◎ 周 沖

政府、媒體與公民：應(yīng)急傳播及其主體關(guān)系研究

◎ 周 沖*

我國(guó)當(dāng)前正處在突發(fā)事件的高發(fā)期，突發(fā)事件的形成原因復(fù)雜，同時(shí)充滿了不確定性，在這一前提下，應(yīng)急傳播制度的構(gòu)建已提上日程。而任何制度的構(gòu)建和創(chuàng)新，都需以明確、合法的權(quán)利與義務(wù)邊界為基礎(chǔ)。本文通過(guò)圍繞應(yīng)急傳播概念等基本理論問(wèn)題進(jìn)行深入研究，找準(zhǔn)應(yīng)急傳播的產(chǎn)生源頭、傳播模式和規(guī)制方式。尤其是在理論層面上確定應(yīng)急傳播制度中的權(quán)利與義務(wù)主體，主要包括政府、媒體與公民，以及它們之間權(quán)責(zé)關(guān)系的界定，為未來(lái)國(guó)家應(yīng)急傳播的制度構(gòu)建和體系運(yùn)行提供基本的指導(dǎo)思路和原則方向。

應(yīng)急傳播，主體，權(quán)利，義務(wù)，法律關(guān)系

一、應(yīng)急傳播的概念界定及其基礎(chǔ)理論

應(yīng)急傳播相關(guān)概念的內(nèi)涵、外延界定直接決定了理論研究的基本方向和范疇定位，因此有必要先對(duì)相關(guān)概念等基礎(chǔ)理論問(wèn)題進(jìn)行研究與梳理。

(一)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)范疇下的應(yīng)急傳播

近些年來(lái)，伴隨自然災(zāi)害、公共安全事件等突發(fā)性公共事件的頻繁發(fā)生，關(guān)于應(yīng)急傳播的研究開(kāi)始逐漸增多，基于研究視角的不同，主要細(xì)分為以下幾個(gè)領(lǐng)域：

一是新聞傳播學(xué)維度。該領(lǐng)域多從媒介尤其是大眾傳播媒介視角切入，將應(yīng)急傳播視為一種特殊的傳播形式，并運(yùn)用傳播學(xué)原理和研究方法，從媒介、受眾、手段、效果等方面開(kāi)展研究。比如江作蘇在《社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的應(yīng)急傳播研究》一書(shū)中，就從應(yīng)急傳播著手，探討傳播理念與機(jī)制的變化，并對(duì)相應(yīng)的社會(huì)心理反應(yīng)作了深入剖析。還有一些來(lái)自新聞業(yè)界的研究人員，比如楊靜、王仕林的《提升地方廣電媒體應(yīng)急傳播能力初探》一文就對(duì)廣電媒體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的角色進(jìn)行了定位，而陶然在《從災(zāi)害報(bào)道看公共危機(jī)中廣播的應(yīng)急傳播力》一文中則著重論述了突發(fā)事件中廣播在議程設(shè)置、輿論引導(dǎo)等方面發(fā)揮作用的機(jī)制與原理。

二是行政學(xué)或法學(xué)維度。該領(lǐng)域?qū)W者多將應(yīng)急傳播視為應(yīng)急管理下的細(xì)分領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)對(duì)突發(fā)事件或危機(jī)的應(yīng)對(duì)，突出對(duì)政府行政應(yīng)急權(quán)的制衡以及制度構(gòu)建。還有一些文章從政府角度切入，通過(guò)專門(mén)案例分析探討當(dāng)前應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，應(yīng)急傳播機(jī)制中存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策建議，比如徐占品的《災(zāi)害事件中的政府應(yīng)急傳播研究——以河北邢臺(tái)“7·19”洪災(zāi)為例》，陳鶴、韓金成、王建成聯(lián)合撰寫(xiě)的《重大突發(fā)事件中公安政務(wù)微信應(yīng)急傳播研究——以昆明暴恐事件為例》等文章。

三是公共關(guān)系學(xué)維度。該領(lǐng)域多受“危機(jī)公關(guān)”理論影響，將應(yīng)急傳播視為“應(yīng)急公關(guān)”，并從公共關(guān)系學(xué)理論出發(fā)，研究討論大到國(guó)家，小到企業(yè)組織，面對(duì)危機(jī)時(shí)如何通過(guò)應(yīng)急傳播提升組織話語(yǔ)權(quán)和軟實(shí)力。比如周敏在《論應(yīng)急傳播與國(guó)家軟實(shí)力的提升》一文中，就將“應(yīng)急傳播”定義為 “在突發(fā)事件或公共危機(jī)事件發(fā)生發(fā)展的過(guò)程中，媒體與政府、組織、公眾之間的信息傳播與交流溝通過(guò)程”(周敏，2012)。

整體上說(shuō)，將應(yīng)急傳播作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行研究，無(wú)論是傳播學(xué)還是法學(xué)領(lǐng)域，目前在我國(guó)都還沒(méi)有引起人們足夠的重視。不同學(xué)科的側(cè)重點(diǎn)差異較大，缺乏統(tǒng)一整合和針對(duì)性研究，且相關(guān)研究成果多是業(yè)界的建議對(duì)策或者案例總結(jié)，大都從政府與媒體角度出發(fā)，以解決行政管理和媒體報(bào)道過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題為目的，角度單一。同時(shí)又缺乏理論深度，相關(guān)文章并沒(méi)有清晰地界定應(yīng)急廣播本身所涉及的概念、性質(zhì)、對(duì)象等基本問(wèn)題，經(jīng)常出現(xiàn)應(yīng)急傳播、應(yīng)急廣播與危機(jī)傳播等概念的混用，更不用說(shuō)成體系的深入研究。而在實(shí)踐中，目前在整體應(yīng)急機(jī)制中，作為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系下的重要組成部分，我國(guó)對(duì)于應(yīng)急傳播的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更不用說(shuō)上升到立法層次，不過(guò)這也從側(cè)面印證了引入應(yīng)急傳播概念的必要性。

從結(jié)構(gòu)上講，“應(yīng)急傳播”概念包括兩個(gè)關(guān)鍵詞：一是應(yīng)急，二是傳播。

前者明確了應(yīng)急傳播的定位。其中的“急”，就是我們所說(shuō)的“突發(fā)事件”或者“突發(fā)公共事件”，英文中對(duì)應(yīng)的詞是“emergency”或者“public emergency ”。“突發(fā)事件”(或者“突發(fā)公共事件”)在我國(guó)是正式的法律概念，在《人民警察法》《藥品管理法》《政府信息公開(kāi)條例》以及各種規(guī)章、規(guī)范性法律文件中多次出現(xiàn)。2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，則首次明確了“突發(fā)事件”的定義，即“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及國(guó)務(wù)院2006年發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》還針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的信息發(fā)布(傳播)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，這實(shí)際上也從法律上將應(yīng)急傳播與一般的傳播活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái)：應(yīng)急傳播屬于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的下位概念。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)是一個(gè)綜合性體系，包括事前預(yù)案、事中決策、事后救濟(jì)以及對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)、公眾、輿論等方方面面的規(guī)制，而在媒介技術(shù)迅速發(fā)展的信息社會(huì)，應(yīng)急傳播為整體應(yīng)急管理而服務(wù)，相關(guān)研究范疇貫穿于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的信息搜集、分析、處理以及溝通傳播等各個(gè)環(huán)節(jié)，并成為決定應(yīng)對(duì)成敗的關(guān)鍵之一。

