叢穎超

(中共山東省委黨校管理學(xué)教研部，山東 濟(jì)南 250103)

十八大以來(lái)保障和改善民生的思路和方式創(chuàng)新研究

叢穎超

(中共山東省委黨校管理學(xué)教研部，山東 濟(jì)南 250103)

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央遵循對(duì)人民的承諾，在保障和改善民生領(lǐng)域不斷進(jìn)行思路和方式創(chuàng)新，思路創(chuàng)新主要體現(xiàn)在民生定位、民生目標(biāo)、民生舉措等諸多方面，方式創(chuàng)新則主要體現(xiàn)在建立新的政績(jī)考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向、調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、形成保障和改善民生的社會(huì)合力等方面。通過(guò)對(duì)這些保障和改善民生創(chuàng)新內(nèi)容的梳理和研究，可以發(fā)現(xiàn)其對(duì)堅(jiān)持走共同富裕的發(fā)展道路、堅(jiān)持公平正義、共享發(fā)展和以人民為中心等要求的基本邏輯遵循。

民生；思路；方式；創(chuàng)新

習(xí)近平總書(shū)記曾向人民莊嚴(yán)承諾：人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。十八大以來(lái)，遵循這一承諾，黨和政府在保障和改善民生領(lǐng)域不斷進(jìn)行思路和方式上的創(chuàng)新。本文擬通過(guò)對(duì)這些創(chuàng)新內(nèi)容的梳理和研究，探尋其基本的邏輯遵循。

一、十八大以來(lái)保障和改善民生的思路創(chuàng)新

保障和改善民生是黨的工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。十八大以來(lái)，保障和改善民生的思路創(chuàng)新主要體現(xiàn)在民生定位、民生目標(biāo)、民生舉措等諸多方面。

首先，從對(duì)民生問(wèn)題的定位來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得輝煌發(fā)展成就的同時(shí)，也積累了大量的矛盾。這些矛盾表現(xiàn)在民生領(lǐng)域，主要是：“發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出，……城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大；社會(huì)矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題較多，部分群眾生活比較困難。”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第5、15、34～35頁(yè)。因此，十八大報(bào)告從不同角度對(duì)民生問(wèn)題進(jìn)行定位，如“必須堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)和諧。社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性。要把保障和改善民生放在更加突出的位置”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第5、15、34～35頁(yè)。。“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂(yōu)，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過(guò)上更好生活”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第5、15、34～35頁(yè)。。這一定位為處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生的關(guān)系、切實(shí)保障和改善民生提供了邏輯依據(jù)，即保障和改善民生是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。遵循這一民生定位，不斷創(chuàng)新發(fā)展思路，提出在促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生協(xié)同并進(jìn)中穩(wěn)增長(zhǎng)。在三期疊加、經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的背景下，如何在促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生協(xié)同并進(jìn)中穩(wěn)增長(zhǎng)，考驗(yàn)著政府的管理智慧。如在宏觀調(diào)控領(lǐng)域，新一屆政府創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，通過(guò)實(shí)施區(qū)間調(diào)控、定向調(diào)控，極力尋求幾者間的平衡。從區(qū)間調(diào)控來(lái)看，區(qū)間調(diào)控的上限是防范通貨膨脹，下限是保就業(yè)，無(wú)論上限還是下限，都與民生息息相關(guān)。同時(shí)，民生問(wèn)題既是確定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)，也是其落腳點(diǎn)?！敖?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)6.5%—7%，考慮了與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相銜接，考慮了推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的需要，也有利于穩(wěn)定和引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。穩(wěn)增長(zhǎng)主要是為了保就業(yè)、惠民生，有6.5%—7%的增速就能夠?qū)崿F(xiàn)比較充分的就業(yè)”*李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm。。從定向調(diào)控來(lái)看，2013年7月以來(lái)實(shí)施的定向調(diào)控主要集中在三個(gè)領(lǐng)域，即促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展、加快中西部鐵路建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造。在我國(guó)，小微企業(yè)(包括個(gè)體工商戶(hù))所占比重達(dá)到94.15%，占市場(chǎng)主體的絕對(duì)多數(shù)，是經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，更為重要的是小微企業(yè)也是社會(huì)就業(yè)的主要承擔(dān)者，新增就業(yè)和再就業(yè)人口的70%以上集中在小微企業(yè)。但小微企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中始終面臨大企業(yè)的“擠出效應(yīng)”，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣的背景下，各種社會(huì)資源向大中型企業(yè)傾斜傾向更加明顯，進(jìn)一步擠壓小微企業(yè)生存空間。因此，近年來(lái)，在不斷加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度的同時(shí)，在財(cái)政、融資、稅收、服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域不斷出臺(tái)針對(duì)小微企業(yè)的優(yōu)惠政策，加大對(duì)小微企業(yè)的扶持力度，改善小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。選擇加快中西部鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造作為定向調(diào)控的著力點(diǎn)，在補(bǔ)中西部鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施和棚戶(hù)區(qū)居民住房短板的同時(shí)，可以起到拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費(fèi)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、增加就業(yè)等一舉多得的功效。在對(duì)民生問(wèn)題的定位上，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂(yōu)，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年版，第23頁(yè)。。

