張力偉

國家治理現代化視閾下地方政府責任的問題與化解

張力偉

在把握國家治理現代化中政府責任新內涵的基礎上可以發(fā)現，地方政府責任落實受到體制機制與復雜環(huán)境的影響，仍然存在一定的問題。制度缺陷導致的“唯上不唯下”的責任向度；“條塊”關系導致的權責不清與責任沖突；社會的多元復雜性與網絡政治對政府責任帶來的新挑戰(zhàn)共同構成了國家治理現代化進程中地方政府責任面臨的問題。對此，化解路徑需要從調整制度結構、完善權責清單，強化問責、促進多元主體協(xié)同治理和提高利用大數據的能力幾個方面展開。

國家治理現代化；政府責任；地方政府

責任是民主政治發(fā)展的核心要素之一，所以建立一個對人民負責的政府，也是現代國家治理的核心問題[1]。在全面推進國家治理體系與治理能力現代化的歷史進程中，強化政府責任必然成為一項重要課題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調強化責任的重要性與具體舉措。就學理與現實兩個角度分析，政府既是政策的制定者，也是政策的執(zhí)行者，并且還承擔著同社會公眾互動的角色。多重面孔下，政府責任落實與否不僅直接關系著國家治理現代化的成敗，也時刻地影響到政府的合法性建設。隨著政治的不斷發(fā)展以及社會多元性與復雜性的不斷深入，受制于制度結構、社會現實等政治社會事實，政府責任落實依舊存在一定問題，這些問題集中表現在地方政府層面當中，為推進國家治理現代化帶來了難題。由此，深入剖析地方政府在責任落實中的制度障礙與社會阻力，多維度地探尋困境的化解機制必然是一項突出任務，具有重要的理論價值與現實意義。本文將圍繞地方政府責任落實的問題這一核心內容，首先明晰國家治理現代化的基本方略與現實路徑，明確新的歷史背景對政府責任賦予的新內涵，以此為基礎，從國家治理現代化的整體視域對問題的表現與產生原因加以分析，融合國家治理現代化的價值與要求探索化解問題的路徑。

一、國家治理現代化中政府責任的新內涵

黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系與治理能力現代化”這一新的歷史使命，表現出黨和國家在新的歷史時期對國家轉型這一問題審時度勢的戰(zhàn)略部署，既是對過去改革發(fā)展思路的總結與反思，也是結合社會政治現實對改革新思路的塑造。從學理分析，國家治理現代化要求在現代背景下對權力結構、制度安排與國家能力的全方位調整。從現實入手，國家治理現代化的提出反映出經濟、社會與制度結構進行深刻變遷的進程。既強調國家制度、市場活力與社會能力之間的有機結合，也強調不同主體對公共事務的協(xié)同共治。國家治理現代化是問題帶動與現實推進的結果，面對著新形勢、新問題與新環(huán)境，國家治理現代化中的不同主體也承擔著新的使命與責任，保證中國的國家治理現代化的實現。

作為整體概念，政府責任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務，體現在政府義務、法律責任、回應性等方面[2]。簡單來說，政府責任體現了“政府應該做什么”的基本內涵。由于國家治理現代化的新要求，政府責任概念的外延需要根據國家治理現代化的需要而調整，為了保證國家治理現代化的有效落實、有序推進，政府責任的內涵可以從以下幾個方面把握。

首先，政府責任的核心要進一步緊扣公共利益這一宗旨，如此才能夠保持自身合法性，在推進國家治理現代化的進程中起到主導性作用。政府責任最終的立足點是實現普遍利益與公共福利的事業(yè)[3]，這也是政府責任在任何時候都不能夠丟棄的根本原則。由于政府治理現代化是國家治理現代化的核心，所以政府行為深刻地影響著國家治理現代化的推進，進而決定著國家治理的成敗。如果政府的合法性不強，或者與公眾的利益相違背，那么政府主導的一系列安排都將失敗，國家治理現代化也就無從談起。

