充分利用鐵路資源擴(kuò)大城市交通供給能力
——《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》解讀

“十二五”期間，我國(guó)干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。截至2016年，我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到12.4萬(wàn)公里，其中高速鐵路達(dá)到2.2萬(wàn)公里，另有一批城際鐵路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)；中國(guó)大陸地區(qū)共計(jì)30座城市開(kāi)通城市軌道交通，開(kāi)通線路134條，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度4153公里。軌道交通領(lǐng)域的建設(shè)成就，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解城市交通壓力發(fā)揮了積極的作用。但與美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家相比，我國(guó)軌道交通的結(jié)構(gòu)不盡合理，城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)間、城鎮(zhèn)組團(tuán)相互間缺乏通勤化、快速度、大運(yùn)量的市域（郊）鐵路聯(lián)接，導(dǎo)致我國(guó)部分超大城市和大城市出現(xiàn)“大城市病”，即出現(xiàn)交通擁堵、人居環(huán)境下降、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不合理等一系列問(wèn)題。

國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），是按照中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議精神，落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》有關(guān)要求，促進(jìn)市域（郊）鐵路科學(xué)有序、健康發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)改善我國(guó)軌道交通結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將發(fā)揮重要作用。

根據(jù)我國(guó)城市發(fā)展階段、鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)實(shí)際，《意見(jiàn)》中多次提到“充分利用鐵路資源”擴(kuò)大城市交通供給能力，是非常務(wù)實(shí)和有效的做法，但同時(shí)也應(yīng)在充分論證分析的基礎(chǔ)上因線施策，實(shí)現(xiàn)合作共贏。下面從四個(gè)角度加以分析。

一、鐵路快速發(fā)展為開(kāi)行市域（郊）列車(chē)創(chuàng)造了條件

隨著我國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，尤其是“四縱四橫”客運(yùn)專(zhuān)線網(wǎng)的基本建成，以及主要城市群城際鐵路的建設(shè)，我國(guó)鐵路動(dòng)車(chē)組開(kāi)行數(shù)量不斷增加，動(dòng)車(chē)組發(fā)送旅客人數(shù)已經(jīng)超過(guò)普速列車(chē)，承擔(dān)了50%以上的鐵路旅客運(yùn)輸任務(wù)；同時(shí)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，鐵路貨運(yùn)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，整體貨運(yùn)需求保持基本平穩(wěn)，部分大宗物資運(yùn)輸需求有所下降，快捷貨運(yùn)需求旺盛。雖然主要干線由于增開(kāi)普速列車(chē)能力仍然緊張，但部分線路能力得以緩解，具備開(kāi)行市域（郊）列車(chē)的條件。

從城市范圍分析，目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有鐵路資源都較為豐富，隨著客運(yùn)專(zhuān)線建設(shè)和樞紐地區(qū)的客貨分線運(yùn)行，以及貨運(yùn)系統(tǒng)外遷等，部分鐵路干線、聯(lián)絡(luò)線、支線能力得到部分緩解，同樣可以為市域（郊）列車(chē)的開(kāi)行創(chuàng)造條件。

二、利用既有鐵路是開(kāi)行市域（郊）列車(chē)的前提

《意見(jiàn)》中提出“要加強(qiáng)既有資源合理利用可行性分析論證”，從技術(shù)角度，主要包括需求和供給兩方面的因素。

1．從需求角度分析

鐵路走向要與市域（郊）客流走向契合，且需要有一定的強(qiáng)度支撐?？土髯呦蛐枰Y(jié)合城市交通規(guī)劃研究確定，而鐵路線路走向應(yīng)與市域客流走向基本一致，否則就失去了參與城市客運(yùn)服務(wù)最基本的條件；同時(shí)市域（郊）鐵路又是一種大運(yùn)量的客運(yùn)產(chǎn)品，從經(jīng)濟(jì)性角度考慮，必須達(dá)到一定的強(qiáng)度才能滿足公交化、高頻率開(kāi)行的要求，否則容易造成能力虛靡和資源浪費(fèi)。

2．從供給角度分析

首先，要分析鐵路線路能力的適應(yīng)性。市域（郊）鐵路作為城市公共交通系統(tǒng)的重要組成部分，其運(yùn)營(yíng)時(shí)間應(yīng)更接近城市軌道交通，早晚高峰時(shí)段發(fā)車(chē)間隔不宜大于10分鐘。我國(guó)客貨混跑的雙線鐵路干線列車(chē)追蹤間隔一般為7～8分鐘，能夠滿足市郊鐵路10分鐘行車(chē)間隔的能力要求。但如果既有鐵路在早高峰時(shí)段開(kāi)行大量長(zhǎng)途始發(fā)列車(chē)和終到“夕發(fā)朝至”長(zhǎng)途列車(chē)，則高峰時(shí)段內(nèi)長(zhǎng)途旅客列車(chē)、市郊列車(chē)將相互影響，導(dǎo)致線路能力不能滿足要求。

其次，要分析車(chē)站到發(fā)線和咽喉區(qū)能力，以及動(dòng)車(chē)段所條件。到發(fā)線能力富余且有折返段的車(chē)站，可以作為市域（郊）鐵路的起點(diǎn)車(chē)站。

第三，要分析與城市交通系統(tǒng)的接駁條件。市域（郊）鐵路首站一端既要考慮與市區(qū)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的銜接，也要考慮與城市公交樞紐及公交線網(wǎng)銜接。末站一端要與衛(wèi)星城公交線網(wǎng)、公交客運(yùn)站及長(zhǎng)途客運(yùn)站銜接，同時(shí)還應(yīng)設(shè)置較大的停車(chē)場(chǎng)以便乘坐其他交通工具的乘客能方便地?fù)Q乘市域（郊）鐵路。同時(shí)在票制、時(shí)間、運(yùn)能等方面也要做好銜接，最大限度地減少乘客等待時(shí)間。

