近代以來洞庭湖生態(tài)治理政策變遷研究

姚順東，肖小勇

（湖南文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南常德 415000）

□環(huán)洞庭湖經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究□

近代以來洞庭湖生態(tài)治理政策變遷研究

姚順東，肖小勇

（湖南文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南常德 415000）

在人口壓力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重因素作用下，直到1998年大洪災(zāi)爆發(fā)，洞庭湖治理政策才從湖區(qū)生態(tài)治理服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變到真正注重洞庭湖自身的生態(tài)治理上來。2014年洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略，標(biāo)志洞庭湖生態(tài)治理進(jìn)入了一個新的歷史階段。近代以來，關(guān)于洞庭湖治理的政策隨著時代的發(fā)展數(shù)量明顯增多，質(zhì)量明顯改善，到目前為止，生態(tài)治理政策體系初步形成，為湖泊生態(tài)治理積累了寶貴經(jīng)驗。生態(tài)治理的指導(dǎo)思想、內(nèi)容和手段均實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。為促進(jìn)洞庭湖生態(tài)治理和開發(fā)，需要完善洞庭湖生態(tài)治理政策體系，健全生態(tài)治理協(xié)調(diào)與執(zhí)行機(jī)制，完善全員參與的生態(tài)治理激勵機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。

洞庭湖；生態(tài)治理政策；變遷

2014年4月22日，國務(wù)院批復(fù)同意《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，要求湖南、湖北兩省及國務(wù)院有關(guān)部門把洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建成“更加秀美富饒的大湖經(jīng)濟(jì)區(qū)”。這標(biāo)志著洞庭湖的生態(tài)治理進(jìn)入了一個新階段。學(xué)術(shù)界對洞庭湖的研究取得了不少成果，主要圍繞洞庭湖的自然環(huán)境變遷和人類活動對洞庭湖的影響展開研究。近年來，不少學(xué)者開始探討政府行為對洞庭湖的影響。王克英著重研究了洞庭湖治理和開發(fā)，尤其探討了新中國成立以來到1998年間政府的重要決策；李躍龍等探討了洞庭湖污染治理狀況和濕地保護(hù)狀況；鐘聲等分析了政府政策對洞庭湖生態(tài)環(huán)境變遷的影響。也有部分學(xué)者從立法層面進(jìn)行了研究，周訓(xùn)芳對洞庭湖濕地保護(hù)的地方立法進(jìn)行了理論和實踐分析；徐紅霞對洞庭湖水資源保護(hù)提出了制度分析框架；魯勇則提出需要制定一部洞庭湖管理條例①。本文擬從生態(tài)治理視角對近代以來政府對洞庭湖的生態(tài)治理政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)其利弊得失，以求能為當(dāng)代洞庭湖生態(tài)治理決策提供借鑒。

一、洞庭湖生態(tài)治理政策的歷史演變

近代以來，歷屆政府對洞庭湖生態(tài)治理的政策根據(jù)其主要內(nèi)容和目的的不同，大體可以劃分為四個階段。

（一）第一階段（1840—1949）：朦朧的生態(tài)治理

進(jìn)入近代以來，由于人口的急增，人類圍湖造田，與水爭地。據(jù)不完全統(tǒng)計，明代洞庭湖區(qū)只有100多處垸子，清代增加到700～800處，民國末年堤垸多達(dá)1 128處[1]。堤垸的大量增加，嚴(yán)重影響了洞庭湖的調(diào)蓄功能，使自然災(zāi)害日益頻繁且災(zāi)害程度越來越嚴(yán)重。大洪災(zāi)發(fā)生頻率從276年至1552年平均80年一次，到1851年至民國末年縮短為平均每5年一次[2]158。為此，晚清及民國政府開始萌發(fā)了模糊的生態(tài)治理意識，出臺了一系列政策。