后者則界定了應(yīng)急傳播的性質(zhì)。應(yīng)急傳播是一種特殊的傳播行為，但其本質(zhì)上仍然屬于傳播范疇，包括以各種傳播媒介為平臺(tái)進(jìn)行的傳播活動(dòng)，也包括人際、組織層面進(jìn)行的溝通。其中，大眾傳播媒介在應(yīng)急傳播活動(dòng)中處于核心地位，起到上傳下達(dá)的作用。

綜合以上兩個(gè)方面，大致可將“應(yīng)急傳播”概念定義為“貫穿于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)中，并存在于政府、組織及公眾之間，用于信息搜集、分析、處理以及溝通等的傳播活動(dòng)”。按照突發(fā)事件的周期順序，應(yīng)急傳播主要包括：(1)突發(fā)事件相關(guān)信息源的采集、上報(bào)和匯總；(2)相關(guān)主體借助新聞發(fā)布制度進(jìn)行快速回應(yīng)；(3)政府自身采取相應(yīng)應(yīng)急措施并通過(guò)對(duì)媒體、其他社會(huì)組織信息的協(xié)調(diào)、干預(yù)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)；(4)在突發(fā)事件結(jié)束后，對(duì)相關(guān)傳播活動(dòng)進(jìn)行分析，并通過(guò)一定的傳播手段，進(jìn)行宣傳教育，消除負(fù)面影響等。

(二)應(yīng)急傳播與危機(jī)傳播

目前學(xué)界中類(lèi)似應(yīng)急傳播概念研究較多的就是危機(jī)傳播。危機(jī)傳播是外來(lái)概念。所謂“危機(jī)”，是“一種潛在可能發(fā)生的重大事件，它會(huì)對(duì)組織、公司、工業(yè)及其顧客、產(chǎn)品、服務(wù)和名譽(yù)造成諸多負(fù)面的影響”(凱瑟琳·弗恩-班克斯，2013：2)。應(yīng)急傳播是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的下位概念，而“危機(jī)傳播”中的“危機(jī)”則與它有很大不同，這也從根本上導(dǎo)致應(yīng)急傳播與危機(jī)傳播在內(nèi)涵和外延上有諸多不同，不宜混用。

第一，誘因不同。應(yīng)急傳播的產(chǎn)生前提是突發(fā)事件，具有突發(fā)性、公共性、危害性、不確定性等特征，這就與私人領(lǐng)域的突發(fā)性事件區(qū)別開(kāi)來(lái)，也與危機(jī)傳播中的“危機(jī)”有明顯不同。危機(jī)傳播中的“危機(jī)”或者“危機(jī)事件”，不是一概具有突然性，有些是由于長(zhǎng)期積累而存在的一種風(fēng)險(xiǎn)。而且這種危機(jī)帶來(lái)的危害程度比較高、范疇比較廣，既可以大到對(duì)國(guó)家安全、 社會(huì)公共秩序、 公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成重大威脅，也可以小到只是侵害了某個(gè)組織的具體利益，從外延上講要比應(yīng)急傳播大些，而這也就決定了危機(jī)事件的非公共性特征。目前有的研究成果在討論危機(jī)傳播時(shí)往往將其直接等同于我國(guó)法律上關(guān)于“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中信息發(fā)布與傳播”的規(guī)定，這是不正確的。

第二，對(duì)象不同。無(wú)論是應(yīng)急傳播還是危機(jī)傳播，涉及傳播活動(dòng)的主體眾多，包括政府、媒體、社會(huì)組織及公民個(gè)人等，但二者的側(cè)重點(diǎn)并不相同。在應(yīng)急傳播中，政府無(wú)疑處于核心地位，憑借行政組織優(yōu)勢(shì)和國(guó)家強(qiáng)制力，并整合其他主體資源，依法對(duì)整個(gè)傳播活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)、干預(yù)甚至規(guī)制。在目前相關(guān)應(yīng)急傳播的研究中，從行政管理的角度出發(fā)，探討各權(quán)利主體之間的關(guān)系以及傳播活動(dòng)的規(guī)制是一個(gè)主要切入點(diǎn)，這也與政府在應(yīng)急管理中的核心角色相對(duì)應(yīng)。而危機(jī)傳播的框架結(jié)構(gòu)更趨向于分散化和多元化，政府、企業(yè)及其他組織都可以成為傳播活動(dòng)的主角，研究重點(diǎn)亦聚焦于傳播過(guò)程中的“傳者”環(huán)節(jié)，即組織自身的自主性、專業(yè)性等策略性問(wèn)題，而媒介則起到了協(xié)調(diào)串聯(lián)的作用，這也與危機(jī)傳播的非公共性特性密切關(guān)聯(lián)。

第三，目標(biāo)不同。應(yīng)急傳播服務(wù)于應(yīng)急管理的整體目標(biāo)，即借助必要的傳播手段和路徑(應(yīng)急傳播主要是對(duì)信息傳播路徑、內(nèi)容的“收”與“放”)，以緩解、消除突發(fā)事件帶來(lái)的危害，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益和公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全。由此可以看出，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和公民等公共利益，而非傳播主體自身的利益，是應(yīng)急傳播的最主要目標(biāo)。至于由于應(yīng)急傳播措施得當(dāng)而帶來(lái)的比如政府公信力的提升等效果，則屬于副產(chǎn)品。而在西方話語(yǔ)體系中，“危機(jī)傳播”中的“危機(jī)”通常是指組織危機(jī)，其主要目的在于幫助組織有效傳遞信息，解決不同情境下的利益沖突問(wèn)題，維護(hù)組織自身的利益，這些利益有可能與公共利益相關(guān)，也有可能沒(méi)有聯(lián)系，旨在通過(guò)傳播活動(dòng)恢復(fù)自身名譽(yù)，維持、鞏固傳播者與其他相關(guān)主體的關(guān)系，公關(guān)色彩更為濃重。

(三)應(yīng)急傳播與應(yīng)急廣播

在各種媒介手段中，廣播在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程發(fā)揮了重要作用。比如在2008年雨雪冰凍災(zāi)害、汶川地震等自然災(zāi)害中，受災(zāi)當(dāng)?shù)赝ㄓ嵵袛?，各種媒介手段幾近無(wú)效，廣播記者卻克服了地理和技術(shù)環(huán)境的困難，進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行報(bào)道。之后中央及災(zāi)區(qū)各級(jí)廣播電臺(tái)也啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，展開(kāi)大規(guī)模的宣傳報(bào)道，對(duì)于普及抗震救災(zāi)知識(shí)、穩(wěn)定災(zāi)區(qū)群眾情緒發(fā)揮了重要作用。廣播在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的特殊作用，逐漸受到黨和國(guó)家決策層的重視，應(yīng)急廣播的概念也開(kāi)始在各種官方文件中出現(xiàn)。

