張詩洋

(遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036)

論社會監(jiān)督權(quán)之完善
——以行政監(jiān)督為視角

張詩洋

(遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽 110036)

行政權(quán)有其天然的泛濫和擴張的特性，甚至?xí)址腹竦暮戏?quán)益。除權(quán)力機關(guān)監(jiān)督外，社會監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督也應(yīng)該是重要的法律監(jiān)督。我國社會監(jiān)督權(quán)對行政的監(jiān)督尚有許多不足，影響了監(jiān)督的效力與效果。因此，應(yīng)從提高信息公開化、強化監(jiān)督機制、細化相關(guān)立法、加強輿論監(jiān)督、培養(yǎng)公民先進的法制觀念等方面予以完善。

社會監(jiān)督權(quán)；行政監(jiān)督；立法滯后；法治觀念；制度建設(shè)

現(xiàn)代社會中，行政活動面廣、量大、情況復(fù)雜多樣。行政權(quán)在維護國家安全、維護社會公共秩序以及保護公民權(quán)益等方面的同時，行政權(quán)力又有擴張和濫用的傾向。因此，行政過程中有可能出現(xiàn)偏差，走向人民當(dāng)初賦予其權(quán)力的反面，對社會產(chǎn)生負面作用和影響，從而損害行政相對人的合法權(quán)益，因而必須按照現(xiàn)代法治原則采取有效措施來防止和糾正這種偏差。從公權(quán)力的對立面尋找一種實在的“他律”手段，那就是以社會力量所代表的私權(quán)利為核心，再配合公權(quán)力的“自律”機制，行政權(quán)力才能得到有效的監(jiān)督或控制。在民主國家里，人民有權(quán)監(jiān)督政府，政府是人民的公仆[1]。我國社會對行政權(quán)的監(jiān)督有許多方面需要完善。對行政權(quán)的監(jiān)督既需要立法的支持與完善，更需要公民意識的提升。

一、社會監(jiān)督權(quán)解析

在行政法學(xué)中，“監(jiān)督”一詞有兩種截然不同的涵義，一種是指行政執(zhí)法人員進行監(jiān)督檢查的具體行政行為，其本質(zhì)是行政執(zhí)法的內(nèi)容之一，通常稱為行政監(jiān)督，或行政監(jiān)督檢查；另外一種是指監(jiān)督者為了避免行政權(quán)力被濫用，而對行政機關(guān)以及行政執(zhí)法人員所作行政行為的監(jiān)督，也叫監(jiān)督行政。根據(jù)立法對行政權(quán)進行監(jiān)督的主體有許多，如人大及司法機關(guān)的監(jiān)督屬于權(quán)力監(jiān)督；行政機關(guān)上級對下級的監(jiān)督也屬于權(quán)力監(jiān)督；還有公民社會組織等的監(jiān)督，屬于非權(quán)力監(jiān)督。“社會監(jiān)督權(quán)”中的“監(jiān)督”顯然屬于后者，是一種非權(quán)力的監(jiān)督。與其他監(jiān)督相比，社會監(jiān)督具有普遍性、廣泛性，不受時間地點限制。是“以權(quán)力制約權(quán)力”的新發(fā)展，屬于“以權(quán)利制約權(quán)力”。有人認為社會對行政權(quán)的監(jiān)督屬于無法律效力監(jiān)督的觀點是不正確的。我們不否認有些對行政權(quán)的監(jiān)督確實因缺乏依據(jù)而效力不佳，而這正是我們需要完善的方面。隨著社會監(jiān)督法制的健全，這種監(jiān)督的法治意義就會逐漸顯現(xiàn)。未來的社會監(jiān)督一定是有效的法律監(jiān)督，這是一個可以通過努力實現(xiàn)的目標(biāo)。另外在這里需要強調(diào)的是，之所以這種監(jiān)督被稱為監(jiān)督而非制約，原因就在于監(jiān)督能夠體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的地位，所以監(jiān)督都是單向度的。社會監(jiān)督有許多功能與作用，具有預(yù)防功能，有利于遏制腐?。痪哂幸欢ǖ某C正功能，對權(quán)力越軌行為予以及時的矯正和補救；具有一定的懲戒功能，對濫用權(quán)力的行為進行法律制裁；具有一定的教育功能，可以提高公民的政治責(zé)任感和政治素質(zhì)。