其次，政府責任要著眼于體制機制的調整與創(chuàng)新，因為完善的制度體系是治理體系與治理能力現代化的根本保證[4]。作為制度體系的現代化，政府應該建立一套有機、協(xié)調、動態(tài)的制度系統(tǒng)，實現不同層級、不同部門之間的良好配合與功能互補。蓋伊·彼得斯（B.GuyPeters）的研究認為，政府的有效運轉依賴于結構和其他方面的配套協(xié)調，這也是政府治理創(chuàng)新需要邁出的一步[5]。所以，政府完善制度體系是推進國家治理現代化這一系統(tǒng)工程的有效保障。

再次，政府要根據國家治理現代化的基本要求來整合不同主體參與到公共事務的治理當中，為此要提高政治整合與社會整合的能力。國家治理的主體不僅包含黨和各級人民政府，還囊括了社會組織、市場組織與人民群眾，因此政府需要將不同的主體整合起來，實現協(xié)同治理的行動模式。作為國家治理現代化的標準而言，政府治理、市場治理與社會治理需要有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序[4]59，而這必然需要政府發(fā)揮統(tǒng)籌全局、協(xié)調各方的主導作用。

最后，政府在面對公共事務復雜性不斷深化、公共問題偶發(fā)性持續(xù)凸顯的社會事實前要提高回應能力，尤其是使用新的技術手段與技術資源來強化回應性。政府回應是評價政府責任與體現政府能力的重要指標，對于現代化的縱深演進，社會與公眾的需求日益多元化，政府回應的復雜性和新技術的應用又為政府治理的現代化提供了機遇和挑戰(zhàn)。從這一事實出發(fā)，政府責任的新內容也體現在增強不斷發(fā)現新問題、解決新問題的能力以及利用新手段在促進回應性的方面。

總的來看，政府責任在國家治理現代化中的新意蘊體現了政府責任與國家治理現代化之間的契合性關聯(lián)。這意味著，一方面國家治理現代化決定了政府責任的內容，另一方面政府責任又在很大程度上決定了國家治理現代化的效果。因此，在全面深化改革的歷史關鍵時期，系統(tǒng)地分析地方政府責任面臨的問題，并提出相應的化解路徑是國家治理現代化總體目標得以實現的基本保證。

二、地方政府責任問題的表現與形成原因

黨的十八屆三中全會要求，“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府?！盵6]以此為基準，全面強化政府責任是政府改革的重要內容。但通過政府責任在國家治理體系與國家治理能力中的現實運作可以發(fā)現，政府責任在落實過程中仍然存在著一系列的問題，這些問題尤其體現在地方政府層面，并具體表現在政府責任新內涵之上。由此出發(fā)，政府責任存在的問題及其形成原因可以從四個方面加以論述和分析。

（一）政府責任與公共服務提供的缺失

政府責任的問題首先表現在政府責任的向度更多指向上級政府而非社會公眾。在這一行為邏輯在以經濟發(fā)展為主要目的前提下，政府為了完成任務與保護地方利益，往往忽視了基本公共服務提供這一根本責任的落實?？梢詮膬蓚€方面對這一問題進行分析。

第一，制度結構的缺陷造成了政府責任向上維度的現實?！罢五\標賽”與“行政發(fā)包制”共同構成了中國政府的治理模式，這種來自上層的控制權構成了政府治理的制度邏輯。在這一邏輯下，由于上級政府在資源分配上處于控制地位，下級政府與上級政府之間達成了事實上的任務分配與資源換取的依附型契約關系。上級政府通過激勵設置與績效評估對下級政府形成了主要控制，作為“理性人”的政府自然以完成上級任務要求作為主要責任。政府一方面要通過中央政府或上級政府提高轉移支付比例，獲取更多的項目與資源；另一方面通過層層責任發(fā)包的方式保證任務落實完成，向上級“交差”而防止被上級問責。為了求取項目資源與物質扶持，各地方政府“跑部錢進”的現象依然屢禁不止。金融危機后，某市發(fā)展高新產業(yè)以“責任包干”的形式將任務分解并層層落實，使各區(qū)政府均以這一任務為第一要務而優(yōu)先執(zhí)行。這樣的責任向度不僅會造成權力的越位與缺位，也使地方政府陷入權力尋租與權力濫用的陷阱。