2011年3月，國(guó)家應(yīng)急廣播體系建設(shè)被納入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》文化事業(yè)重點(diǎn)工程，隨后又被列入《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中的傳播體系建設(shè)工程。2011年10月，黨的十七屆六中全會(huì)明確提出“建立統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)、安全可靠的國(guó)家應(yīng)急廣播體系”的要求。2012年12月，中央人民廣播電臺(tái)國(guó)家應(yīng)急廣播中心成立，開(kāi)始根據(jù)《國(guó)家應(yīng)急廣播工程建設(shè)方案》全方位推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急廣播體系建設(shè)工作，地方各廣播電臺(tái)也紛紛制訂自己的應(yīng)急預(yù)案，甚至推出應(yīng)急頻率，這些都逐漸成為中央及各地方政府應(yīng)急管理的重要組成部分。2013年4月22日，國(guó)家應(yīng)急廣播在四川蘆山地震震中，首次以“國(guó)家應(yīng)急廣播”為呼號(hào)，對(duì)受災(zāi)民眾定向廣播，對(duì)促進(jìn)問(wèn)題的解決、穩(wěn)定災(zāi)區(qū)的局面、平復(fù)民眾的情緒起到了重要作用?？梢哉f(shuō)，廣播與應(yīng)急，具有一種天然的契合性。

第一，高時(shí)效性。突發(fā)事件的突發(fā)特性對(duì)于信息時(shí)效性要求甚高，尤其是“在現(xiàn)代傳播科技下，壟斷信道已不可能，只能盡快發(fā)布信息，先聲奪人，避免負(fù)面信息先入為主”(魏永征，2016：102)。而廣播節(jié)目生產(chǎn)周期短、成本低，這些都為應(yīng)急傳播的及時(shí)性提供了保障。

第二，廣覆蓋性。廣播以無(wú)線電波為載體，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，廣播是受物理因素制約最少的電子媒介，并且無(wú)論是從受者還是傳者的角度來(lái)看，廣播傳送、終端設(shè)備都是可攜帶性最強(qiáng)的。這也為應(yīng)急廣播通過(guò)點(diǎn)對(duì)多模式提供最大范圍的應(yīng)急信息提供了可能性。同時(shí)，各廣播電臺(tái)通過(guò)多頻率、不間斷甚至并機(jī)聯(lián)播的形式，也進(jìn)一步擴(kuò)大了廣播作為應(yīng)急信息傳播媒介的覆蓋范圍。

第三，低成本性。與其他電子媒介技術(shù)相比，廣播在總體投入、信息采集、終端維護(hù)等方面的成本都不高，并且與低成本形成對(duì)比的是，由于技術(shù)發(fā)展比較成熟、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單等，廣播系統(tǒng)的穩(wěn)定性、安全性卻很高，這無(wú)疑又大大擴(kuò)展了其高時(shí)效、廣覆蓋等優(yōu)勢(shì)。

第四，易受控性。言論具有天然的張力，而媒介對(duì)于信息的追求，也保持著一種原始的沖動(dòng)。在很多情況下，突發(fā)事件中的人們?cè)诿鎸?duì)不加規(guī)制的海量信息供給時(shí)，反而會(huì)不知所措，并使其心理上的不確定因素增加。這時(shí)候，通過(guò)對(duì)媒介的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)信息的適當(dāng)干預(yù)和過(guò)濾，就顯得十分必要。而在各種傳播媒介中，廣播最為可控，一方面是出于我國(guó)廣播電視的體制原因，另一方面是因?yàn)閺V播系統(tǒng)本身具有封閉特性。

以上四點(diǎn)，凸顯了廣播與應(yīng)急的天然契合以及其在整個(gè)應(yīng)急傳播體系中的重要作用。當(dāng)然，伴隨新媒體的快速發(fā)展，尤其是第四代移動(dòng)通訊技術(shù)(4G)的發(fā)展和智能手機(jī)的普及，網(wǎng)絡(luò)也成為應(yīng)急廣播體系中的重要組成部分。2013年12月，國(guó)家應(yīng)急廣播社區(qū)網(wǎng)站正式上線。該網(wǎng)站著眼于平戰(zhàn)結(jié)合、社區(qū)互助，凸顯了應(yīng)急特色與功能，利用多媒體架構(gòu)來(lái)呈現(xiàn)。在內(nèi)容上整合權(quán)威信息源，加大新聞信息量，實(shí)現(xiàn)信息地域定制化推送；在設(shè)計(jì)上加強(qiáng)圖片視頻多媒體的體現(xiàn)力度；在功能上全面完善尋人、求助、身邊的事、應(yīng)急游戲等。

二、應(yīng)急傳播的特殊規(guī)律與價(jià)值

應(yīng)急傳播是一種特殊的傳播形式。從內(nèi)容上說(shuō)，應(yīng)急傳播的“管理性”決定了政府及其控制行為在應(yīng)急傳播中占據(jù)絕對(duì)大的篇幅。就像維納所認(rèn)為的那樣，“傳播與控制是一個(gè)過(guò)程，要使這個(gè)社會(huì)更加有序，必須隨時(shí)獲得信息反饋，即時(shí)作出調(diào)整，適應(yīng)新的變化，更好地執(zhí)行控制者的命令”(劉海龍，2008：11)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)急傳播的特殊性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

(一)信息的多元收集與集中發(fā)布

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，民以信息為安定之源，安定之源又在于權(quán)威信息，而權(quán)威信息主要就來(lái)自政府的信息渠道。政府要保證自己在應(yīng)急信息系統(tǒng)的權(quán)威地位，并制定科學(xué)的決策與管理措施，首先就要建立一套多元化、全方位、立體的信息收集、反饋體系。其中政府居于“棋手”地位，而媒體與公眾則更多地扮演“棋子”角色，比如各種專職或兼職的信息報(bào)告員制度，解決信息收集的“最后一公里”問(wèn)題，確保隨時(shí)隨地將事件信息及各方面的反饋情況通過(guò)一定渠道傳輸至政府。

相較于多元化的信息收集與反饋渠道，應(yīng)急傳播系統(tǒng)中的政府信息發(fā)布，則呈現(xiàn)出相對(duì)統(tǒng)一化、集中化的特點(diǎn)?！侗本┦型话l(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理暫行辦法》就明確要求建立突發(fā)事件預(yù)警信息統(tǒng)一發(fā)布制度，由氣象部門(mén)組建市和區(qū)縣突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心，負(fù)責(zé)本市各類(lèi)突發(fā)事件預(yù)警信息的統(tǒng)一發(fā)布工作，其他組織和個(gè)人不得擅自對(duì)外發(fā)布預(yù)警信息。信息發(fā)布的統(tǒng)一化趨勢(shì)實(shí)際上是突發(fā)事件語(yǔ)境下行政權(quán)力集中化的一種體現(xiàn)，一元化的傳播路徑能夠最大程度地排除不實(shí)信息的干擾，降低信息傳播的不確定性，提高行政效率，維護(hù)政府的權(quán)威性。