其次，從民生發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，從黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民對(duì)美好生活的新期待，這一目標(biāo)的內(nèi)容在不斷調(diào)整和完善，彰顯黨和政府在保障和改善民生方面的思路創(chuàng)新。如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加城鄉(xiāng)居民收入歷來(lái)是各級(jí)黨委政府關(guān)注的重點(diǎn)，但從目標(biāo)內(nèi)容的安排來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，我們都要對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提出量化目標(biāo)，而對(duì)城鄉(xiāng)居民收入則只進(jìn)行定性的且比較模糊的表述。如十六大報(bào)告關(guān)于全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)中的表述是：“在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效益的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到二0二0年力爭(zhēng)比二000年翻兩番，綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)?！彝ヘ?cái)產(chǎn)普遍增加，人民過(guò)上更加富足的生活?！?《十六大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2002年版，第17、19～20頁(yè)。在十六大報(bào)告確立的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)基礎(chǔ)上，十七大報(bào)告對(duì)我國(guó)發(fā)展提出新的更高要求：“在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到二0二0年比二000年翻兩番。……合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多數(shù)，絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除?！?《十六大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2002年版，第17、19～20頁(yè)。這種目標(biāo)設(shè)置導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)黨委政府把關(guān)注點(diǎn)更多地聚焦在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，以致于改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)居民收入水平雖然有了顯著提高，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，人們的收入水平并沒(méi)有同步提高。20世紀(jì)80年代中期，GDP年均增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)率、農(nóng)村居民人均純收入年均增長(zhǎng)率和按城鄉(xiāng)人口比重加權(quán)平均的城鄉(xiāng)居民人均收入年均增長(zhǎng)率分別為9.3%、4.5%、8.4%和7.5%；90年代中期，這四項(xiàng)增長(zhǎng)率分別為10.1%、6.8%、4.5%和5.2%?？梢钥闯觯瑹o(wú)論是城鄉(xiāng)居民分別計(jì)算還是總體計(jì)算，居民收入增長(zhǎng)都明顯低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且兩者的差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)*侯穎：《居民收入增速明顯低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，http://news.sina.com.cn/c/2003-12-08/14491288341s.shtml.。進(jìn)入21世紀(jì)的前十年，雖然情況有所改善，但總體上來(lái)看，居民收入增長(zhǎng)速度仍然長(zhǎng)期低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

鑒于此，十八大報(bào)告提出了兩個(gè)“翻一番”的新的目標(biāo)要求，即“在發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比二0一0年翻一番”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第17頁(yè)。。目標(biāo)中明確提出實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入同步翻番，彰顯了黨和政府民生優(yōu)先的發(fā)展新思路。按照這一新的目標(biāo)要求，通過(guò)一系列體制改革、制度創(chuàng)新和惠民富民政策的實(shí)施，十二五期間出現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民人均收入增長(zhǎng)速度高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的新局面。難能可貴的是十八大之后，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大的情況下，仍然保持了這一局面。