第二，政府過度重視經濟增長的行為導致政府職能顧此失彼，使得政府對公共服務的投入相對不足。由于“以經濟建設為中心”宏觀經濟政策依然具有影響，因而政府的偏好排序仍然遵從“經濟第一”的模式。分稅制結構下，地方政府需要地方經濟增長作為財政的主要來源，另外在考核指標的影響下，地方政府為了追求經濟增長的速度會選擇性地忽視公共服務供給。因而“唯GDP”，唯經濟論仍然是政府最優(yōu)的政績。為了促進GDP增長，地方政府會引入經濟回報快卻污染嚴重的大型企業(yè)，甚至將用于公共服務的資金挪作他用。例如，有的地方政府為了追求經濟增長，忽視民眾呼聲引入污染企業(yè)，以及某地社?；鹩米魍顿Y引爆的某地腐敗的窩案都是政府為了經濟指標而忽視公共服務的典型。由這一問題引申而來的社會再分配力度不強、居民基本權利保障狀況偏弱等現實情況已經成為矛盾激化并引發(fā)社會動蕩的重要原因。

（二）“條塊關系”中的權責不清與責任沖突

政府是一個由不同層級與不同部門構成的整體，在我國，政府的結構以“條塊關系”為基本特征。條塊關系雖然能夠保證上下級之間的統(tǒng)一行動，但這一政府管理體制與權責分配模式還有進一步科學化的空間。政府責任在“條塊關系”中的問題一方面表現為“條條”中上級部門對下級部門的干涉與控制阻礙了地方政府的自主行動與議程設置，使得政府權責不清；另一方面表現為同一層級“塊塊”中部門之間權責交叉導致的責任沖突。

第一，從“條條”的維度分析，我國政府管理的“雙重從屬制”嚴重束縛了職能部門的行動能力。在上級的干涉下，下級職能部門難以發(fā)揮出自主解決問題的能力，同時也倒逼下級與上級之間發(fā)展出相互博弈的復雜關系，嚴重縮小了地方政府履行責任的空間。由于地方政府各部門的職責與機構幾乎按照中央政府進行復制，形成了“職責同構”的管理體制，所以不同層級中政府所應該發(fā)揮出的特殊功能在整齊劃一的安排下變得并不合理規(guī)范。以市級政府為例，市環(huán)境部門作為該市承擔市級政府交辦的環(huán)保任務，部門在很多情況下也會受到省級環(huán)境保護部門的干涉，如是職能部門的行為就在兩個上級部門之間徘徊。這樣的后果是，各級的政府部門既受上級的約束，又無法根據自身層級安排履行工作，做了很多不應該做的事情，導致責任不清。

第二，從“塊塊”的維度分析，不同部門之間的職責交叉導致政府部門事權不清。同一層級的政府機構應按照分管的不同領域與不同內容進行劃分，但由于權力邊界劃分模糊，使得不同部門具體履責的邊界也并不清晰。一件社會問題如果牽涉不同部門甚至不同地區(qū)，這就拷問著不同職能部門之間的配合程度。以2005年的吉林省松花江污染為例，該次污染事件牽動了吉林省與黑龍江省的環(huán)保、住建、農業(yè)與水利等多個部門，不同部門之間的聯(lián)動與協(xié)調因為權責問題遇到了一定障礙。如此，“部門之間的權責不明與交叉管理嚴重影響了政府環(huán)境責任的落實，且具有明顯的公眾感知”[7]。雖然大部制改革在結構優(yōu)化、職能整合、運轉協(xié)調方面取得了積極的成果，但由于職能的合并與撤銷，新部門尚未適應全新的職能邊界，同時面對新的職能，一些部門也不得不和原屬的部門進行磨合協(xié)調，部門之間職責不清的問題因而并未得到妥善解決，不同部門在治理統(tǒng)一問題時依然存在互相扯皮、效率低下的情況。

（三）社會復雜性對政府能力的限制

現代社會異質性、復雜性、多元性的特點，導致多元利益主體和復雜社會問題不斷涌現，使得政府責任的落實遇到了外部環(huán)境的阻礙。政府在制定決策的時候需要整合不同群體的利益，這使得決策愈發(fā)困難；政府在處理社會問題，進行社會管理的時候也不得不面對復雜的社會結構與主體，這亦直接影響到了政府解決問題的能力。