(二)政府對(duì)信息的公開(kāi)與規(guī)制

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，人們往往會(huì)期望獲取更多關(guān)于危機(jī)事件的知識(shí)和信息，以尋求群體保護(hù)和心理慰藉。但是由于自然災(zāi)害等客觀因素導(dǎo)致信息溝通中斷，或者因?yàn)橛幸怆[瞞或故意夸大等主觀因素導(dǎo)致缺乏有效、適當(dāng)?shù)男畔鞑ヅc溝通，就很容易使公眾對(duì)外界的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生不確定性和模糊性，引起公眾心理的恐慌、質(zhì)疑甚至指責(zé)，從而導(dǎo)致更嚴(yán)重的社會(huì)秩序混亂。而這時(shí)候，政府作為應(yīng)急決策者、管理者，對(duì)其所掌握的信息進(jìn)行充分公開(kāi)，其意義不言而喻。

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》明確規(guī)定，突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息公開(kāi)。應(yīng)急傳播中的信息公開(kāi)，實(shí)際上是行政公開(kāi)原則在應(yīng)急領(lǐng)域的一種延續(xù)，也可以看作是對(duì)公民知情權(quán)、參與權(quán)的一種保障。

“信息公開(kāi)是一座橋梁，它一端連著公民的知情權(quán)，另一端連接著希望、信心和秘密?！?侯曉蕾，2012：129)一般情況下，政府公開(kāi)信息的充分程度，與公眾心理不確定性的降低及應(yīng)急傳播能否獲得良好效果，確實(shí)是正相關(guān)關(guān)系。但這并不意味著信息公開(kāi)就是絕對(duì)公開(kāi)。言論具有天然的張力，是一把雙刃劍，它既有助于危機(jī)事件的解決，也可以加速危機(jī)事件的蔓延。面對(duì)突發(fā)事件，人們往往會(huì)出于自我保護(hù)的本能和趨利避害的心理，主動(dòng)索取與關(guān)注來(lái)自各種渠道有關(guān)突發(fā)事件的信息。這時(shí)候，生硬套用信息公開(kāi)程序，過(guò)分傳播一些不適宜公開(kāi)披露的信息反而會(huì)加劇公眾的恐慌心理，導(dǎo)致人們的心理及行為與應(yīng)急傳播的目的發(fā)生偏差，甚至導(dǎo)致社會(huì)秩序的惡化，變局部危機(jī)為全面危機(jī)。

從依法行政的角度來(lái)說(shuō)，信息公開(kāi)與信息規(guī)制是一對(duì)既密不可分又充滿矛盾的概念，政府對(duì)信息規(guī)制的管制程度，決定了信息公開(kāi)的程度。突發(fā)事件的發(fā)生和發(fā)展迅速而復(fù)雜，其可能帶來(lái)的危害也充滿了不確定性，使得公眾瞬間陷入心理恐慌中，更何況媒體的信息傳播水平和范圍亦參差不齊，這都會(huì)直接影響到公眾對(duì)危機(jī)事件的知曉程度以及政府或組織對(duì)危機(jī)事件處理的進(jìn)程。至于那些涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息，為滿足公眾的知情權(quán)而犧牲上述合法利益，其本身就是違犯法律的。為此，政府有必要在保障媒體話語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)上，依照公共利益原則，對(duì)媒體進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)。

(三)議程設(shè)置中的輿論監(jiān)督與引導(dǎo)

應(yīng)急傳播中的議程設(shè)置就是媒體使突發(fā)事件及其解決方案獲取或失去公眾和政府注意力的過(guò)程，把突發(fā)事件中值得關(guān)注的重要問(wèn)題傳遞到政府和公眾面前，引導(dǎo)公共情緒的緩解和集體理性的回歸。一般來(lái)說(shuō)，它遵循著這樣一個(gè)模式，“媒體議程影響公眾議程，后者反過(guò)來(lái)又影響政策議程”(羅杰斯，2002：249)。

在應(yīng)急體系中，政府處于決策者地位，媒體的報(bào)道不會(huì)直接改變決策，但是媒體對(duì)焦點(diǎn)事件的密切關(guān)注，將自己關(guān)心的問(wèn)題放大，能夠?qū)姾驼a(chǎn)生重要影響，并促使它們進(jìn)行改變和調(diào)整。這就為媒體議程設(shè)置功能的發(fā)揮提供了更為廣闊的舞臺(tái)，也使得媒體在與政府、公眾的博弈過(guò)程中掌握了一定的主動(dòng)權(quán)。

議程設(shè)置描繪了輿論在公共社會(huì)中如何發(fā)揮作用的完整過(guò)程，其制度設(shè)計(jì)本身就暗含了大眾媒體的議程設(shè)置功能。媒體通過(guò)對(duì)焦點(diǎn)事件的關(guān)注和引導(dǎo)，最大程度地促使政府和公眾對(duì)不可預(yù)測(cè)性事件做出及時(shí)反應(yīng)，推動(dòng)公共政策的調(diào)整，并避免決策者對(duì)信息的有意過(guò)濾。這實(shí)際上是媒介力量的一種體現(xiàn)，我們有時(shí)候會(huì)通俗地將其稱為“輿論監(jiān)督”。但這并不意味著政府與媒體的對(duì)立關(guān)系。事實(shí)上，政府與媒體的合作關(guān)系在應(yīng)急傳播中反而得到了更多的強(qiáng)調(diào)。從政府的角度來(lái)看，相較于輿論監(jiān)督，應(yīng)急過(guò)程中的“輿論引導(dǎo)”更值得決策者關(guān)注。

輿論引導(dǎo)本身也是一個(gè)議程設(shè)置的過(guò)程。在我國(guó)，黨和政府早已充分認(rèn)識(shí)到媒體在反映、傳播、影響、引導(dǎo)輿論過(guò)程中的巨大作用，并賦予其作為“耳目喉舌”發(fā)揮輿論導(dǎo)向功能的職責(zé)。在現(xiàn)代社會(huì)背景下，媒體有必要在深入理解應(yīng)急傳播基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，把握新聞“真實(shí)性”的實(shí)質(zhì)，遵循“整體傳播”原則。整體傳播并不是不允許負(fù)面信息的傳播，而是要求從應(yīng)急傳播的整體出發(fā)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不同輿論場(chǎng)的良性互動(dòng)。