最后，從民生發(fā)展舉措來(lái)看，思路的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是從重視數(shù)量到兼顧數(shù)量與質(zhì)量。就業(yè)方面，十八大報(bào)告提出“就業(yè)更加充分”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第18、36、37頁(yè)。的目標(biāo)和“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第18、36、37頁(yè)。的要求。在西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，就業(yè)作為政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)通常指的是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的充分就業(yè)。充分就業(yè)兼顧了就業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的要求，就業(yè)質(zhì)量通常表現(xiàn)為對(duì)就業(yè)意愿、就業(yè)能力、就業(yè)機(jī)會(huì)、工作時(shí)間、工作環(huán)境、勞動(dòng)權(quán)益保障等方面的考量。在我國(guó)，十六大報(bào)告明確將“增加就業(yè)”作為我國(guó)的宏觀調(diào)控目標(biāo)之一，意味著在當(dāng)時(shí)甚至目前，考慮到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況等諸多方面的因素，我們還達(dá)不到上述所謂“充分就業(yè)”的要求。因此，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，根據(jù)增加就業(yè)的目標(biāo)要求，我們長(zhǎng)期以來(lái)采用“城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”和“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”作為就業(yè)狀況的衡量指標(biāo)。顯而易見(jiàn)，這兩個(gè)指標(biāo)都只是數(shù)量指標(biāo)，它們并不反映就業(yè)的質(zhì)量，即使作為數(shù)量指標(biāo)，也不能全面、準(zhǔn)確地反映出我國(guó)總體的就業(yè)或失業(yè)狀況。十八大報(bào)告明確提出對(duì)就業(yè)質(zhì)量的要求，意味著我國(guó)在解決就業(yè)問(wèn)題上的思路創(chuàng)新，即從注重?cái)?shù)量到兼顧數(shù)量與質(zhì)量。這種思路的調(diào)整，不僅體現(xiàn)在解決就業(yè)問(wèn)題的措施上，也體現(xiàn)在就業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的不斷完善上，為了更全面反映全國(guó)整體就業(yè)情況的變化，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局正按照“擴(kuò)面、增容、提質(zhì)”的原則，全力推進(jìn)就業(yè)統(tǒng)計(jì)的改革完善工作。所謂“擴(kuò)面”，就是將月度勞動(dòng)力調(diào)查范圍由大城市擴(kuò)大到全國(guó)所有地級(jí)城市，每月調(diào)查樣本約為12萬(wàn)戶(hù)；“增容”就是進(jìn)一步豐富調(diào)查內(nèi)容，增加一些反映就業(yè)質(zhì)量方面的內(nèi)容；“提質(zhì)”就是采用一些現(xiàn)代信息技術(shù)手段，強(qiáng)化對(duì)調(diào)查過(guò)程的質(zhì)量控制，進(jìn)一步提高調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量。

二是更加注重制度的頂層設(shè)計(jì)。如在社會(huì)保障方面，改革開(kāi)放以來(lái)，我們根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)穩(wěn)定的需要，逐步建立起了企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度、城市居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，于2012年實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的全覆蓋。但這種“碎片化”的社會(huì)保障制度體系，不僅造成了不同群體間社會(huì)保障待遇上的巨大差異，而且由于統(tǒng)籌層次低、互濟(jì)性差，嚴(yán)重制約了我國(guó)社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性，不僅損害了勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，也嚴(yán)重制約著全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。鑒于此，十八大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。……要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立兼顧各類(lèi)人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制。”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第18、36、37頁(yè)。十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步提出：建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋；實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制；逐步提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；穑怀雠_(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策等*《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2015年版，第49～50頁(yè)。。由此，我國(guó)社會(huì)保障制度按照更加公平更可持續(xù)的方向，開(kāi)啟了管理統(tǒng)一、制度整合的歷程。