歷屆政府開始認(rèn)識到林業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系密切。1914年北京國民政府頒布了《森林法》和《森林法施行細(xì)則》[3]。孫中山在其《民生主義》第三講中明確提出，防止水旱災(zāi)害的根本方法就是要造森林[4]。南京國民政府將造林運(yùn)動列為國民黨工作的七大運(yùn)動之一。1930年11月，國民政府要求各省實行造林，限期籌設(shè)苗圃，劃定林區(qū)，廣勸種植，并切實保護(hù)森林。1932年8月，國民政府頒布《森林法》《森林法施行規(guī)則》等法規(guī)。為保護(hù)江河源頭的植被，避免水土流失，將全國劃分為10個保安林區(qū)，籌辦保安林[5]。1929年，湖南省也相繼頒布了《湖南強(qiáng)制造林暫行規(guī)則》《湖南省各縣縣長及林務(wù)專員辦理林務(wù)考成規(guī)程》《湖南省強(qiáng)制造林獎勵暫行規(guī)程》。這些規(guī)章明確了造林的機(jī)構(gòu)、責(zé)任、獎懲標(biāo)準(zhǔn)。上述規(guī)章明確規(guī)定：各縣應(yīng)設(shè)林務(wù)專員1人，在縣長的領(lǐng)導(dǎo)下專門負(fù)責(zé)辦理林務(wù)事宜；各縣應(yīng)按照區(qū)域劃分林區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)長1人，負(fù)責(zé)辦理區(qū)域內(nèi)的林務(wù)事宜；各縣荒山，無論公私，均須在規(guī)程頒布一年內(nèi)著手造林，并于三年內(nèi)一律完成；對于各縣長及林務(wù)專員每六個月考核一次[6]。

針對洞庭湖水患問題，國民政府于1937年10月頒布了《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》②。1938年湖南省水利委員會根據(jù)國民政府要求，明確劃定了洞庭湖的湖界：凡為尋常洪水流線所及之處，均為湖界范圍。湖界確定后，政府豎立永久性保護(hù)標(biāo)志，并且修筑保護(hù)性干堤，以防止農(nóng)民開墾[7]。為加強(qiáng)對長江和洞庭湖的治理規(guī)劃，國民政府成立了揚(yáng)子江水利建設(shè)委員會。1935年揚(yáng)子江水利委員會顧問工程師李儀祉提出了《整理洞庭湖工程計劃》。后來國民政府又加強(qiáng)了對洞庭湖治理規(guī)劃的編制工作，直到1947年10月才完成其編制。然而內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，治理計劃被迫擱置③。

此階段洞庭湖的政府治理政策，主要著眼于洪水控制，以確保洞庭湖區(qū)的安全，以便為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的保障。湖區(qū)生態(tài)治理服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）第二階段（1949—1998）：征服自然觀念下的生態(tài)治理

1950年代初期到“文化大革命”結(jié)束，因修建治湖工程、“大躍進(jìn)”和十年動亂無政府主義泛濫，洞庭湖的湖泊面積由1949年的4 350平方公里縮減到1984年的2 691平方公里，共計減少了1 659平方公里④。湖盆平均壅高1.23米，容積也相應(yīng)減少12 852立方米，湖泊天然調(diào)蓄功能因此減少了20.1%[8]，生態(tài)環(huán)境惡化。這里原有的濕地生態(tài)群落、淺水和深水生態(tài)群落生物多樣性分布，演變成了物種單一化的人為次生環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，至1982年鮮魚捕捉量僅為1.1萬噸，比1936年下降75%，比1950年下降58.7%[9]。水患也越來越頻繁，1950—1970年代平均5年一次，1980年代平均3—4年一次，1990年代除1990、1992、1997年外，其余6年均為大水災(zāi)[2]158。

新中國成立后，醫(yī)治長期以來的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，鞏固社會主義政權(quán)，解決日益增加的人口生存需求，盡快實現(xiàn)工業(yè)化成為擺在新政府面前的艱巨任務(wù)。在技術(shù)水平有限的條件下，圍湖造田與水爭地成為解決人口糧食問題的一項辦法。因此加強(qiáng)洞庭湖的開發(fā)和治理也成為政府的一項主要工作。建國初期，中央負(fù)責(zé)洞庭湖開發(fā)和治理的機(jī)構(gòu)主要是水利部及其所屬的長江水利委員會。湖南省水利部門多次制定了《洞庭湖整治方案》和《洞庭湖水利建設(shè)規(guī)劃》。1956年11月，湖南省公布了《湖南省洞庭湖區(qū)堤防涵閘工程管理養(yǎng)護(hù)暫行辦法》，規(guī)定距堤腳10米以內(nèi)不準(zhǔn)植樹，2米以內(nèi)不準(zhǔn)生產(chǎn)[10]411。1971年11月至1979年6月，湖南水利部門先后六次擬制了《洞庭湖區(qū)水利建設(shè)規(guī)劃》。1982年3月29日，湖南省頒布了《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》，明確規(guī)定：禁止繼續(xù)在湖區(qū)圍湖造田；內(nèi)湖面積應(yīng)為本垸總面積的百分之十以上，不足百分之十的，要劃定相應(yīng)面積的預(yù)備調(diào)蓄區(qū)[10]413。這些法規(guī)的主要目標(biāo)仍然是加強(qiáng)洞庭湖的開發(fā)和防洪抗災(zāi)功能，以確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常進(jìn)行。