行政法中的社會監(jiān)督權(quán)的最高法律依據(jù)是《憲法》。作為基本人權(quán)之一的“監(jiān)督權(quán)”在我國《憲法》中有多處體現(xiàn)。憲法第27條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！睉椃ǖ?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”社會監(jiān)督權(quán)這種自下而上的監(jiān)督形式，是“國家的一切權(quán)力屬于人民”的重要體現(xiàn)之一。強化社會監(jiān)督，是堅持執(zhí)政為民、堅持依法行政、做好政府工作的根本保證。只有人民群眾監(jiān)督政府，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權(quán)力。自覺接受人民群眾的監(jiān)督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，減少和防止工作失誤，也才能保證行政機關(guān)的清正廉潔。

監(jiān)督的本意是看著，“即對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程進行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結(jié)果能達到預(yù)定的目標(biāo)?！备鶕?jù)規(guī)定，批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等是監(jiān)督的基本方式。

二、目前我國行政社會監(jiān)督之不足

為了使社會監(jiān)督權(quán)在行政執(zhí)法中能夠有效發(fā)揮作用，我國在立法及制度建設(shè)方面有許多進步與創(chuàng)新，但還存在著諸多不足。主要表現(xiàn)在：

(一)公眾監(jiān)督意識的缺失

盡管憲法中已經(jīng)明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，但我國經(jīng)歷了兩千多年的封建專制社會，嚴(yán)重缺乏民主法治的文化土壤。兩千多年來，為了維護專制統(tǒng)治，專制國家的教育所尋求的是如何培育“愚民”來維護其專制的制度。這種教育只是把恐怖置于人們的心里，它先剝奪人們的一切，然后再給人們一點點的東西；先由培養(yǎng)壞臣民開始，以便培養(yǎng)好奴隸[2]。我國經(jīng)歷了比世界上任何一個國家都要長的封建專制社會，從某種程度上說，這種專制教育已經(jīng)形成了一種專制文化，在國民的意識形態(tài)中扎根。雖然建國之后我國教育對這一思想進行了批判革新，尤其是改革開放以來，無論從教育內(nèi)容還是從教育方式來看，都致力于否定這種文化，但基于文化的連續(xù)性和繼承性，加之我國的地理因素、經(jīng)濟因素、人口因素等原因，泱泱十幾億民眾無法用短短二十年去否定兩千多年形成的習(xí)慣和觀念。“民不與官斗”的觀念依然是根深蒂固的。國民很難從觀念上根本實現(xiàn)從“草民”到“國家主人”的角色轉(zhuǎn)換，與之相對應(yīng)的是某些行政機關(guān)的工作人員從觀念上也不能實現(xiàn)從“統(tǒng)治者”到“人民公仆”的角色轉(zhuǎn)換。而相關(guān)立法滯后，不但不利于激發(fā)公民行使監(jiān)督權(quán)的熱情，甚至在某些方面挫傷了公民行使監(jiān)督權(quán)的積極性。也就是說，無論從內(nèi)因或是外因，公民很難找到行使監(jiān)督權(quán)的原動力。