三、應(yīng)急傳播中的法律主體

在法律視角下，應(yīng)急傳播的法制化過(guò)程，本質(zhì)上是不同利益主體間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的重新調(diào)整與確定。而要界定權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，首先要弄清是誰(shuí)的權(quán)利、誰(shuí)的義務(wù)，即法律主體?；谕话l(fā)事件的公共危害特性，應(yīng)急傳播過(guò)程中所涉及的利益主體眾多，包括政府、公民、媒體組織、軍隊(duì)、學(xué)校以及其他社會(huì)組織等。這其中，政府、公民與媒體，貫穿于應(yīng)急傳播從信息發(fā)布、傳播到接收、反饋的完整過(guò)程，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中它們所涉及的利益又最為緊密，是應(yīng)急傳播法制化的核心主體，它們之間權(quán)利、義務(wù)關(guān)系及其邊界界定，決定了應(yīng)急傳播制度構(gòu)建的主要規(guī)則和基本走向。

(一)政府

“突發(fā)事件的公共性注定了與其匹配的防治機(jī)制必然表現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共性，而在現(xiàn)代公共治理體系中，政府主導(dǎo)的公共行政無(wú)疑居于核心地位?！?馬懷德，2010：18)相較于媒介組織和公民個(gè)體，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與防控已經(jīng)成為政府的一項(xiàng)重要職能，包括信息收集、公布、規(guī)制以及善后工作中的信息整合等，其依據(jù)來(lái)源于行政應(yīng)急權(quán)。當(dāng)公共性突發(fā)事件等條件形成時(shí)，政府經(jīng)法律特殊授權(quán)，在一定限度的時(shí)空范圍內(nèi)，能夠超越日常狀態(tài)下的權(quán)限與程序，獲得形式上更為集中、廣泛、主動(dòng)的行政應(yīng)急權(quán)，以提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行政效率。

當(dāng)然，探索政府在應(yīng)急傳播中的引導(dǎo)作用，還要處理好中央政府與地方政府的關(guān)系。在應(yīng)急傳播中，中央政府多從維護(hù)整個(gè)社會(huì)利益及國(guó)家形象的角度出發(fā)，而地方政府則更關(guān)注地方利益和官員政績(jī)。如何協(xié)調(diào)好二者之間的利益關(guān)系，對(duì)于應(yīng)急傳播制度的統(tǒng)一構(gòu)建具有重要作用。

(二)公民

長(zhǎng)期以來(lái)，針對(duì)突發(fā)事件的信息傳播研究，大多將研究重點(diǎn)放在了政府與媒體上，卻忽略了另外一個(gè)主體，即應(yīng)急傳播的受眾——公民在信息傳播領(lǐng)域中的重要作用。尤其是在Web2.0時(shí)代，傳播模式已經(jīng)完成了從“傳者為中心”向“受者為中心”的轉(zhuǎn)型，公民個(gè)體的主導(dǎo)作用逐漸顯現(xiàn)。

政府和專業(yè)媒體在應(yīng)急傳播過(guò)程中的重要作用毋庸置疑，但這并不意味著公眾只能作為信息傳播的收受對(duì)象存在：首先，公民有權(quán)通過(guò)對(duì)自身權(quán)益的讓渡、保護(hù)或主張，以應(yīng)對(duì)行政應(yīng)急權(quán)的擴(kuò)張，并以輿論監(jiān)督的方式對(duì)政府和媒介組織進(jìn)行限制；其次，伴隨著新媒體的快速發(fā)展，越來(lái)越多的公民個(gè)體參與到信息生產(chǎn)與傳播的過(guò)程中來(lái)，在媒介接觸上有了更大的選擇空間，甚至有意或無(wú)意地設(shè)置輿論議程，引導(dǎo)媒體或政府最終關(guān)注公眾所關(guān)注的議題。尤其是在社交媒體時(shí)代，內(nèi)容的聚合消解了政府與媒體在信源、信道上的壟斷優(yōu)勢(shì)，公民主張權(quán)益的能力得到了迅速提升。

在應(yīng)急傳播法制化過(guò)程中，知情權(quán)是公民最重要的一項(xiàng)權(quán)利。由于突發(fā)事件與公眾自身的人身、財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)，當(dāng)危險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，強(qiáng)烈的信息需求驅(qū)使公眾從最初不知所措的心理恐慌轉(zhuǎn)為積極主動(dòng)地通過(guò)各種途徑獲取有關(guān)公共危機(jī)的信息。此外，知情權(quán)還與信息公開(kāi)關(guān)聯(lián)密切，或者說(shuō)，正是因?yàn)楣裰闄?quán)外延的不斷拓展，信息公開(kāi)作為一種責(zé)任才被上升到法律層面。

(三)媒體

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)亦是高度媒介化的社會(huì)。這其中，大眾傳播居于核心地位，而承擔(dān)大眾傳播職能的則是具有組織性的專業(yè)媒體，一般包括通訊社、報(bào)社、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)等，如今還包括它們創(chuàng)設(shè)的各種新媒體，以及以傳播新聞為主旨的商業(yè)網(wǎng)站。尤其是在我國(guó)，黨報(bào)黨刊、廣播電視等還肩負(fù)著黨和國(guó)家耳目喉舌的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，與公權(quán)力關(guān)系更為緊密，這一方面有利于媒體在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中與管理者默契配合，保證信息傳播的流暢，比如發(fā)布決策者認(rèn)為應(yīng)該公布的信息，并動(dòng)員大眾擁護(hù)和支持決策者的各項(xiàng)決定；但另一方面，也為不同言論(尤其是不利于決策者的負(fù)面言論)的傳播以及兩者之間的權(quán)利(力)劃分提出了挑戰(zhàn)，如果得以協(xié)調(diào)，無(wú)疑對(duì)于未來(lái)捋順關(guān)系和構(gòu)建制度會(huì)起到重要作用。

盡管在新媒體時(shí)代，伴隨技術(shù)進(jìn)步和信息傳播成本的下降，人人都有麥克風(fēng)，專業(yè)傳媒組織對(duì)信息源及傳播的壟斷地位似乎在逐漸消解，新聞生產(chǎn)主體正在經(jīng)歷從“一元職業(yè)傳播主體到三元公共化傳播主體(職業(yè)新聞傳播主體，民眾個(gè)體傳播主體與非職業(yè)、非個(gè)人的傳播主體)”的變化(楊保軍、涂凌波，2014)。但是在突發(fā)事件語(yǔ)境下，專業(yè)媒體的權(quán)威性、專業(yè)度、組織力、覆蓋面等優(yōu)勢(shì)將更加突出。

四、法律主體之間的權(quán)責(zé)邊界

應(yīng)急傳播將政府、媒體、公民三者緊密地聯(lián)系在一起，三者各自獨(dú)立發(fā)揮作用，同時(shí)又相互影響、相互制衡。研究三者之間的博弈關(guān)系，明確劃分他們之間的權(quán)責(zé)界限，對(duì)于建立起三者之間的良性互動(dòng)機(jī)制，妥善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，具有重要意義。

