建”的政策背景和43號文對9月21日后的新建項目，要求以發(fā)債或PPP方式融資，項目問題日益突出，造成僅有幾個符合銀行融資準入的項目，既要完成自身融資，又要承接歷史項目融資本息，所以，重復融資的現(xiàn)象更為嚴重。

1.1.2 地方政府投融資平臺內(nèi)部控制存在的問題。首先，地方政府投融資平臺的缺乏良好的內(nèi)部控制環(huán)境。眾所周知，良好的環(huán)境是建設(shè)內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)，在一定程度上支配影響著整個企業(yè)員工對內(nèi)部控制體系的正確認識，將直接影響工作中的態(tài)度﹑行為。地方政府投融資平臺內(nèi)控環(huán)境不佳，主要表現(xiàn)在信用缺失﹑結(jié)構(gòu)不完善﹑缺乏明確的獎懲制度和職務(wù)分離機制﹑內(nèi)部審計監(jiān)督不力﹑企業(yè)文化不健康等方面，大大影響了內(nèi)部控制體系的建設(shè)。其次，地方政府投融資平臺風險防范機制不健全。對于投融資平臺來說，最大的威脅就是出現(xiàn)金融風險，而內(nèi)部控制恰好是風險管理的一個重要組成部分。然而從地方政府投融資平臺的實際來看，在這方面的重視還有所欠缺，沒有形成嚴格的風險管理意識及流程，致使其負債連年增長。同時，地方政府投融資平臺并沒有建立健全風險評估體系，對于自身的風險承受力和業(yè)務(wù)層面潛藏的風險掌握不全面，風險預警力度不夠。最后，地方政府投融資平臺內(nèi)部控制和信息披露機制不健全。建立完善的內(nèi)部控制機制是建設(shè)內(nèi)控體系的重要內(nèi)容，而很多地方政府投融資平臺在GDP和政績的趨勢下，缺乏有效的內(nèi)部控制，出現(xiàn)投融資平臺失蹤違規(guī)擔保﹑投融資資金被挪用﹑資金結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題。還有的地方政府投融資平臺存在著“一言堂”的現(xiàn)象，即由管理者全面管控，一錘定音的現(xiàn)象層出不窮，讓所謂的民主決策流于形式。

2.地方政府負債率超警戒線的后果

地方債務(wù)問題目前正在持續(xù)發(fā)酵。銀監(jiān)會﹑央行﹑審計署先后公布了不同口徑的地方債務(wù)總量，盡管統(tǒng)計結(jié)果存在差異，但債務(wù)總量之大無疑。這些巨量債務(wù)的違約風險﹑對銀行體系的可能沖擊，引起了國內(nèi)外人士的擔憂。這一次地方債務(wù)大躍進的情況與上一次有很大的不同，今天銀行和國企均已改制完畢，雖然其獨立性還不理想，但大致實現(xiàn)了自主經(jīng)營﹑自負盈虧。此輪大放貸中，雖然地方政府可能施加了一定的行政影響，但更多的是銀行在利潤驅(qū)動和中央政府隱性擔保誘惑下的自利行為。這種情況下形成的不良資產(chǎn)如果仍然要全民兜底，不僅理論上毫無根據(jù)，而且還會強化兩個層面上的道德風險：

一是形成地方倒逼中央，“壞孩子”受到獎賞的后果。這一次許多地方融資平臺敢于不顧自身的資產(chǎn)負債狀況和未來盈利前景，大手筆向銀行借款，原因就在于他們認為日后出現(xiàn)償付危機時中央政府不會撒手不管。正是這種“倒逼”機制，使得一些根本沒有現(xiàn)金流的項目，或者預期利潤極低的項目，也敢于向銀行貸款。

二是鼓勵銀行進行冒險，打擊那些認真進行風險評估的銀行。銀行放貸謀利并沒有錯，但是要進行科學的風險評估，如果中央為那些最終出了問題的魯莽貸款承擔損失，就會破壞銀行改革成果，為下一輪更大壞賬的形成埋下伏筆。

3.地方政府融資平臺存量債務(wù)化解思路

從理論上看，允許地方政府發(fā)債，用發(fā)債所得償還銀行貸款，最為直接方便。但是，地方政府債市融資在操作上預料會困難重重，在平臺資產(chǎn)負債狀況已經(jīng)惡化的情況下，平臺無法成為發(fā)債主體，因而只能以政府為發(fā)債主體，但這又要求政府提供可信的全口徑財政數(shù)據(jù)，而大多數(shù)地方政府都做不到這點。

根據(jù)國際經(jīng)驗， 可以通過以下幾個指標來衡量政府債務(wù)風險。這些指標主要包括國債負擔率﹑赤字率﹑償債率﹑國債依存度﹑中央財政國債依存度﹑借債率﹑居民應(yīng)債能力指標等。比如盡管有人認為《馬斯特里赫特條約》中所規(guī)定的加入歐盟國家“政府財政赤字率不超過3%，國債負擔率不超過60%”的趨同標準是對歷史經(jīng)驗的總結(jié)，但加以合理運用也可以防范國債風險。可以適當借鑒上述指標應(yīng)用于地方政府舉債的指標分析與控制。