隨著環(huán)境的日益惡化，為加強(qiáng)治理，1979年9月《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布并試行，這是我國頒布的第一部環(huán)境保護(hù)法規(guī)。1977年5月12日，湖南省頒發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的規(guī)定（試行辦法）》，這是湖南第一個環(huán)境保護(hù)的政府規(guī)章。該規(guī)定要求各地區(qū)各部門應(yīng)把保護(hù)和改善環(huán)境的規(guī)劃和計劃作為整個國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和計劃的組成部分[11]475-478。1981年5月31日，湖南省通過了《湖南省環(huán)境保護(hù)暫行條例》。1994年1月17日，正式通過了《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》。該條例要求：保護(hù)一切水域，特別是保護(hù)湘、資、沅、澧四水和洞庭湖水域，使水質(zhì)保持和恢復(fù)良好狀態(tài)；禁止向江河湖泊傾倒垃圾等廢棄物；不準(zhǔn)繼續(xù)在洞庭湖區(qū)圍湖造田和堵河并垸，如有特殊需要者，應(yīng)由有關(guān)主管部門組織專家進(jìn)行綜合評價，報省人民政府批準(zhǔn)[12]。

此階段洞庭湖的生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)，除了加強(qiáng)洪水控制和防止災(zāi)荒外，開始出臺了一系列關(guān)于污染治理的政策，但出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，大多數(shù)政策流于形式。在1985年11月5—20日的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》《中華人民共和國水污染防治法》等政府頒布的有關(guān)法規(guī)執(zhí)行情況檢查中發(fā)現(xiàn)，湖南省對環(huán)保法規(guī)宣傳不夠，有些地方管經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)對立，提出“要山青水秀還是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的錯誤說法，政策執(zhí)行情況不好，執(zhí)行率多年在40%～60%間徘徊[11]483-484。

（三）第三階段（1999—2014）：人與自然和諧相處觀下的生態(tài)治理

1998年長江特大洪災(zāi)發(fā)生后，中央政府明確提出“封山育林，退耕還林；退田還湖，平垸行洪；以工代賑，移民建鎮(zhèn)；加固干堤，疏浚河道”的災(zāi)后重建方針。除了強(qiáng)調(diào)防洪的首要任務(wù)外，洞庭湖的治理方針有了明顯改變：一是強(qiáng)調(diào)整個流域的協(xié)同保護(hù)，加強(qiáng)流域上游的水土保持和森林資源保護(hù)；二是由與湖爭地向退田還湖轉(zhuǎn)變。2002年6月，國務(wù)院總理朱镕基來湖南檢查防汛工作時明確提出要確立和堅持將洞庭湖恢復(fù)到1949年前的4 350平方公里湖面的指導(dǎo)思想。他認(rèn)為平垸行洪、退田還湖是治理洞庭湖水患的根本之策。2002年9—10月，湖南省根據(jù)朱镕基總理的講話精神，成立了湖南省“4350”規(guī)劃辦公室，編制了《湖南省洞庭湖4350工程總體規(guī)劃報告》。

為加強(qiáng)對洞庭湖的生態(tài)治理，政府加強(qiáng)了對湖區(qū)的整體規(guī)劃和功能定位。1999年4月28日，為加快生態(tài)環(huán)境整治，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，湖南省人民政府頒布了《湖南省生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》。該規(guī)劃明確了洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的主攻方向：加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性的保護(hù)，大力營造防浪護(hù)堤林和水土保持林；禁止圍湖造田，有計劃地退田還湖，平垸行洪；合理開發(fā)利用湖區(qū)濕地資源，積極推廣適合湖區(qū)的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，提高土地生產(chǎn)力。2005年7月30日，湖南省通過《湖南省濕地保護(hù)條例》，并于2005年10月1日起施行。濕地保護(hù)工作遵循保護(hù)優(yōu)先、突出重點、合理利用、持續(xù)發(fā)展的原則。開發(fā)利用濕地資源，應(yīng)當(dāng)堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)相協(xié)調(diào)，維護(hù)濕地生態(tài)平衡，嚴(yán)格按照濕地保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行。2006年9月9日，為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，湖南省人民政府頒布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀切實加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。該決定對洞庭湖濕地與湘資沅澧四水上游重點水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、飲用水源區(qū)和水土保持重點預(yù)防區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)實施控制性保護(hù)[13]。2008年1月，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)重點湖泊水環(huán)境保護(hù)工作的意見》。該意見要求強(qiáng)化洞庭湖生態(tài)安全體系建設(shè)，保護(hù)和恢復(fù)濕地系統(tǒng)，有效保護(hù)和改善水生動物及遷徙性鳥類的生存環(huán)境，科學(xué)實施退田還湖，加快水土流失治理[14]。