(一)政府與公民之間的權(quán)責(zé)界限

在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府出于保障公共利益的需要，勢(shì)必突破一般狀態(tài)下的權(quán)責(zé)邊界，通常表現(xiàn)為政府權(quán)力的擴(kuò)張和公民權(quán)利的克減?？紤]到政府在應(yīng)急傳播中扮演的核心角色以及公權(quán)力的強(qiáng)制性因素，在界定政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，宜從限制政府的行政權(quán)力著手，不在政府權(quán)力范疇之內(nèi)的，都應(yīng)當(dāng)是公民權(quán)利的“地盤(pán)”。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)急條件下的行政權(quán)力的行使應(yīng)遵循以下幾個(gè)限制性原則：

一是法定原則。前文曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，行政應(yīng)急權(quán)是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而形成的一種超越正常權(quán)責(zé)界限的權(quán)力，但這并非意味著政府就可以隨意依據(jù)行政應(yīng)急權(quán)干預(yù)應(yīng)急傳播活動(dòng)，其必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。而作為更為集中、廣泛、主動(dòng)的一種行政權(quán)力，無(wú)論是行政應(yīng)急權(quán)的取得還是行使，政府都需要有法律的授權(quán)，并嚴(yán)格遵循法律保留原則，只要未經(jīng)法律授權(quán)或者未履行相應(yīng)的法律程序，政府就無(wú)權(quán)不公開(kāi)應(yīng)該公開(kāi)的信息或者無(wú)權(quán)去干預(yù)正常的信息傳播過(guò)程，這就是所謂的法定原則。

二是集中原則。在應(yīng)急傳播語(yǔ)境下，行政應(yīng)急權(quán)的集中首先體現(xiàn)在對(duì)信息傳播路徑的集中規(guī)制上。多元化的傳播路徑雖然能夠保證信息的充分傳播，滿足公民的知情權(quán)，但這里所知的“情”可能會(huì)有所偏差甚至是“虛情”。為了盡可能降低公眾的不安情緒，降低信息傳播的不確定性，避免出現(xiàn)因海量信息導(dǎo)致的“負(fù)效應(yīng)”，對(duì)于信息的收集、傳播和反饋路徑，有必要統(tǒng)一出入口。我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第37條就明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)?！贝送猓性瓌t還體現(xiàn)在政府內(nèi)部的權(quán)力分配上，信息傳播的規(guī)制權(quán)或者發(fā)布權(quán)也呈現(xiàn)出了“集中統(tǒng)一”的趨勢(shì)，從“言出多門(mén)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把猿鲆婚T(mén)”，在提高信息傳播準(zhǔn)確性的同時(shí)，也減少了對(duì)公民知情權(quán)的干擾甚至是誤傷。

三是公共利益原則?！靶姓?yīng)急權(quán)的法治的正當(dāng)性強(qiáng)調(diào)的是作為整體的行政應(yīng)急權(quán)行使過(guò)程中所維護(hù)和形成的社會(huì)秩序類(lèi)型的法治的正當(dāng)性?！?劉楊，2008：63)這里的社會(huì)秩序和法治的正當(dāng)性，實(shí)際上都明確了在應(yīng)急過(guò)程中政府權(quán)力所能夠擴(kuò)張的基礎(chǔ)和底線，即政府對(duì)信息的規(guī)制及對(duì)公民知情權(quán)的限制必須以維護(hù)社會(huì)正當(dāng)秩序等公共利益為前提。行政應(yīng)急權(quán)本身就是為維護(hù)公共利益而設(shè)立的，這就要求政府在行使行政應(yīng)急權(quán)進(jìn)行信息規(guī)制時(shí)必須以公共利益為原則，以防備行政權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。比如在很多案例中，一些行政管理部門(mén)以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為名瞞報(bào)預(yù)警信息，侵犯公民知情權(quán)，最終喪失避險(xiǎn)良機(jī)。

應(yīng)急傳播語(yǔ)境下政府與公民的博弈是一種“變和博弈”，強(qiáng)調(diào)各方通過(guò)策略的選擇使自己的利益最大化，以實(shí)現(xiàn)集體理性前提下的 “共贏”(當(dāng)然如果處理不好也會(huì)導(dǎo)致“共虧”)。無(wú)論是公權(quán)力機(jī)構(gòu)還是公民個(gè)體，它們?cè)趯で笮畔⒆罴褌鞑シ绞?、維護(hù)公共利益、提高社會(huì)效益等方面有著高度的一致性。在這一過(guò)程中，政府權(quán)力的擴(kuò)張和公民權(quán)利的克減是必要的，其來(lái)源于政府在應(yīng)急管理中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)需要。但“即使這種傾向性來(lái)自于現(xiàn)實(shí)的客觀需要，也必須維系在一定的合理限度之內(nèi)，因?yàn)榉傻木裨谟趯?shí)現(xiàn)公平”(韓大元、莫于川，2005：35)。這就需要設(shè)定底線予以限制，即法定是依據(jù)，集中是手段，公共利益是根本目的，以保障政府與公民在法律地位上的實(shí)質(zhì)平等。

(二)政府與媒體之間的權(quán)責(zé)界限

目前我國(guó)媒體與政府的利益分界呈現(xiàn)出逐步清晰化的趨勢(shì)，這源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下媒介體制的改革與調(diào)整。在我國(guó)，絕大多數(shù)媒體都直接或間接地承擔(dān)著一定的政治與社會(huì)責(zé)任，但這并不能從根本上影響媒體在信息傳播中的獨(dú)立性作用的發(fā)揮。相較于政府與公眾的利益調(diào)整，在政府與媒體的權(quán)責(zé)關(guān)系界定中，合作因素更為突出。具體到應(yīng)急傳播中，就是根據(jù)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的不同需求程度，政府與媒體在“消極”與“積極”兩個(gè)極值之間選擇合作與規(guī)制。

消極之限強(qiáng)調(diào)政府對(duì)信息傳播內(nèi)容、工具和渠道的規(guī)制，必須以消除突發(fā)事件所帶來(lái)的各種不確定性為目的，在形式上表現(xiàn)為“集中”。依據(jù)前文所述的法定、集中和公共利益原則，公權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)行使行政應(yīng)急權(quán)，對(duì)于媒體的新聞報(bào)道進(jìn)行較之日常更為嚴(yán)格的管理與規(guī)范。

積極之限突出政府與媒體的“合作”：一方面，從成本管理與效率角度考慮，政府在信息收集、發(fā)布、傳播和接收反饋等層面上，需要運(yùn)用各媒體業(yè)已成熟的組織框架和媒介手段，來(lái)不斷完善自己的應(yīng)急傳播體系，同時(shí)在掌控議程設(shè)置主動(dòng)權(quán)并實(shí)現(xiàn)輿論引導(dǎo)的過(guò)程中，保障與社會(huì)公眾的信息溝通與聯(lián)系；另一方面，政府也需要在爭(zhēng)取社會(huì)公眾對(duì)政府危機(jī)處理措施的理解、支持和主動(dòng)配合的同時(shí)，發(fā)揮媒體和輿論的監(jiān)督作用，以不斷完善包括應(yīng)急傳播在內(nèi)的應(yīng)急體系。