3.1 資產(chǎn)證券化模式

對自身現(xiàn)金流全覆蓋的平臺，以持有的政府性應(yīng)收權(quán)益為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，將募集資金提前償還政府債務(wù)，化解存量債務(wù)，減少負債余額。這樣既可能降低成本，也能更好地匹配項目收益回收的期限，同時還可以提高投資者投資積極性，保障投資安全。

3.2 加快優(yōu)化地方政府投融資平臺內(nèi)部控制環(huán)境

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境是地方政府投融資平臺進行內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中的首要環(huán)節(jié)，需要明確地方政府與投融資平臺之間的關(guān)系，理清各自的責任和義務(wù)，以確保職權(quán)分離，杜絕政府過多的干涉投融資平臺活動。除了分離政府與投融資平臺之間的職權(quán)外，還要進一步優(yōu)化企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，引入多元化投資，改善企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，以激發(fā)企業(yè)內(nèi)部的活力。因此，地方政府投融資平臺應(yīng)當依照現(xiàn)代企業(yè)管控模式，設(shè)置董事會﹑股東會﹑監(jiān)事會﹑經(jīng)理層等管理框架，將投融資平臺的執(zhí)行權(quán)﹑決策權(quán)﹑經(jīng)營權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等分離開來，相互之間形成一定的牽制。針對地方政府投融資平臺自身的特殊性，在組建董事會時要注重人才的選用，包括：投融資專家﹑基層人員﹑財稅專家﹑人大代表等，都要結(jié)合各自的特長來進行工作分配，以便各司其職，發(fā)揮出董事會的管理監(jiān)督作用。同時，為了有效的激發(fā)地方政府投融資平臺所有員工的積極性，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，建立完善的獎懲機制很有必要。因此，要結(jié)合平臺的實際情況，建立健全監(jiān)督考核機制，并明確不同崗位的權(quán)責，并嚴格監(jiān)督確保落到實處，提升所有員工的內(nèi)部控制意識，再結(jié)合系列競爭﹑考核﹑人才選拔﹑培養(yǎng)晉升機制，調(diào)動員工的積極性，加強對員工素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平的培養(yǎng)，才能真正的促進內(nèi)部控制體系的建設(shè)。當然從建立設(shè)計委員會，做好交叉和離任工作，優(yōu)化審計環(huán)境等方面來健全內(nèi)部審計制度，完善內(nèi)部控制制度環(huán)境，加強平臺企業(yè)文化建設(shè)也是必不可少的途徑。

3.3 提高融資平臺信息數(shù)據(jù)的透明度

相關(guān)部門應(yīng)當投入一定資金利用現(xiàn)代化信息技術(shù)建立健全地方政府融資平臺信息管理系統(tǒng)，充分實現(xiàn)信息資源共享，督促地方政府融資平臺做好自身經(jīng)營管理狀況﹑投融資狀況以及財務(wù)狀況信息公開工作，定期在平臺上公布相關(guān)信息，使其能夠接受市場的監(jiān)督，間接起到防控風險的作用。同時，銀行要事先與融資平臺簽訂協(xié)議，要求融資平臺按照規(guī)范的會計要求定期向貸款銀行報送經(jīng)營管理相關(guān)數(shù)據(jù)，以便銀行順利開展貸后管理工作，為銀行貸款資金的安全性提高保障。

3.4 提升地方政府投融資平臺內(nèi)部控制質(zhì)量

地方政府投融資平臺建立內(nèi)部控制體系主要是為了管控資金的流向用途，是否用于地方城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，避免內(nèi)部的資金滯留﹑挪用等現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，在完善內(nèi)部控制制度時，要建立專門的財會部門，進行專賬資金的核算管控，嚴格把關(guān)資金的投資使用，可以通過授權(quán)批準﹑職務(wù)分離等制度來實現(xiàn)。同時，地方政府投融資平臺也需要完善相應(yīng)的預算控制，將平臺的債務(wù)全部納入全面預算管理中，必須嚴格按照預算相關(guān)制度規(guī)范，開展各種投資﹑籌資活動，在活動執(zhí)行過程中，也要全程進行跟蹤管理，針對實際情況進行預算調(diào)整，還可以將其納入績效考核中，以便有效的提高預算的約束力。

綜上，通過對地方政府融資平臺的資產(chǎn)與負債匹配性分析，來實現(xiàn)完善地方政府債券風險管理機制，從地方政府債券的發(fā)行定價﹑交易﹑償還和監(jiān)管各環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)定，包括舉債權(quán)的控制與發(fā)債規(guī)模的確定﹑市場準入的限制﹑信用評級體系及信息披露制度的構(gòu)建﹑投資項目管理與評估﹑市場流動性的建立以降低投資風險，監(jiān)管的協(xié)調(diào)以及法律框架的完善等體現(xiàn)出其重要意義。

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