為調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，推動環(huán)境保護(hù)工作實現(xiàn)從以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段，《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求，“完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點”。國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2007]130號），明確提出推動建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[15]。

為有效預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛，2008年7月，環(huán)境保護(hù)部頒布了《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》。該意見明確要求在跨省界重點河流、湖泊、海域建立跨省際聯(lián)防治污機(jī)制，互通情況、相互監(jiān)督，注重日常監(jiān)測、預(yù)警、檢查的協(xié)同[16]。

此階段洞庭湖的生態(tài)治理，政府加強(qiáng)了對洞庭湖區(qū)整體規(guī)劃設(shè)計，注重對洞庭湖的生態(tài)功能定位及水環(huán)境的專項治理，并開始探索生態(tài)補(bǔ)償政策的試點，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行生態(tài)治理工作，洞庭湖的生態(tài)治理工作獲得實質(zhì)性突破。

（四）第四階段（2014年以來）：國家專項戰(zhàn)略下的生態(tài)治理

2014年5月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的通知》（發(fā)改地區(qū)[2014]840號）。這標(biāo)志著洞庭湖的生態(tài)治理上升為國家戰(zhàn)略。

為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，2015年7月23日，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》。該意見明確要求加強(qiáng)長江、湘江和洞庭湖等重點水域的水資源保護(hù)和水環(huán)境污染防治[17]。2015年12月31日，湖南省人民政府頒布《湖南省貫徹落實〈水污染防治行動計劃〉實施方案（2016—2020）的通知》。該通知要求洞庭湖水質(zhì)除總磷達(dá)到Ⅳ類外，其他指標(biāo)達(dá)到Ⅲ類，地下水級別保持穩(wěn)定；建立洞庭湖水環(huán)境綜合治理管理體系；進(jìn)一步嚴(yán)格環(huán)境論證，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局；突出保障水資源，防治水污染、修復(fù)水生態(tài)、維護(hù)水安全，加大全流域整治工作力度；進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)湖區(qū)及四水入湖水質(zhì)監(jiān)測，推進(jìn)科學(xué)治水；完善全省濕地保護(hù)體系，確保重點生態(tài)功能區(qū)得到有效保護(hù)；開展?jié)竦乇Ｗo(hù)與修復(fù)，逐步恢復(fù)濕地生態(tài)功能；加強(qiáng)湘、資、沅、澧四水源頭生態(tài)保護(hù)[18]。2016年2月23日，國家發(fā)展改革委環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)長江黃金水道環(huán)境污染防控治理的指導(dǎo)意見》的通知。指導(dǎo)意見要求，強(qiáng)化洞庭湖生態(tài)安全體系建設(shè)，完善水生態(tài)保護(hù)和水資源調(diào)度，建立水污染防治和生態(tài)保護(hù)綜合防控體系；在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，鼓勵采取BTO、TOT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營等多種方式，將已建、新建污染治理設(shè)施交由第三方治理企業(yè)運(yùn)行和管理[19]。

2015年1月1日《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式實行。新環(huán)保法宣布，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施[20]。2015年8月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，以加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，健全生態(tài)文明制度體系，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)[21]。為形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測新格局，為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障，2015年7月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知》，明確提出到2020年初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

此階段的洞庭湖生態(tài)治理，已經(jīng)上升為國家專項戰(zhàn)略，標(biāo)志著洞庭湖的生態(tài)治理進(jìn)入一個全新時期，但由于時間短暫，正在探索和實踐當(dāng)中。

二、洞庭湖生態(tài)治理政策變遷的特點

綜觀近代以來洞庭湖區(qū)生態(tài)治理的實踐，政府出臺的政策數(shù)量明顯增多，質(zhì)量明顯改善，生態(tài)治理政策體系初步形成，其政策變遷呈現(xiàn)出三方面特點。

（一）指導(dǎo)思想的變化：由經(jīng)濟(jì)開發(fā)第一轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)治理并重再轉(zhuǎn)為生態(tài)保護(hù)第一