(二)保障公眾行使社會監(jiān)督權(quán)的相關(guān)立法滯后

社會監(jiān)督權(quán)只在《憲法》中有原則性的規(guī)定。一旦公民欲行使社會監(jiān)督的權(quán)利，無論從實體還是從程序方面都欠缺有效的立法加以保障，尤其是程序方面?！稇椃ā访鞔_規(guī)定了社會監(jiān)督權(quán)，但是公眾向誰行使、怎樣行使、什么時間內(nèi)行使、由什么樣的主體來行使、通過什么樣的途徑行使，法律都沒有具體的規(guī)定。這就導(dǎo)致了社會監(jiān)督權(quán)只能作為“紙上的權(quán)利”，立法的滯后造成了公眾空有權(quán)利的外衣卻沒有權(quán)利的實質(zhì)。在建設(shè)法治社會的道路上，公眾無法實際的運用這一權(quán)利來監(jiān)督行政主體依法行政。雖然，通過公民的提起行政訴訟權(quán)，也能對違法或不合理的行政行為實行監(jiān)督，但這種監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)依然是司法監(jiān)督，而不是社會監(jiān)督，公民等僅僅是通過起訴啟動了監(jiān)督。

(三)行政公開化程度不高

行政公開是行政法的基本原則，只有公開才能公正。“陽光是最好的防腐劑”，廣義的行政公開包括信息公開、政務(wù)公開、程序公開等，狹義的行政公開通常是指信息公開。行政公開程度低，導(dǎo)致行政機關(guān)某些不當(dāng)行政行為不能被及時的發(fā)現(xiàn)與制止。行政機關(guān)的某些超越職權(quán)、濫用職權(quán)的行為甚至某些決策命令上的失誤，公眾根本無從知曉，或者與真實情況大相徑庭。行政機關(guān)與公民這種信息不對稱導(dǎo)致公眾不能及時地行使監(jiān)督權(quán)，久而久之，甚至存在導(dǎo)致公眾喪失行使社會監(jiān)督權(quán)的可能性。

三、社會監(jiān)督權(quán)的完善

要實現(xiàn)真正的依法治國，建立社會主義政治文明，就必須要保證社會監(jiān)督權(quán)可以得到有效的實現(xiàn)，使行政權(quán)始終處于被監(jiān)督視野之下。鑒于我國目前之現(xiàn)狀，建議從如下方面進行完善：

(一)培養(yǎng)公民先進的法治觀念——完善社會監(jiān)督權(quán)的根本

觀念的力量具有決定性，轉(zhuǎn)變行為必須先轉(zhuǎn)變觀念。觀念是“人類支配行為的主觀意識，觀念的產(chǎn)生與所處的客觀環(huán)境關(guān)系密切，正確的觀念就是人的大腦對客觀環(huán)境的正確反映，人類的行為都是受行為執(zhí)行者的觀念支配的，觀念正確與否直接影響到行為的結(jié)果?！盵3]社會監(jiān)督權(quán)的行使主體是公民、法人和其他社會組織，即所謂的民間力量。社會監(jiān)督權(quán)作為一種權(quán)利，每個監(jiān)督主體都是有權(quán)放棄的，任何機關(guān)都不能強迫公民行使這種權(quán)利。所以，培養(yǎng)公民的法制觀念，樹立主人翁意識是強化社會監(jiān)督力量的根本。只有存在行使權(quán)利主觀意愿的前提下，才能談到怎樣去行使權(quán)利。

首先，要對國家機關(guān)工作人員強化“人民才是國家的主人”的觀念。就我國目前情況來看，官本位的思想在很多領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)中還十分嚴(yán)重。這樣的一種專制體制的思想，很容易造成對公民權(quán)利的侵犯。選拔國家公務(wù)員的時候，應(yīng)當(dāng)將是否具有先進的法治意識作為考核的一項重要指標(biāo)。在日常工作中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重對其工作人員的“公仆意識”的教育。同時，要讓行政機關(guān)明白，公民等行使監(jiān)督是一種權(quán)利，他們應(yīng)對權(quán)利予以尊重。