第一，社會多元化與異質性限制了政府的整合能力。改革開放后，全能主義模式的退場讓中國的決策模式從封閉走向開放，市場體制隨之建立。作為市場經濟伴生品的利益主體甚至利益集團逐漸產生，并在現代力量的催生下成為影響政策的有力主體。這些主體不僅能夠左右政策，甚至通過提供尋租空間等方式俘獲政府官員，引發(fā)腐敗。面對新的利益分化和社會分化格局以及各階層在尋求具體利益的過程中產生的矛盾沖突，為公共政策與政府責任的貫徹落實帶來了阻力。例如住房、醫(yī)療、教育等關乎國計民生的的議題都會引發(fā)不同利益群體的沖突；城鄉(xiāng)矛盾、區(qū)域矛盾與階層矛盾也時刻困擾著政府。按照孔飛力(Philip A.Kuhn）對于現代國家演進的研究，現代國家的任務是將不同利益整合起來[8]。由此引申，在國家治理現代化的路徑中，政府責任不僅要在不同主體的影響與左右下保持自身所秉持的價值，也要在復雜的社會中整合不同利益、尋找共識，將其整合到共同推進現代國家建設的軌道上來。

第二，社會問題的復雜性提高了政府解決問題的成本，增加了政府回應的難度。社會的復雜性不僅隨時孕育著新的問題，同時也潛伏著不可預知的風險。龐大的社會本身就提高了國家治理的成本與難度，而當下復雜的社會現實更是提高了國家治理的負荷，這總體表現為國家治理能力與治理規(guī)模的溝壑[9]。從制度主義的角度分析，當代中國的改革包含了政治權力的強制實施、社會危機的倒逼生成與社會需求的誘導推進的要素，政治權力的強制實施具有連貫性與統(tǒng)一性的特征，但社會危機與社會需求則具有強烈的偶發(fā)性。如此來看，一方面，國家治理必然要妥善處理這些偶發(fā)因素，這便給政府解決問題的過程來帶了挑戰(zhàn)；另一方面，政府回應是政府責任的主要形式，整個流程需要解決“向誰回應”與“如何回應”的基本問題。復雜多元的社會增添了政府回應清單，為政府責任的落實提供了更多對象。以基本公共服務為例，公共服務提供不僅要繼續(xù)立足于保障民生建設，還要面對著不同身份的社會群體與日益增長的需求內容擴大服務范圍，這在考驗政府對社會的洞察、理解與權衡能力的同時，還促使政府提升面對不同需求與環(huán)境的調適能力。

（四）互聯(lián)網對政府治理帶來的挑戰(zhàn)

互聯(lián)網不斷重塑著政治過程與政府治理模式。目前，互聯(lián)網的使用人數達到了前所未有的水平，這一現實與網絡信息的龐雜性和網絡空間的虛擬性相結合，尤其伴隨著大數據的衍生，對國家治理提出了新的嚴重挑戰(zhàn)。

第一，網絡空間提升了政府治理的難度。網絡打破了地域與時間的限制，具有虛擬性、交互性與開放性的特征，任何人或者團體在任何時間、地點都能夠在網絡上傳遞分享信息，甚至可以利用技術優(yōu)勢突破網絡封鎖，突破國家的界限進而脫離國家的控制。所以，政府治理受到網絡安全、網絡犯罪與網絡輿論等方方面面的牽制。就網絡輿論來看。目前，網絡論壇、貼吧、博客、微博是大量網民聚集活動的場域，充斥著大量的社會政治評論、利益訴求、資源共享等內容。但是，不正當信息或者網絡謠言造成的網絡極化往往會形成強大的動員力量，增添社會不穩(wěn)定的因素。例如，據統(tǒng)計，45%的網絡謠言都是關于食品安全議題，這些謠言錯誤引導了民眾對政府的不滿，因而埋下矛盾沖突的種子。面對種類龐雜的網絡社區(qū)與浩如煙海的信息，政府需要在這個虛擬的空間中進行甄別提取，對網民的利益訴求進行分類處理，這一切無疑讓政府回應變得更加困難。