晚清與民國時期，隨著人口的增多，人類的生存壓力越來越大，與水爭地、圍湖造田成為政府的執(zhí)政理念。中華人民共和國建國后，面對日益復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，解決中國積貧積弱、盡快實現(xiàn)國家富強(qiáng)成為新中國政府急切任務(wù)。這一任務(wù)落實在湖泊治理觀念上，就是利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)實現(xiàn)人定勝天、戰(zhàn)勝自然、征服自然的實踐，從自然界獲取更多資源。隨著“大躍進(jìn)”和“文化大革命”的爆發(fā)，人們對“人定勝天”觀的崇拜更趨狂熱，湖區(qū)開發(fā)一律“以糧為綱”。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想成為政府的執(zhí)政理念。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，2015年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確要求全社會牢固樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的理念，在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展中，把保護(hù)放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展；在生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中，以自然恢復(fù)為主，與人工修復(fù)相結(jié)合[22]。這些變化體現(xiàn)在所頒布的環(huán)境法上。1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的任務(wù)，是保證在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，合理地利用自然環(huán)境，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1989年修改后的環(huán)境保護(hù)法的指導(dǎo)思想則改變?yōu)?，“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”[23]。2015年頒布的新環(huán)保法突出“保護(hù)優(yōu)先”原則，進(jìn)一步明確環(huán)境保護(hù)的國策地位，將“保護(hù)優(yōu)先”列為環(huán)保工作要堅持的第一基本原則，提出要促進(jìn)人與自然和諧，突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

（二）內(nèi)容的變化：從洪水控制、河道整治轉(zhuǎn)向湖泊健康、生物多樣性保護(hù)和濕地保護(hù)

近代以來的歷屆政府十分重視洞庭湖區(qū)的水利建設(shè)，其治理內(nèi)容著重于防洪抗災(zāi)。清朝時期主要清理湖田、限制圍墾，開渠導(dǎo)流、清理淤積，培官堤以御汛漲；民國時期由于洪水瀕發(fā)，國民政府特別注重洞庭湖堤防工程的修筑、保護(hù)和管理。這從其所頒布的相關(guān)法規(guī)和設(shè)置的機(jī)構(gòu)便可知一二。湖南省政府先后頒布了《保障堤垸規(guī)則》（1932）、《濱湖各縣各垸堤務(wù)局整理規(guī)則》（1935）、《修正濱湖各縣垸堤修防辦法》（1939）、《濱湖各縣垸堤修防章程》（1940）。到1949年設(shè)置了37個水文站、48個水位站、27個雨量站，還先后設(shè)立了督辦濱湖堤工水利總局、水利基金保管委員會、湖南省水利工程處、堵口復(fù)堤工程處和洞庭湖工程處等機(jī)構(gòu)[24]。但是這一時期的治理由于受到內(nèi)憂外患及政府財力的限制，取得的成就極為有限。新中國成立后，洞庭湖進(jìn)入大規(guī)模有計劃治理新時期。1950年代，主要是進(jìn)行堵支并垸、整治洪道、加固堤防、興建涵閘等工程建設(shè)；1960年代主要從事垸內(nèi)建設(shè)、渠系改造；1970年代大搞田園建設(shè)、環(huán)湖撇洪工程；1980年代則以防洪保安為中心開始了第一、第二期建設(shè)，重點是堤防加固、蓄洪安全及洪道整治[2]158。1998年后，洞庭湖的治理內(nèi)容則發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，注重湖泊健康、生物多樣性保護(hù)和濕地保護(hù)。一個重大舉措就是退田還湖工程。特別是三峽大壩建成后，洞庭湖的調(diào)蓄功能弱化，洞庭湖的自身生態(tài)功能則得以強(qiáng)化。這可從政府密集出臺的湖泊專項治理法規(guī)看出。政府先后出臺了《關(guān)于加強(qiáng)重點湖泊水環(huán)境保護(hù)工作意見的通知》（2008年1月12日）、《中華人民共和國水污染防治法》（2008年6月1日修訂施行）、《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》（2008年7月7日）、《湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點管理辦法》、《關(guān)于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的通知》（2014年5月2日）、《水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》（2013—2020）（2014年9月）、《江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目資金績效評價暫行辦法》（2014年11月30日）、《關(guān)于加強(qiáng)長江黃金水道污染防控治理的指導(dǎo)意見》（2016年2月23日）等。

（三）手段的變化：從以行政手段為主轉(zhuǎn)向以行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和教育手段相結(jié)合