三是更加注重公平。這方面不僅表現(xiàn)在上述社會(huì)保障領(lǐng)域，在民生的其它領(lǐng)域也都有充分的體現(xiàn)。如在收入分配領(lǐng)域，改革開(kāi)放初期，為了改變我國(guó)平均主義“大鍋飯”所帶來(lái)的弊端，我們選擇了效率優(yōu)先、兼顧公平的改革思路，逐步確立了按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。實(shí)踐證明，這有效激發(fā)了全社會(huì)的生產(chǎn)熱情和創(chuàng)造活力，社會(huì)財(cái)富極大增加，人們的收入水平普遍提高。但伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在各種因素綜合作用下，我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、社會(huì)成員間的收入分配差距不斷擴(kuò)大，基尼系數(shù)超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的貧富差距警戒線(xiàn)，分配不公問(wèn)題凸顯出來(lái)。收入分配不公、收入差距過(guò)大，不僅會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，也會(huì)制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。這一問(wèn)題被全社會(huì)廣泛關(guān)注，也引起黨和政府高度重視。如十六大報(bào)告指出：“堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平，既要提倡奉獻(xiàn)精神，又要落實(shí)分配政策，既要反對(duì)平均主義，又要防止收入懸殊。初次分配注重效率，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，鼓勵(lì)一部分人通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)、合法經(jīng)營(yíng)先富起來(lái)。再分配注重公平，加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)職能，調(diào)節(jié)差距過(guò)大的收入?！?《十六大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2002年版，第25頁(yè)。從中可以看出，總體思路較之前并沒(méi)有改變，所以收入分配不公、收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)無(wú)法得到根本扭轉(zhuǎn)。針對(duì)基尼系數(shù)總體呈擴(kuò)大趨勢(shì)的局面，十七大報(bào)告在思路上有所調(diào)整，但仍不是十分明確，即“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”*《十七大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2007年版，第37頁(yè)。。通過(guò)不斷深化收入分配制度改革、建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系以及提低限高等一系列惠民措施的實(shí)施，我國(guó)基尼系數(shù)出現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，十八大報(bào)告進(jìn)一步明確提出：“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”*《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2012年版，第36頁(yè)。。隨著收入分配、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域更加注重公平思路的確立和共享發(fā)展理念的提出，各項(xiàng)改革措施的不斷跟進(jìn)和完善，我國(guó)基尼系數(shù)總體下降的趨勢(shì)得以延續(xù)。

二、十八大以來(lái)保障和改善民生的方式創(chuàng)新

(一)建立新的政績(jī)考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向

切實(shí)保障和改善民生，必須建立科學(xué)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向。

首先，建立新的政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。政績(jī)考核評(píng)價(jià)內(nèi)容是各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的行為“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”，決定他們的政績(jī)觀和發(fā)展觀。長(zhǎng)期以來(lái)，各地各部門(mén)政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系片面、單一，過(guò)分偏重對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，導(dǎo)致政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)“唯GDP”傾向。這種傾向不僅導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、大舉借債搞“政績(jī)工程”等有悖于科學(xué)發(fā)展的行為，而且導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、民生改善等相脫節(jié)的局面。為從制度層面糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，引導(dǎo)各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部把主要精力放到轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生上來(lái)，2013年12月，中共中央組織部發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，包括政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向、完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)、加強(qiáng)對(duì)政績(jī)的綜合分析、選人用人不能簡(jiǎn)單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率論英雄等八個(gè)方面的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核”*中共中央組織部：《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月10日。。隨后，按照上述要求，各地相繼出臺(tái)了新的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如山東省委、省政府于2014年4月出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)完善17市科學(xué)發(fā)展綜合考核工作的意見(jiàn)》，在總分1000分的考核中，GDP指標(biāo)的分值大幅下調(diào)，由以前的60分降低為25分，而通過(guò)提高原有指標(biāo)分值、新設(shè)指標(biāo)、細(xì)化指標(biāo)等方式，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)保、民生改善等方面的考核。如在民生改善方面，義務(wù)教育均衡發(fā)展和中職學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化完成率、城鎮(zhèn)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的新增就業(yè)人數(shù)指標(biāo)由原來(lái)的20分提高到30分，且更加注重發(fā)展的公平性和發(fā)展質(zhì)量；新增農(nóng)產(chǎn)品食品藥品和工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量合格率(40分)、空氣細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度現(xiàn)狀及改善率(40分)等指標(biāo)；將原來(lái)的社會(huì)保障水平、基層醫(yī)療衛(wèi)生水平等指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，不僅更加注重保障的覆蓋面和實(shí)際效果，而且增強(qiáng)了考核的精準(zhǔn)性和可操作性。