第二，政府在搭建網絡平臺，彌補數字鴻溝方面的能力亟待加強。就現實看，數字鴻溝作為網絡政治參與的困境，以信息不對稱為表現，對政府利用網絡實現的決策與回應形成偏差。根據中國互聯(lián)網絡信息中心統(tǒng)計，我國城市互聯(lián)網普及率為62.8%，農村互聯(lián)網普及率僅為28.8%[10]。信息富有者與信息貧困者之間的巨大鴻溝使得大量的農村居民無法通過互聯(lián)網表達利益訴求，也導致了政府對利益訴求的提取與回應會偏離廣大的農民群體，拉大了公共服務提供的差異。從這個角度看，數字鴻溝甚至可以被視為當今社會中新的社會差別。彌補兩者之間的鴻溝需要政府作出一系列的努力，這說明政府在搭建網絡平臺的問題上依然存在提升空間。

三、地方政府責任問題的化解路徑

對于國家治理現代化的目標與政府責任的新內涵而言，地方政府責任問題的化解應該發(fā)揮出國家治理體系與治理能力中的優(yōu)勢因素，從觀念、結構與行動等不同路徑構建系統(tǒng)的化解機制。針對國家治理現代化中政府責任存在的問題表現與形成原因提出化解路徑，可以從以新發(fā)展理念引領發(fā)展、完善權責清單，強化問責、促進多元主體協(xié)同治理和利用大數據提高治理能力四個方面展開。

（一）調整制度結構，以新發(fā)展理念引領發(fā)展

政府責任落實中的制度困境從本質來講源于不合理的發(fā)展理念，對任何領域任何問題的過分強調都影響了體系運轉的有效性。理念是行動的先導，為了理順體制機制。調整制度結構，需要以新的發(fā)展理念引領發(fā)展，從而實現治理體系的正常運轉。所謂新發(fā)展理念，指的是黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展觀，對于制度結構來講，新的發(fā)展理念能夠從以下兩個方面發(fā)揮作用。

第一，新發(fā)展理念以人民為中心，彰顯了人民至上的價值取向[11]。正如前文論述，體系運轉的失靈在于政府單純顧及自身利益而忽視了人民的整體利益，因此違背了對人民負責的基本原則。新的發(fā)展理念彰顯出黨全心全意為人民服務的根本宗旨，體現出了人民群眾是社會歷史發(fā)展根本動力的唯物史觀的內在本質，昭示黨推進社會實現公平正義的堅定決心[12]。通過樹立新的發(fā)展理念，尤其將共享觀念落實到政府工作的方方面面，有利于促使政府重新設定施政重點，把實現社會公眾的幸福作為發(fā)展的目的，著力提供公共服務水平，切實解決人民群眾最關心的問題，讓政府責任重新錨定“人民向度”。

第二，新發(fā)展理念中“協(xié)調”與“共享”的理念有利于協(xié)調不同關系，達成穩(wěn)定的制度安排與制度框架，既能夠維持上下級政府之間的領導關系，也能夠保證政府與公眾之間的服務關系，幫助政府處理好“兩個責任”。新發(fā)展理念要求激發(fā)制度活力，促進資源配置均衡，正確處理發(fā)展關系補齊短板，這意味著政府既要積極落實發(fā)展事業(yè)的總體布局，又要立足于地區(qū)實際情況保障社會民生，加強生態(tài)保護，彌補發(fā)展短板。如此發(fā)展理念既能夠保證不同領域的發(fā)展成果，也平衡了政府不同責任的失衡關系，也有利于防止責任向度的偏失。

（二）完善科學的權責清單，強化問責

完善科學的權責清單，就是告訴政府什么是該做的、什么是不該做的，通過將政府責任細化的方式保證責任落實。權責一致是政府落實責任的基本前提，政府責任的基本內容必須要和政府掌握的權力互相匹配。在國家治理現代化中，政府應該根據自身位置、關系格局與層級結構中明確職責功能，劃定職責范圍，并在不斷出現的新問題與新局面中合理地調整權力邊界。正如習近平指出：“轉變政府職能的總方向，這就是黨的十八大確定的創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義。要按照這個總方向，科學界定政府職能范圍，優(yōu)化各級政府組織結構，理順部門職責分工，突出強化責任，確保權責一致?！盵13]