不同歷史時期，生態(tài)治理目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容的不同，決定了政府進(jìn)行生態(tài)治理手段的不同，當(dāng)然這更離不開公共事務(wù)的國家政治治理模式。公共事務(wù)的政府治理模式主要有兩種：政府全能控制型治理模式和政府管制型治理模式。政府全能型治理模式的基本特點是，政府為治理的唯一權(quán)力主體，全部社會資源幾乎都由國家和政府主管。政府管制型治理模式特點是，作為公共利益的主要提供者，政府掌握權(quán)威，依據(jù)法律、政策等規(guī)制性手段對其他社會主體的行為進(jìn)行約束限制和干預(yù)控制[25]。近代中國政府經(jīng)歷了政府全能控制型治理向政府管制型治理的轉(zhuǎn)變，生態(tài)治理上表現(xiàn)為全能控制型的生態(tài)治理和管制型的生態(tài)治理。改革開放前的中國基本上進(jìn)行的是全能控制型的生態(tài)治理，政府幾乎壟斷了全部的生態(tài)資源，依靠計劃和行政命令、行政劃撥等行政手段最大限度地調(diào)動全部生態(tài)資源，以推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。這一時期政府對于生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)資源保護(hù)缺乏認(rèn)識，生態(tài)治理效率低下[26]。改革開放后的中國，政府逐步實現(xiàn)了向管制型政府轉(zhuǎn)型。特別是1998年大洪災(zāi)后，在生態(tài)治理上，政府頒布了《全國生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》《全國生態(tài)保護(hù)綱要》《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等，黨的十六屆六中全會將加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，標(biāo)志著生態(tài)治理進(jìn)入了一個新階段。管制型生態(tài)治理與全能控制型生態(tài)治理的一個明顯不同在于，政府、環(huán)境保護(hù)部門及相關(guān)部門只是生態(tài)治理的主體，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、教育等手段對其他主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié)。2005年12月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確規(guī)定：建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的價格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購等政策體系；完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點；建立遺傳資源惠益共享機(jī)制，運(yùn)用市場機(jī)制推進(jìn)污染治理。

三、關(guān)于洞庭湖生態(tài)治理政策的進(jìn)一步思考

自2014年5月洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的治理和保護(hù)正式上升為國家戰(zhàn)略以來，各級政府出臺了一系列政策，為洞庭湖區(qū)生態(tài)治理提供了良好的制度保障，然而，生態(tài)治理任重道遠(yuǎn)，關(guān)于洞庭湖生態(tài)治理相關(guān)政策的制定和實施，仍有以下幾個方面值得進(jìn)一步思考。

（一）進(jìn)一步完善洞庭湖生態(tài)治理的政策體系，確保有法可依

政策是否科學(xué)是政策能否得到有效執(zhí)行的根本前提?？茖W(xué)的政策能夠正確反映社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，被執(zhí)行者所認(rèn)同，被政策對象所擁護(hù)。生態(tài)治理是指以政府為核心的多元行為主體以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，民主運(yùn)用公共權(quán)力并以科學(xué)的方法，依法制定與實施法律、法規(guī)及措施來保護(hù)生態(tài)環(huán)境、控制污染及解決環(huán)境糾紛，最終達(dá)到良性生態(tài)循環(huán)和實現(xiàn)人與自然和諧相處的管理過程[27]。湖泊生態(tài)治理是針對湖泊流域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)而進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)、生態(tài)監(jiān)控、生態(tài)修復(fù)等復(fù)雜的治理過程，涉及政府、企業(yè)、個人等諸多主體的利益分配和調(diào)整。從現(xiàn)有的法律法規(guī)體系來看，國家層面的自然資源、污染治理等方面法規(guī)涉及了洞庭湖生態(tài)治理，湖南省地方性法規(guī)中的《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》《湖南省濕地保護(hù)條例》《關(guān)于加強(qiáng)洞庭湖漁業(yè)資源保護(hù)的決定》等單項法規(guī)也開始針對某一專項進(jìn)行了法律規(guī)定，但是對于洞庭湖整個生態(tài)系統(tǒng)治理的立法闕如。對于生態(tài)治理中的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和管理者的各級政府行為則更需進(jìn)行規(guī)范，因此很有必要頒布一部《洞庭湖生態(tài)治理條例》綜合法規(guī)。這一綜合法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)其他單項法規(guī)，更加健全生態(tài)治理體系，規(guī)范各類行為，實現(xiàn)洞庭湖生態(tài)治理的可持續(xù)發(fā)展。在內(nèi)容上，不僅要強(qiáng)化和完善綠色GDP核算制度、資源環(huán)境信息公開制度、生態(tài)損害問責(zé)制度，強(qiáng)化政府生態(tài)治理責(zé)任，以防止政府失靈，加強(qiáng)對政府行為的規(guī)制；而且還需加強(qiáng)資源使用稅收制度、排污權(quán)交易制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)識制度等制度建設(shè)，防止市場失靈，以提高企業(yè)參與生態(tài)治理的積極性。為增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性、權(quán)威性和可持續(xù)性，湖泊生態(tài)治理的政策形式應(yīng)從以政策文件、行政規(guī)章和行政法規(guī)為主，轉(zhuǎn)向以國家法律為主、行政法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充。因此無論從法律本身的層級體系，還是從法律規(guī)制的對象、內(nèi)容都需要完善，從而構(gòu)建和完善科學(xué)的生態(tài)治理制度體系。