其次，在考核形式上，越來(lái)越重視引入第三方評(píng)估以實(shí)現(xiàn)更為客觀公正的考核。如國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《食品安全工作評(píng)議考核辦法》明確提出：“國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室對(duì)相關(guān)部門(mén)和單位的評(píng)審意見(jiàn)及實(shí)地檢查情況等進(jìn)行匯總，可參考第三方機(jī)構(gòu)作出的有關(guān)評(píng)價(jià)，會(huì)同相關(guān)部門(mén)和單位作出綜合評(píng)議，形成考核報(bào)告。”*《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)食品安全工作評(píng)議考核辦法的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/29/content_5103196.htm。在《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》中，專(zhuān)門(mén)列出一個(gè)考核步驟即“第三方評(píng)估”，指出“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托由有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，采取專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對(duì)相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估?！?《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法〉》，新華社，2016-02-16。在全部四項(xiàng)考核內(nèi)容中有兩項(xiàng)(精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶)、全部六項(xiàng)考核指標(biāo)中有兩個(gè)(貧困人口識(shí)別和退出準(zhǔn)確率、幫扶工作群眾滿(mǎn)意度)直接來(lái)源于第三方評(píng)估。

(二)調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

2013年3月17日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在人民大會(huì)堂與中外記者見(jiàn)面時(shí)說(shuō)：“未來(lái)財(cái)政再保持高速增長(zhǎng)的收入態(tài)勢(shì)不大可能了，但是民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開(kāi)支。”“要讓人民過(guò)上好日子，政府就要過(guò)緊日子”，并“約法三章”：一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車(chē)只減不增。且中央政府要帶頭做起，“一級(jí)做給一級(jí)看”*《李克強(qiáng)記者會(huì)約法三章:三公經(jīng)費(fèi)只減不增》，http://news.china.com/focus/2013lh/news/11136226/20130317/17731640.html。。2016年工作報(bào)告指出：“為政之道，民生為本。我們要念之再三、銘之肺腑，多謀民生之利，多解民生之憂(yōu)。財(cái)政收入增長(zhǎng)雖放緩，但該給群眾辦的實(shí)事一件也不能少。”*李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm。十八大以來(lái)，面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入增速減緩的新形勢(shì)，必須不斷調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，保障和改善民生。

從財(cái)政收入來(lái)看，一方面，通過(guò)減稅降費(fèi)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、增加城鄉(xiāng)居民收入、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。2013年擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)，取消和免征行政事業(yè)性收費(fèi)348項(xiàng)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1500多億元。2016年，全年降低企業(yè)稅負(fù)5736億元。取消、停征和歸并一批政府性基金，擴(kuò)大18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍，推動(dòng)地方清理規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)460多億元。另一方面，通過(guò)提高國(guó)有資本收益上繳比例及用于民生的投入比例，增強(qiáng)改善民生的財(cái)力保障。十八屆三中全會(huì)提出明確要求：“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度,提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例,二0二0年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生。”*《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2013年版，第9頁(yè)。在提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例的同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入中調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于民生方面的支出也在不斷增加，其中，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于保障和改善民生的支出，由2012年的50億元增加到2017年的257億元。2017年將中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用的比例由19%提高至22%。同時(shí),2017年地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算向一般公共預(yù)算調(diào)出248億元，全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算向一般公共預(yù)算調(diào)出總額為505億元*財(cái)政部：《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，新華社，2017年3月17日。。