其次，要對公民進行大范圍的法治觀念的教育。監(jiān)督權(quán)要想行使得有力有效，必須以一定的知識尤其是法律知識為基礎(chǔ)前提，否則，民眾會對自己的權(quán)利視而不見。因此，要提高法治教育在基礎(chǔ)教育中的地位。讓公民充分認識到自己行使監(jiān)督權(quán)利的合理性和必然性。為鼓勵社會監(jiān)督權(quán)的行使，必要時國家可以對此建立專門的獎勵機制。

最后，公民對相關(guān)部門行使監(jiān)督權(quán)后，相關(guān)部門一定要予以回應(yīng)?；貞?yīng)人民的訴求是對人民的尊重。對于不予回應(yīng)的行為，公民可以申請復(fù)議或者以行政不作為為由提起訴訟。嚴(yán)禁行政機關(guān)對公民行使監(jiān)督權(quán)進行打擊報復(fù)，只有這樣才能保障公民積極地行使憲法賦予的神圣的監(jiān)督權(quán)利。

(二)強化監(jiān)督機制細化相關(guān)立法——完善社會監(jiān)督權(quán)的核心

立法是執(zhí)法以及司法的邏輯前提，尤其是作為典型成文法國家的我國。要使社會監(jiān)督有效發(fā)揮其應(yīng)有的力量，必須強化監(jiān)督機制，細化相關(guān)立法，為監(jiān)督權(quán)的行駛提供基本準(zhǔn)則和依據(jù)。我國目前的社會監(jiān)督在法律上的體現(xiàn)，很多都是原則性、宣言性的，缺乏相關(guān)程序的保障。社會監(jiān)督權(quán)應(yīng)該由誰來行使，應(yīng)該向誰來行使，通過什么方式行使，在什么時間內(nèi)行使等等一系列問題，法律都沒有細化的規(guī)定。信訪、寫建議信等方式固然起到一定作用，但畢竟不是正規(guī)的司法救濟程序，其效力和威信自然比較低。要將對公民監(jiān)督權(quán)的保障納入司法軌道，通過相關(guān)的立法尤其是程序立法，來使公民在想行使的時候能行使，這樣既能鼓勵公民行使監(jiān)督權(quán)的積極性，又能使社會監(jiān)督真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。在立法保證的同時，必須將社會監(jiān)督與權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督相結(jié)合，分工負責(zé)，相互彌補，解決缺乏國家強制力作后盾這一不足，將社會監(jiān)督權(quán)落到實處。

(三)行政信息公開化——完善社會監(jiān)督權(quán)的前提

行政信息公開化，是公民行使社會監(jiān)督權(quán)的前提條件，既有利于防止腐敗，又有利于保障公民知情權(quán)。知情權(quán)是完善社會監(jiān)督權(quán)的前提，具有基礎(chǔ)性。所謂公民的知情權(quán)，是指公民和其他組織依法享有的對政府行政系統(tǒng)及其職能部門的有關(guān)行政行為、管理活動、工作程序等進行了解和獲得有關(guān)資料的權(quán)利。[4]該權(quán)利最早在1946年美國79屆國會通過的《聯(lián)邦行政程序法》中系統(tǒng)化，我國《憲法》第27條第2款法條就是對此權(quán)利的體現(xiàn)。行政機關(guān)作為權(quán)力的代行使者，必須克服行政過程中的神秘主義，主動并且有效地保證公民知情權(quán)的實現(xiàn)。[5]

首先，公民的知情權(quán)在立法上必須予以保障。從程序法方面，應(yīng)該進一步完善做出具體行政行為的程序，將程序置于和實體同樣重要的地位，這對于行政監(jiān)督來說是尤為重要的。在保證可實施性的前提下，使之盡量細化，并且通過其他法律法規(guī)明確程序不正當(dāng)所導(dǎo)致的法律后果，這種法律后果應(yīng)該和實體違法處于同樣的量級。這樣可以使行政程序受到重視，而不是僅僅流于形式，做表面文章。從其他法律法規(guī)方面，應(yīng)該通過相應(yīng)單行立法，完善聽證制度、財產(chǎn)申報制度、細化職位說明，以此實現(xiàn)行政行為和決策的公開化，為實現(xiàn)公民的知情權(quán)提供立法上的保障。