至于在兩極值之間規(guī)制或合作的具體程度，則應(yīng)遵循“比例原則”或“適度原則”，即政府對(duì)媒體的規(guī)制或干預(yù)應(yīng)當(dāng)與其所面對(duì)的公共危機(jī)或者要實(shí)現(xiàn)的公共目的具有客觀的對(duì)稱性。除非不得已的情況，政府不得干預(yù)媒體報(bào)道的基本權(quán)利。對(duì)于媒體的輿論監(jiān)督報(bào)道，除非影響了突發(fā)事件的正常應(yīng)對(duì)措施的實(shí)施，否則政府也不得以任何形式進(jìn)行干預(yù)。并且突發(fā)事件本質(zhì)上是暫時(shí)的，媒介規(guī)制行為只有在突發(fā)事件存續(xù)期間才有效。

(三)公民與媒體之間的權(quán)責(zé)界限

在突發(fā)事件狀態(tài)下，媒體作為政府與公眾之間的溝通橋梁，一方面承擔(dān)了配合政府維護(hù)社會(huì)秩序、保證信息有序傳播的職能，同時(shí)將公眾信息源中有傳播價(jià)值的信息反饋到政府；另一方面，又通過(guò)輿論監(jiān)督，盡可能促使政府及時(shí)、充分地公開(kāi)信息，以滿足公眾的知情權(quán)。從這一方面說(shuō)，媒體與公民之間的關(guān)系，同大于異，它們之間的價(jià)值指向，在很多情況下是同向的。

但是較之公民個(gè)體，政府與社會(huì)對(duì)媒體的賦權(quán)要豐富得多，旨在使其發(fā)揮好兩種功能：一是渠道，媒體像橋梁一樣，使政府與公眾能夠順暢溝通；二是平臺(tái)，不同權(quán)利主體均可以在媒體平臺(tái)上表達(dá)意見(jiàn)，進(jìn)行協(xié)商。但無(wú)論是平臺(tái)還是渠道，媒體都需要從公共利益出發(fā)，承擔(dān)起“瞭望塔”與“解壓閥”的社會(huì)責(zé)任。相較之下，公眾因?yàn)殡A層、利益的不同而更為分散。在突發(fā)公共事件中，特別是突發(fā)群體性事件中，不同人的利益訴求雖然不同，但都希望自己的表達(dá)能夠被廣泛傳播，引起決策者、管理者的重視以解決問(wèn)題，如果這時(shí)候權(quán)威信息“失語(yǔ)”，或者有所偏頗，就很容易形成錯(cuò)誤的應(yīng)急決策，這顯然與公共利益發(fā)生了偏離。從這一點(diǎn)也可以看出，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，將媒體與公民在利益關(guān)系上進(jìn)行適當(dāng)?shù)那懈睿欠浅１匾?。一般?lái)說(shuō)，媒體與公眾的權(quán)利沖突的主要來(lái)源有二：

一是媒介話語(yǔ)權(quán)的失衡。受外部行政、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，媒體很容易淪為“政府代言人”或“經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收者”，更何況媒體本身就存在維護(hù)既存政治秩序和價(jià)值觀念的本能，這就會(huì)導(dǎo)致哈貝馬斯所說(shuō)的“批判的公共性遭到操縱的公共性的排擠”(哈貝馬斯，1999：202)。無(wú)論是掩蓋事實(shí)的報(bào)道還是夸大事實(shí)的報(bào)道，這種“議程誤置”都會(huì)造成公眾的恐慌，權(quán)威聲音的缺失必然導(dǎo)致流言四起，從而加重了公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，最終受損的還是公共利益。而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵，在于媒體自身獨(dú)立性的提升以及對(duì)公民權(quán)利的尊重。

二是自媒體對(duì)專業(yè)媒介組織的挑戰(zhàn)。新媒體技術(shù)推動(dòng)了公民從“受者”到“傳者”的角色轉(zhuǎn)換。沒(méi)有把關(guān)人的原生態(tài)新聞，憑借更具平民視角與人文關(guān)懷的特點(diǎn)，對(duì)傳統(tǒng)媒體的應(yīng)急報(bào)道模式提出了挑戰(zhàn)。對(duì)于媒體而言，面對(duì)這種挑戰(zhàn)，應(yīng)致力于與公眾建立良好的互動(dòng)，與其利用自身內(nèi)容、渠道優(yōu)勢(shì)排斥公民新聞，倒不如允許、鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾參與到傳播過(guò)程中來(lái)，尤其是扮演傳播上游的“消息源”角色。

(四)新媒體條件下應(yīng)急傳播的與時(shí)俱進(jìn)

政府、媒體和公民構(gòu)成了應(yīng)急傳播體系中的核心主體要素。一般來(lái)說(shuō)，按照掌握信息的情況，政府、媒體與公眾是一個(gè)逐層遞減的關(guān)系。相較于媒體與公眾，政府無(wú)論在“質(zhì)”上還是“量”上，都占據(jù)著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)地位。這就決定了在應(yīng)急傳播中，政府往往是擁有優(yōu)先行動(dòng)權(quán)的一方，而媒體和公眾則在政府行動(dòng)后，根據(jù)政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境選擇自己的最優(yōu)策略，并利用各自的輿論優(yōu)勢(shì)對(duì)政府施加影響。

但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的雙重主題下，現(xiàn)代傳播技術(shù)的進(jìn)步賦予了公民個(gè)體更多的知情需要和更大的話語(yǔ)空間，三者對(duì)信息、信源、信道的控制力量發(fā)生了重要變化?！皞€(gè)人在新媒體傳播的兩端(發(fā)布者與接收端)都擔(dān)當(dāng)了主力，傳統(tǒng)媒介治理模式中媒體、受眾與監(jiān)管者三者之間的界限不再明顯，而各種角色在重新選擇定位的過(guò)程中，往往會(huì)走向極端?！?展江、吳薇，2013：109)

這種角色和關(guān)系變化帶來(lái)的效果更為顯著，尤其是公民或者其他組織使用自媒體傳播信息，這是對(duì)政府和媒體權(quán)威性和公信力的挑戰(zhàn)。特別是在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，政府與傳統(tǒng)媒體受制度約束和業(yè)務(wù)慣性等因素的影響，往往過(guò)分注重“集中”而忽略了“效率”，從而在滿足公眾知情權(quán)方面存在缺憾，而互聯(lián)網(wǎng)尤其是社交媒體的便捷性、匿名性、多元性特點(diǎn)，恰恰滿足了公眾在突發(fā)事件中對(duì)“知情權(quán)”與“表達(dá)權(quán)”的迫切需求。從某種程度上說(shuō)，新媒體的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了應(yīng)急傳播體系的短板，但是在客觀上卻消解了政府、媒體的權(quán)威性與公信力，同時(shí)擠占了本就有限的公共資源，長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于國(guó)家對(duì)于突發(fā)事件的整體應(yīng)急管理。而在主觀上，由于缺少“把關(guān)人”，新媒體也為良莠不齊的信息甚至非理性言論的大范圍傳播提供了空間，對(duì)事件或?yàn)?zāi)情的過(guò)分渲染，甚至各種流言和謠言一旦擴(kuò)散開(kāi)來(lái)，必然使相關(guān)民眾產(chǎn)生焦慮情緒，加重社會(huì)的不穩(wěn)定性。