實踐中，國務院辦公廳于2016年頒布了《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》，確定國家發(fā)展改革委、民政部與司法部等8個國務院組成機構成為權責清單編制試點單位。目前，不同層級、不同部門的政府機構也在政府網站公示了自身的權責清單。但權責清單的完善仍需注意幾個問題：一方面，要堅持簡政放權的原則，減少政府裁量權，賦予市場更大的自主權；另一方面，為了避免條塊關系的結構性問題，權責清單的設置要注重層級之間與部門之間的聯(lián)動關系，防止不同政府機構之間的權責沖突、實現權責互補。

要全面落實責任，還需要對政府權力進行制約，對政府責任進行監(jiān)督。強化問責作為政府失責的懲戒手段，是促進政府責任落實的機制保障。強化問責一方面能夠克制政府濫用權力的沖動，另一方面能夠形成責任落實的倒逼機制。在強化問責這一領域，首先要區(qū)分政府責任中的類型區(qū)分，根據道德責任、法律責任、政治責任等不同的責任類型選擇問責機制，整合同體問責與異體問責的制度優(yōu)勢；其次要建立失責防范機制，利用擴大監(jiān)督的途徑和范圍時時對政府行為進行“糾偏匡正”；最后要保證問責落實，將問責過程與問責結果向社會公布，接受監(jiān)督，避免淪為形式主義。

（三）形成權利開放秩序，促進多元主體協(xié)同治理

權利開放秩序（Open Access Order）也可稱為開放進入秩序，指的是國家開放權力，鼓勵多元主體參與國家治理的制度形態(tài)[14]。這樣一種制度形態(tài)無疑為國家治理現代化下多元主體的互動模式進行了精確的概括。權利開放秩序要求各主體相對平等，具有共同參與政治的機會以及不同主體之間保持良好的互動關系，實現對不同層次、不同領域的問題的解決。

從這個意義出發(fā)，以多元主體協(xié)同治理化解政府責任困境的具體措施是使政府通過賦權于社會、市場與公眾的方式促進多元主體協(xié)同治理，在減輕政府負擔的同時激發(fā)不同主體的活力，提升國家治理的整體效能。面對著需求多元、問題多元的社會事實，政府可以賦權于不同主體讓它們解決自身的問題。第一，政府可以將自身做不好也不能做的事情通過社會組織承接政府職能、構建PPP合作模式等方式交給社會；第二，把該交給市場的重新還給市場，尊重市場在資源配置中起決定性作用的事實，利用市場實現資源的科學有效配置；第三，調動公民行動與公民參與，通過完善基層自治、開放利益反饋渠道、搭建政府與公民的協(xié)商平臺來化解社會矛盾、了解社情民意、實現民主決策。

以上措施所反映的內在邏輯也可以從三個方面進行理解：首先，通過多元主體協(xié)同治理的方式減少政府擔負的問題，提高社會解決自身問題、調節(jié)社會矛盾的能力，降低政府治理社會的負荷與解決問題的難度，理順政府與社會之間復雜的責任落實渠道；其次，通過協(xié)同治理也能夠培養(yǎng)社會的包容文化與協(xié)商文化，黏合碎片化的社會觀念，以幫助不同的主體之間建立共識的方式減少政府責任落實的阻力；最后，利用不同主體之間的平等關系形成彼此相互制約的格局，防止強大的利益群體或者利益集團影響政府責任的落實，另外通過組織化的社會與公眾的力量也可以制約政府權力，防止政府走向專斷。

（四）利用大數據提高治理能力

不可否認，我們已經身處在大數據時代當中，互聯(lián)網、物聯(lián)網等工具的使用大幅度提高了人們日常生活交往的頻率。全球知名咨詢公司麥肯錫稱，“數據，已經滲透到當今每一個行業(yè)和業(yè)務職能領域，成為重要的生產因素。人們對于海量數據的挖掘和運用，預示著新一波生產率增長和消費者盈余浪潮的到來。”同樣，大數據也為國家治理提供了重要技術手段與技術平臺。2015年9月，國務院印發(fā)的《促進大數據發(fā)展行動綱要》明確指出，數據已成為國家基礎性戰(zhàn)略資源，是推動政府治理能力現代化的內在需要和必然選擇。