三、分線施策，靈活運(yùn)用既有鐵路資源

《意見(jiàn)》明確提出了既有鐵路資源利用的各種方式，即“通過(guò)既有鐵路補(bǔ)強(qiáng)、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺(tái)改造等方式，擴(kuò)大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力”，方向明確，但在具體實(shí)施中還要具體分析，因線施策，靈活運(yùn)用。

能夠參與市域（郊）運(yùn)輸?shù)闹饕獮闃屑~內(nèi)轉(zhuǎn)移功能的客貨混運(yùn)干線以及樞紐聯(lián)絡(luò)線、支線、專(zhuān)用線等。利用鐵路開(kāi)行市郊列車(chē)、擴(kuò)大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力主要有以下幾種方式。

1．直接利用既有線開(kāi)行市域（郊）列車(chē)

一是利用既有鐵路線路能力增開(kāi)市郊列車(chē)。目前正在大力發(fā)展的城際鐵路，由于設(shè)施先進(jìn)、行車(chē)能力大、在市區(qū)設(shè)站多，完全可以不改造，通過(guò)增開(kāi)部分短途市域（郊）列車(chē)滿足市域（郊）客運(yùn)需求。

二是通過(guò)增加現(xiàn)狀運(yùn)行列車(chē)停站，提供市域（郊）列車(chē)服務(wù)。國(guó)鐵路網(wǎng)干線以服務(wù)長(zhǎng)途客流為主，在沿途小客運(yùn)站基本不停站直接通過(guò)；如果考慮增加既有列車(chē)在周邊新城的停站，則能夠解決部分市郊客流的出行。

2．對(duì)既有鐵路進(jìn)行適應(yīng)性改造

樞紐行車(chē)量不大的既有干線或樞紐聯(lián)絡(luò)線、支線、專(zhuān)用線等往往技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低，設(shè)備設(shè)施陳舊，需進(jìn)行適應(yīng)性改造才能開(kāi)行市郊列車(chē)：如單線需增建第二線提高線路能力，改善平面條件提高線路運(yùn)行速度，線路全封閉、增加車(chē)站，對(duì)既有車(chē)站進(jìn)行改造配置售檢票、旅客乘降設(shè)備、改造信號(hào)系統(tǒng)等，使其能夠滿足公交化運(yùn)輸?shù)男枰?。例如上海金山支線（軌道交通22號(hào)線）、北京市域（郊）鐵路S2線，以及天津的津薊線，即是通過(guò)改造既有鐵路實(shí)現(xiàn)市域（郊）客運(yùn)服務(wù)功能。

3．修建外部環(huán)線置換城市內(nèi)部鐵路資源

如前所述，目前大部分超大城市、特大城市及大城市的既有鐵路資源都極其豐富，且走向與市域（郊）客流方向一致，如北京樞紐的京哈線（燕郊、三河）、京廣線（涿州）、京滬線（廊坊）等通道，但目前均為客貨共線的路網(wǎng)干線，能夠提供市郊列車(chē)開(kāi)行的富余能力極為有限。未來(lái)如果能夠結(jié)合城市規(guī)劃和貨運(yùn)系統(tǒng)布局調(diào)整，通過(guò)路網(wǎng)分流疏解通過(guò)貨流，本地貨運(yùn)也隨著企業(yè)外遷和物流基地外遷而搬遷至城市外圍，則能夠釋放城市內(nèi)部鐵路干線的能力，用于提供城市客運(yùn)服務(wù)。

四、創(chuàng)新引領(lǐng)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，實(shí)現(xiàn)合作共贏

綜合上述分析，充分利用既有鐵路資源擴(kuò)大城市交通供給能力，是解決當(dāng)前城市交通問(wèn)題、城鎮(zhèn)化布局問(wèn)題的有效途徑。相關(guān)各方也均有良好的合作愿望，但在具體項(xiàng)目的實(shí)施上仍然進(jìn)展不快，其根本原因在于各方對(duì)市域（郊）鐵路的認(rèn)識(shí)不明確，各自立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)不同，利益劃分方面存在分歧等。

《意見(jiàn)》明確提出“城市政府要將市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性”。即市域（郊）鐵路的責(zé)任主體是城市政府，鐵路企業(yè)作為公共交通服務(wù)的參與方，應(yīng)該獲得提供服務(wù)的收益，這是路地雙方協(xié)商的基礎(chǔ)，協(xié)商的內(nèi)容包括建設(shè)方案、初期投資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策等；從鐵路角度，也應(yīng)該承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮好既有鐵路資源的作用，在保證運(yùn)營(yíng)安全的前提下，積極按照城市客運(yùn)服務(wù)的要求，對(duì)既有鐵路資源進(jìn)行必要的改造，使之具備更好地提供市域（郊）客運(yùn)服務(wù)的能力，同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身的效益最大化。

綜上所述，《意見(jiàn)》中提出的“充分利用鐵路資源”發(fā)展市域鐵路的思路，是緩解城市交通擁堵、加快市域（郊）鐵路發(fā)展、擴(kuò)大交通有效供給、促進(jìn)新型城市化建設(shè)的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)2020年市域（郊）鐵路建設(shè)目標(biāo)的有力抓手。相關(guān)各方應(yīng)采用創(chuàng)新的思維破解體制機(jī)制阻礙，探索出新型合作之路，共同為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展作出貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（文章出自市域（郊）鐵路研究課題組）