從財(cái)政支出來(lái)看，一方面，在財(cái)政收入增速不斷減緩的情況下，通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在大力調(diào)整和壓減一般公共服務(wù)支出的同時(shí)，加大對(duì)民生等薄弱環(huán)節(jié)的財(cái)力支持。另一方面，不斷創(chuàng)新財(cái)政支出方式，提高財(cái)政支出績(jī)效。如十八屆三中全會(huì)提出：“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),凡屬事務(wù)性管理服務(wù),原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)?！?《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2013年版，第18頁(yè)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。與政府直接提供服務(wù)的方式相比，推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，可以增加公共服務(wù)供給，提高財(cái)政資金的使用效率。2013年、2014年相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))和《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜[2014]96號(hào))，明確要求“突出公共性和公益性，重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)、有利于轉(zhuǎn)變政府職能的領(lǐng)域和項(xiàng)目，明確權(quán)利義務(wù)，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率”*《財(cái)政部印發(fā)〈政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)〉通知》，http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html。。同時(shí)，不斷深化財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革，提高人民群眾獲得感和政府公信力。如“2016年，財(cái)政部在各中央部門(mén)自行開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，利用財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心和部駐各地監(jiān)察專(zhuān)員辦事處的專(zhuān)長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，選擇了基本涵蓋社會(huì)廣泛關(guān)注的教育、社保、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生領(lǐng)域25項(xiàng)重大民生政策和重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)支出，以引入第三方的方式開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及預(yù)算資金約3092億元”*齊小乎：《支出問(wèn)效 提升政府公信力：財(cái)政部及中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革紀(jì)實(shí)》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2017年1月16日。。針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提出的問(wèn)題和整改措施，財(cái)政部也在不斷加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用力度。

(三)形成保障和改善民生的社會(huì)合力

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知(國(guó)辦發(fā)〔2013〕22號(hào))明確提出：公平對(duì)待社會(huì)力量提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度*《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364821.htm。。十八屆三中全會(huì)要求“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，……適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng),交由社會(huì)組織承擔(dān)”*《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2013年版，第50頁(yè)。。之后，相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)。如在促進(jìn)人民健康方面，一是積極發(fā)揮商業(yè)健康保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵(lì)和支持具有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與基本醫(yī)保的經(jīng)辦服務(wù)、承辦職工大病保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。二是通過(guò)制定和完善相關(guān)財(cái)稅政策，在鼓勵(lì)企業(yè)和居民通過(guò)參加商業(yè)健康保險(xiǎn)解決基本醫(yī)保之外的健康需求的同時(shí)，支持商業(yè)健康保險(xiǎn)加快發(fā)展?！皬慕衲?月1日起，將商業(yè)健康保險(xiǎn)個(gè)人所得稅稅前扣除試點(diǎn)政策推至全國(guó)，對(duì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)符合條件的商業(yè)健康保險(xiǎn)產(chǎn)品的支出，允許按每年最高2400元的限額予以稅前扣除?！?李克強(qiáng)：《推出進(jìn)一步減稅措施 切實(shí)推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)降成本增后勁》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/19/content_5187318.htm。三是鼓勵(lì)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。四是對(duì)形成多元辦醫(yī)格局進(jìn)行總體規(guī)劃?！丁笆濉鄙罨t(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》對(duì)形成多元辦醫(yī)格局從多個(gè)方面進(jìn)行了部署，包括進(jìn)一步優(yōu)化政策環(huán)境，落實(shí)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、職稱(chēng)評(píng)定等方面對(duì)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等對(duì)待的政策措施；允許公立醫(yī)院與社會(huì)力量合作舉辦新的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)；支持社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院加強(qiáng)合作；鼓勵(lì)社會(huì)力量投向滿(mǎn)足群眾多元需求的服務(wù)領(lǐng)域；鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加健康產(chǎn)業(yè)投入，鼓勵(lì)發(fā)展健康消費(fèi)信貸；引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)興辦醫(yī)療、養(yǎng)老、健康體檢等健康服務(wù)機(jī)構(gòu)；支持社會(huì)力量興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)；促進(jìn)醫(yī)療與旅游融合、互聯(lián)網(wǎng)與健康融合等。

本文系山東省委黨校重點(diǎn)科研項(xiàng)目“共享發(fā)展理念下保障和改善民生的思路和方式創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2015ZD04)、山東省委黨校創(chuàng)新工程科研支撐項(xiàng)目“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”(項(xiàng)目編號(hào)：2017CXY072)的階段性成果。

叢穎超，女，中共山東省委黨校管理學(xué)教研部、山東省社會(huì)管理創(chuàng)新軟科學(xué)研究基地教授。

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1002-3909(2017)06-0113-06

[責(zé)任編輯:吳榮生]