提高大數據的利用能力，首先，要提高政府對數據的收集、整合與分析的能力，提高大數據處理技術，加快大數據平臺建設。實現政府與公眾之間的信息共享、簡化政務服務流程、提高政府效率。拓展大數據的應用范圍，加強全民大數據使用的技術培訓，彌補數字鴻溝。其次，重視大數據在預測社會風險中的應用，助力政府維護社會穩(wěn)定、管控社會風險。通過對數據的時時監(jiān)控分析，了解網絡言論動態(tài)，從而事先防范網絡極化行為。與此同時，要加強對數據的管理，保證國家安全與個人安全不受損害。最后，提高大數據在政府決策中的應用，構建大數據與公共決策之間的銜接機制。一方面，通過信息共享、鼓勵社會多元主體參與，重視收集整理對實現國家治理現代化有重要價值的信息數據，形成以參與為基礎、數據為資源的決策機制。另一方面，要在數據挖掘和分析過程中注重從中反映出的整體性社會訴求，做好有針對性的政府回應。

一言蔽之，政府通過掌握“大數據權力”提升治理能力，一方面可以利用技術提升責任落實效率，加強社會公眾對政府責任落實進行監(jiān)督；另一方面，利用大數據覆蓋到國家治理的各個層面與不同領域，以技術優(yōu)勢化解網絡時代對政府責任帶來的挑戰(zhàn)。

四、結論與討論

在國家治理現代化的整體視域下，地方政府責任落實的困境一方面體現了治理體系的有效性不強，另一方面表現出治理能力在復雜社會中的適應性較低，這不僅不利于國家治理現代化的穩(wěn)步推進，更不利于全面深化改革的整體展開。通過系統(tǒng)分析存在于治理體系與治理能力中政府責任落實面對的具體問題分析化解路徑，既有利于提升政府治理水平、強化政府合法性，也有利于為全面深化改革掃清自身障礙。在這個意義上，打破政府責任在治理體系與治理能力中的困境也有助于強化國家治理體系與國家治理能力兩者之間的聯(lián)結關系，推進國家治理模式的現代轉型。

無論是世界范圍內浩浩蕩蕩的政府改革大潮還是中國國家治理現代化的戰(zhàn)略布局，提高政府責任，打造責任政府是任何一個國家都無法拒斥的治國理政的基本原則。國家治理現代化的核心是通過制度創(chuàng)新與解決轉型中存在的問題來實現善治的良好局面，但其本身也是一個復雜的系統(tǒng)工程，各種新問題、新情況都會隨著改革的推進而不斷浮現。為此，政府責任也會在未來遇到新的困境與障礙。所以，政府要不斷提高適應不同環(huán)境的能力，增強自身解決問題的“韌性”，不斷發(fā)現政府責任在不同維度、不同層面、不同領域出現的新內容與新問題，尋找合理的解決方案，打造一個責任的政治生態(tài)，以穩(wěn)步推進國家治理體系與治理能力現代化的偉大事業(yè)。

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[12]谷亞光,谷牧青.論“五大發(fā)展理念”的思想創(chuàng)新、理論內涵與貫徹重點[J].經濟問題,2016(3):1-6.

[13]習近平.習近平關于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2014：53.

[14]道格拉斯·諾斯.暴力與社會秩序[M].杭行，王亮，譯.上海：格致出版社，2013.

The Problems and Resolutions of Accountability of Local Government from the Perspective of National Governance Modernization

ZHANGLiwei

What we can find through the newconnotations in governmental accountabilityis that there are some problems in accountability of local government because of the system and complex environment.According to specific analysis,the problems towhich governmental accountabilityface in the process ofthe national governance modernization include“superior government rather than people”caused bythe defect in the system,accountabilityconflicts caused by“TiaoKuai”relation,and newchallenges brought bysocial complexityand internet politics.The resolutions are toadjust the institution,to make the list of power and responsibility and to reinforce accountability,to promote the cooperative governance,and to improve the abilitytouse bigdata.

national governance modernization;governmental accountability;local government

D035.1

A

1003－1502（2017）04－0054－07

國家社會科學基金青年項目（15CZZ006）。

張力偉（1992-），男，吉林大學行政學院博士研究生。郵編：130012

責任編輯：王之剛