事實(shí)上，這種情況在近些年來(lái)的上海外灘踩踏事件、河北邢臺(tái)“7·19”洪災(zāi)、昆明“7·21”公交車(chē)爆炸案、慶安火車(chē)站槍擊事件等一系列事件中都有所體現(xiàn)。以2015年天津“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故相關(guān)報(bào)道為例，相關(guān)政府部門(mén)、媒體在信息發(fā)布、應(yīng)急報(bào)道、輿論管控方面有明顯不足之處，甚至一度陷入了“輿論危機(jī)”。

首先，新媒體的時(shí)效性優(yōu)勢(shì)彰顯無(wú)遺，事發(fā)地的傳統(tǒng)媒體陷入尷尬境地。在爆炸事故發(fā)生后一個(gè)小時(shí)內(nèi)，相關(guān)信息尤其是視頻就在微博、微信等社交媒體平臺(tái)上迅速傳播開(kāi)來(lái)，讓公眾第一時(shí)間了解了事故情況。接著外地媒體也紛紛入場(chǎng)，動(dòng)用了官方微博、微信公眾號(hào)等社交媒體與公眾互動(dòng)，迅速形成了輿論高潮。而天津本地媒體卻陷入了“失聲”狀態(tài)，這也引起了網(wǎng)絡(luò)輿論的不滿，有文章引用一篇題為《天津，一座沒(méi)有新聞的城市？》的舊文，質(zhì)疑天津本地媒體的“不作為”。甚至有網(wǎng)友指出，在全球媒體聚焦天津爆炸事故時(shí)，天津電視臺(tái)竟在播放韓劇。受此輿論壓力，直到8月14日，天津本地媒體才開(kāi)始對(duì)事故集中展開(kāi)大規(guī)模報(bào)道，但是與網(wǎng)上的海量信息相比，傳統(tǒng)媒體在信息規(guī)模和時(shí)效方面都明顯落后。

其次，政府信息公開(kāi)與發(fā)布存在不足之處，導(dǎo)致應(yīng)急工作陷入被動(dòng)局面。在事故發(fā)生之后，相關(guān)政府部門(mén)多次召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布事故相關(guān)信息。但是在前六次發(fā)布會(huì)上，發(fā)言人多次以“不清楚”“不掌握”“這要了解一下”等話語(yǔ)應(yīng)對(duì)記者提問(wèn)，甚至無(wú)語(yǔ)退場(chǎng)。從相關(guān)輿情分析結(jié)果來(lái)看，政府在每次的新聞發(fā)布會(huì)上的正面信息公開(kāi)卻幾乎都導(dǎo)致了反向的次生輿情反應(yīng)，并在網(wǎng)絡(luò)上持續(xù)發(fā)酵，最終導(dǎo)致政府公信力受損。

此外，海量信息難免會(huì)帶來(lái)各種情緒化聲音甚至不實(shí)謠言的蔓延，有人總結(jié)出爆炸事件發(fā)生24小時(shí)內(nèi)產(chǎn)生的十大謠言：“天津人事變動(dòng)”“天津市區(qū)空氣污染”“有害氣體擴(kuò)散”“CNN記者在華報(bào)道被官方人員阻止并毆打”“8歲男孩需要RH陰性A型血”“微博尋人”“呼吁為血車(chē)讓路”“呼吁周邊人群趕緊去醫(yī)院檢查身體”“乙醚罐爆炸”“一小區(qū)全滅”。上述不實(shí)言論在網(wǎng)絡(luò)上持續(xù)發(fā)酵并被大量轉(zhuǎn)發(fā)。究其原因，官方并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行即時(shí)、準(zhǔn)確的回應(yīng)，相關(guān)輿論管控也不夠及時(shí)，應(yīng)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

可以說(shuō)，無(wú)論國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，新媒體參與突發(fā)事件和災(zāi)難報(bào)道已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。但無(wú)論如何，在應(yīng)急傳播中，行政力量的核心地位是無(wú)法改變的，也無(wú)需改變。對(duì)于政府而言，關(guān)鍵是要在應(yīng)急傳播的管理與規(guī)制上與時(shí)俱進(jìn)，若再像以前一樣禁止其他媒體傳播、獨(dú)占信息發(fā)布權(quán)，無(wú)論是理論上還是實(shí)踐上都是不可能的，也是不明智的。至于“刪帖”“封號(hào)”“斷網(wǎng)”等做法更應(yīng)依法行使，慎重處置。

總體來(lái)說(shuō)，“應(yīng)急傳播制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從平面走向立體，形成以黨報(bào)黨臺(tái)黨刊為核心、都市類(lèi)媒體和網(wǎng)絡(luò)為廣泛覆蓋的組合”(江作蘇，2016：233)。其中關(guān)鍵是承認(rèn)新媒體甚至是自媒體在信息收集上的補(bǔ)充作用，通過(guò)政府渠道或者媒體與其合作，并將其納入到應(yīng)急傳播體系中來(lái)，去偽存真。與其與自媒體較量“誰(shuí)能第一時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)”，不如把重點(diǎn)放在“誰(shuí)能發(fā)布最準(zhǔn)確、最權(quán)威的信息”上來(lái)。當(dāng)然，對(duì)于那些危害國(guó)家安全和社會(huì)秩序、不利于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的網(wǎng)絡(luò)謠言，依法采取措施也是必要的。

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Government，Media，andCitizens：ResearchonEmergencyCommunicationandRelationsbetweenItsLegalSubjects

Zhou Chong

Currently,China suffers from high rate of emergent incidents，while reasons for it are very complex to explain and full of uncertainties.In such a situation，researches on construction of emergent communication system are raised to the agenda.However,any construction and innovation of a particular system needs to be laid on a foundation of a clear and legitimate boundary of rights and obligations.Based on deep researches on basic theoretic problems on emergent communication，this paper aims to find theoretic sources，communication patterns and ways of regulations on emergent communication.It will specially focus on researches on legal subjects of rights and obligations of emergent communication from theoretic level，including government，media and citizens and their boundaries.This paper will provided basic ideas and principles for system construction and system operation for our country’s emergent communication in the future.

emergency communication，subject，rights，obligations，boundary

* 周沖，中央人民廣播電臺(tái)編輯、法律顧問(wèn)，中國(guó)人民大學(xué)傳播學(xué)博士研究生，研究方向：傳播學(xué)、傳播法學(xué)。