其次，為了保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)建立完善合理的行政參與機制。沒有參與，行政公開充其量只是讓相對人知曉而已，行政相對人還只能是可知而不可為，民主權(quán)利依然無法真正得以實現(xiàn)。[6]參與就需要有參與的途徑與渠道，這自然需要程序法的保障。

最后，對于侵犯公民知情權(quán)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的救濟機制。有權(quán)利就必須有救濟，沒有救濟的權(quán)利形同虛設(shè)。對公民知情權(quán)的侵犯，通常表現(xiàn)為不作為。鑒于目前尚無專門的對知情權(quán)救濟的立法機制，公民對知情權(quán)的救濟往往通過對行政不作為復(fù)議和訴訟來實現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)盡快將知情權(quán)在實體和程序兩方面的立法上體現(xiàn)，以切實有效地保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

總而言之，在社會監(jiān)督中，應(yīng)特別強調(diào)輿論監(jiān)督，它是完善社會監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在西方，輿論監(jiān)督被稱為立法、行政、司法以外的“第四權(quán)力”。在我國，輿論監(jiān)督在對權(quán)力的制約方面也發(fā)揮了重要的作用?！敖裹c訪談”節(jié)目長期受到觀眾推崇的現(xiàn)象正是這種作用的充分體現(xiàn)。民間也流傳著“不怕上級批評，就怕媒體點名”的說法。新聞報道作為權(quán)力約束機制中的一環(huán)，在反腐倡廉大環(huán)境下起到了非常大的作用。但目前我國的輿論監(jiān)督制度尚不健全，有時受行政機關(guān)左右。應(yīng)該盡快制定有關(guān)輿論監(jiān)督的專門法律法規(guī)，使其有法律保障；同時保證輿論機構(gòu)在經(jīng)費上、人事上、內(nèi)容上具有較大的獨立性，避免受到相關(guān)行政機關(guān)的不良干擾。

[1]金國坤.依法行政的現(xiàn)實基礎(chǔ)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：126.

[2]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012:220.

[3]朱毅.關(guān)于信息時代教學(xué)觀念轉(zhuǎn)變的哲學(xué)思考[EB/OL].http://3y.uu456.com/bp-4f6s8f7601f6qe314332q46f-1.html，2016-12-27.

[4]金國坤.依法行政的現(xiàn)實基礎(chǔ)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001:129.

[5]趙佳.論公民的行政知情權(quán)以及政府公開[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_607.shtml，2017-3-23.

[6]金國坤.依法行政的現(xiàn)實基礎(chǔ)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001:129.

【責(zé)任編輯：王瑞紅】

Ontheperfectionofsocialsupervisionpower——Fromtheperspectiveofadministrativesupervision

Zhangshiyang

(LiaoningUniversity,ShenyangLiaoning110036,China)

The administrative power has its natural characteristics of flooding and expansion,and even violates the legitimate rights and interests of citizens.Besides the supervision of the power organs,the supervision of the social supervision power on the administrative power should also be an important legal supervision.There are still many shortcomings in the supervision of the social supervision power on the administration in China,which affects the effectiveness and effect of the supervision.Therefore,it should be perfect by improving the publicity of the information,strengthening the supervision mechanism,refining the relevant legislation,strengthening the supervision of public opinion and cultivating the advanced legal concept of citizens.

social supervision power;administrative supervision;legislative lag;rule of law;system construction

張詩洋(1989—)，女(漢族)，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)馬來西亞林國榮大學(xué)培訓(xùn)中心助教，主要從事行政法學(xué)研究。

2017-06-22

DF399

A

1009-1416(2017)05-072-04

法學(xué)理論研究