此外，現(xiàn)行有關(guān)洞庭湖生態(tài)治理的法規(guī)體系存在的一個通病就是法律條文過于原則和模糊，缺乏可操作性。我們知道，政策的具體明確性是政策能夠取得實效的關(guān)鍵所在，是政策執(zhí)行者行動的具體依據(jù)。因此，在制定政策時，方案和目標(biāo)應(yīng)明確，措施和行動步驟應(yīng)具體，尤其應(yīng)該指出政策所期待的結(jié)果，并明確規(guī)定完成的期限，以便于政策評估工作的公正公平及有效進(jìn)行。

（二）進(jìn)一步健全洞庭湖生態(tài)治理的協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制，確保有法必依

良好的制度設(shè)計要能變成現(xiàn)實，依賴于有效的政策執(zhí)行。洞庭湖跨湘鄂兩省，連接荊州、岳陽、益陽、常德四市，流域范圍則涉及更多更廣的利益主體。然而現(xiàn)有的政策執(zhí)行機(jī)制則是條塊分割，政出多門。如環(huán)保局負(fù)責(zé)排污，林業(yè)局負(fù)責(zé)動植物保護(hù)，畜牧水產(chǎn)局負(fù)責(zé)漁業(yè)資源保護(hù)，缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全流域的生態(tài)治理。因此要加強(qiáng)洞庭湖的生態(tài)治理，須借國家大力推進(jìn)生態(tài)治理建設(shè)之機(jī)，成立洞庭湖水域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)署，以負(fù)責(zé)湖區(qū)生態(tài)治理的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作，賦予其權(quán)威，因為權(quán)威是政策執(zhí)行的根本保證。此外，政策執(zhí)行還涉及執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通和協(xié)調(diào)[28]，因此省級層面需要形成由湖南、湖北兩省政府組成的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及常德、岳陽、益陽、荊州四市聯(lián)席會議機(jī)制。這些執(zhí)行和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要加強(qiáng)涉及洞庭湖各方面的溝通、協(xié)調(diào)，以及在重大項目上的協(xié)調(diào)、會商等。

在建立和完善執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)的同時，洞庭湖生態(tài)治理尤需加強(qiáng)執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè)。執(zhí)行者對政策的認(rèn)同感、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件。

（三）進(jìn)一步完善全員參與的生態(tài)治理激勵機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，確保政策實效

洞庭湖生態(tài)治理涉及中央與地方、湖南和湖北、常德與岳陽等四個市、政府與民眾等多個相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體之間的利益，調(diào)動各相關(guān)主體之間參與的積極性，是政策得到實施及取得良好效應(yīng)的保障。因此，需要中央政府綜合運(yùn)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動地方政府的參與積極性，一方面，明確地方政府在生態(tài)治理中的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對其責(zé)任和義務(wù)的考核；另一方面，通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段激勵其參與生態(tài)治理。為充分發(fā)揮市場作用，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的第三方治理，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立和健全環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)交易平臺，通過創(chuàng)新補(bǔ)償鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提高企業(yè)參與生態(tài)治理的主觀能動性。不僅如此，洞庭湖生態(tài)治理還需要完善生態(tài)治理的社會參與機(jī)制，廣泛吸收人大、政協(xié)等政府機(jī)構(gòu)，工會、共青團(tuán)等人民團(tuán)體，民間環(huán)保組織及公眾參與生態(tài)治理的決策咨詢、監(jiān)督反饋等方面工作。

注釋：

①參見王克英《洞庭湖的治理和開發(fā)》第369-411頁，湖南人民出版社1998年版；李躍龍等《洞庭湖的演變、開發(fā)和治理簡史》第318-336頁，湖南大學(xué)出版社2014年版；鐘聲等《洞庭湖區(qū)生態(tài)環(huán)境變遷史（1840—2010）》第100-122頁，湖南大學(xué)出版社2015年版；周訓(xùn)芳《洞庭湖濕地保護(hù)地方立法評價與展望》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》2008年第1期，第32-36頁；徐紅霞《洞庭湖水資源保護(hù)的立法主旨與制度構(gòu)建》，載《求索》2009年第9期，第90-91頁；魯勇《〈洞庭湖區(qū)管理條例〉立法研究》，湘潭大學(xué)2010年度碩士論文。

②參見水利委員會編《水利法規(guī)輯要》，水利委員會印行，1946年。

③參見湖南省農(nóng)林廳編《整理洞庭湖工程計劃資料》，湖南省農(nóng)林廳印行，1949年。

④參見湖南省國土委員會辦公室、湖南省經(jīng)濟(jì)研究中心《洞庭湖區(qū)整治開發(fā)綜合考察研究專題報告》第45頁，1985年。

[1]《洞庭史鑒》編纂委員會.洞庭史鑒[M].長沙：湖南人民出版社，2002：581.

[2]王克英.洞庭湖的治理和開發(fā)[M].長沙：湖南人民出版社，1998.

[3]中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編第三輯農(nóng)商（一）[C].南京：江蘇古籍出版社，1991：424-429.

[4]孫中山.三民主義[M].北京：東方出版社，2014：237.

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[6]湖南省政府秘書處.湖南省政府公報[J].1928（16）：21-30.

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[10]湖南省地方志編纂委員會.湖南省志：農(nóng)林水利志：水利[M].北京：中國文史出版社，1990.

[11]湖南省地方志編纂委員會.湖南省志：城鄉(xiāng)建設(shè)：環(huán)境保護(hù)[M].北京：中國文史出版社，1990.

[12]湖南省環(huán)境保護(hù)條例[DB/OL].[2002-03-29].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫. http://law.hnadl.cn/web/index2.html.

[13]關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀切實加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定[DB/OL]. [2006-09-09].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫.http://law.hnadl.cn/web /index2. html.

[14]關(guān)于加強(qiáng)重點湖泊水環(huán)境保護(hù)工作的意見[DB/OL]. [2008-01-12].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫.http://law.hnadl.cn/web/index2. html.

[15]關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見[DB/OL].[2007-08-24].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫http://law.hnadl.cn/web/index2.html.

[16]關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見[DB/OL]. [2008-07-07].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫.http://law.hnadl.cn/web /index2. html.

[17]關(guān)于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見[DB/OL]. [2015-07-23].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫.http://law.hnadl.cn/web/index2. html.

[18]湖南省貫徹落實《水污染防治行動計劃》實施方案（2016—2020）的通知[DB/OL].[2015-12-31].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫.http://law.hnadl.cn/ web/index2.html.

[19]關(guān)于加強(qiáng)長江黃金水道環(huán)境污染防控治理的指導(dǎo)意見[DB/OL]. [2016-02-23].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫.http://law.hnadl.cn /web/index2. html.

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[22]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[EB/OL]. [2015-06-02].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/ 1436286/1436286.html.

[23]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）[DB/OL].[1979-09-13].國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫.http://law.hnadl.cn/web/index2.html.

[24]楊鵬程，等.湖南災(zāi)荒史[M].長沙：湖南人民出版社，2008：351-353，613-615.

[25]洪富艷.生態(tài)文明與中國生態(tài)治理模式創(chuàng)新[M].北京：中國致公出版社，2011：61-63.

[26]國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見[EB/OL]. [2015-01-14].http://www.gov. cn/zhengce/content/2015-01/14/content_9392.html.

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[28]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：293-294.

（責(zé)任編輯：田皓）

Change of Policies of the Dongting Lake Ecological Management Since Modern Times

YAO Shundong,XIAO Xiaoyong
（College of Economics and Management,Hunan University of Arts and Science Changde 415000,China）

Before the outbreak of the great flood in 1998,priority was put to economic development instead of ecological management in the Dongting Lake Area because of population and economic development pressure.After that,ecological management has attracted more and more attention.In 2014,the development of the Dongting Lake Ecological Economy Zone became the national strategy,which signifies a new historical stage for the ecological management in the Dongting Lake Area.In the past years,more and better policies have been put formed to form a good policy system and accumulate a very valuable experience for the ecological management in the Dongting Lake Area.The guiding idea,content and method of the Lake ecological management had undergone great changes.In order to promote the Dongting Lake ecological management and development,we should improve the policy system,the coordination and execution mechanism,the incentive and supervision mechanism of the full participation.

the Dongting Lake;the policies of ecological management;change

F320

A

1674-9014（2017）01-0024-07

2016-11-20

湖南省社會科學(xué)評審重大項目“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展研究”（XSP2016010404）；湖南省教育廳科學(xué)研究重點項目“近代洞庭湖區(qū)農(nóng)民生活水平研究”（13A063）；湖南省2011協(xié)同創(chuàng)新中心“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)與發(fā)展”項目。

姚順東，男，湖南邵東人，湖南文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，博士，研究方向為經(jīng)濟(jì)史和經(jīng)濟(jì)政策；肖小勇，男，湖南洞口人，湖南文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長，教授，博士，研究方向為企業(yè)戰(zhàn)略與創(chuàng)新管理。