秦叢叢

(濱州市委黨校法學(xué)教研室，山東濱州 256600)

設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)研究
——以濱州市為例

秦叢叢

(濱州市委黨校法學(xué)教研室，山東濱州 256600)

設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，全面提高法治建設(shè)水平，保障生態(tài)文明建設(shè)?；跒I州市在地方立法權(quán)行使過(guò)程中面臨的問(wèn)題分析，發(fā)現(xiàn)濱州市在突出地方立法特色、公眾參與立法、立“良法”能力以及精準(zhǔn)確定立法需求等方面面臨挑戰(zhàn)。因此，設(shè)區(qū)市立法權(quán)的行使應(yīng)在立法科學(xué)化、民主化等原則的指導(dǎo)下，采取增強(qiáng)立法的地方特色、完善公眾參與機(jī)制、提升地方立法者素質(zhì)、加強(qiáng)立法規(guī)劃建設(shè)等措施。

設(shè)區(qū)的市；立法權(quán)；地方特色；公眾參與；立法需求

我國(guó)立法體制的特征是立法權(quán)限相對(duì)集中，但是近年來(lái)我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，各地尤其是設(shè)區(qū)市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等方面疾速發(fā)展，再加之我國(guó)幅員遼闊，各地情況差異較大，發(fā)展不平衡，如果繼續(xù)實(shí)施中央統(tǒng)一立法將會(huì)制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為其制度瓶頸。

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，并強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治國(guó)家，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議修訂《立法法》，進(jìn)一步明確地方立法權(quán)主體擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市，設(shè)區(qū)市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)依據(jù)地方實(shí)際和需求制定地方性法規(guī)。2016年黨的十八屆五中全會(huì)再次重申了立法對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義。

濱州市作為山東省重要的設(shè)區(qū)市，自2015年12月1日起正式享有地方立法權(quán)，由此迎來(lái)了通過(guò)地方立法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大歷史機(jī)遇。本文以濱州市為例，通過(guò)分析其在行使地方立法權(quán)過(guò)程中所面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合立法原則，提出依法行使地方立法權(quán)的對(duì)策建議，以期為政府相關(guān)部門決策提供參考意見(jiàn)。

一、設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)的必要性分析

(一)助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展

賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)是地方的制度紅利，各地可以在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)依據(jù)市情自主制定地方性法規(guī)，提升地方制度的執(zhí)行力、可操作性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在法治軌道上健康發(fā)展。濱州市未獲地方立法權(quán)之前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多領(lǐng)域缺乏制度規(guī)范，一些成功經(jīng)驗(yàn)無(wú)法及時(shí)通過(guò)立法加以鞏固和保障，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中急需規(guī)范的利益關(guān)系也無(wú)法得到有效調(diào)整，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，濱州市亦進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快發(fā)展的新階段，面臨迅速增加的改革發(fā)展任務(wù)，獲得立法權(quán)正當(dāng)其時(shí)。[1]一方面可以在《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限范圍內(nèi)依據(jù)當(dāng)?shù)厣缜槊褚庵贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的制度短缺問(wèn)題，滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立法的迫切需求；另一方面可以將發(fā)展成果、經(jīng)驗(yàn)通過(guò)立法上升為法律，保證制度、政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，擺脫制度朝令夕改的尷尬局面，更好地引領(lǐng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

(二)全面提高法治建設(shè)水平

不僅治國(guó)理政需法治保障，地方治理亦需法治引領(lǐng)。一個(gè)地方無(wú)論是全面推進(jìn)法治化建設(shè)，還是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，都迫切需要法律、法規(guī)的引領(lǐng)、規(guī)范和制約。但是，由于設(shè)區(qū)市缺失地方性法規(guī)的制定權(quán)，導(dǎo)致地方政策與法律博弈的局面逐漸成為常態(tài)，最終地方治理日益陷入“政策朝令夕改”、“紅頭文件漫天飛”的困境。隨著全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的不斷深入以及社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，各地逐漸以法治化來(lái)推動(dòng)和保障地方治理的規(guī)范化、現(xiàn)代化。濱州市近年來(lái)全面啟動(dòng)法治濱州建設(shè)，通過(guò)行使地方立法權(quán)，以地方性法規(guī)的形式約束政府的行政行為，不僅能有效防止地方政府濫用權(quán)力，遏制突破法律底線的行政行為，而且還能在全社會(huì)形成尊法、守法、信法、靠法的法治環(huán)境，提高法治建設(shè)水平。

(三)保障生態(tài)文明建設(shè)

2014年以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)在濱州市占據(jù)重要地位，市委、市政府也高度重視，提出“更加注重質(zhì)量效益、更加注重資源環(huán)境、更加注重科技人才、更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、更加注重改善民生、更加注重依法治市”六個(gè)更加注重的發(fā)展理念，要求生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的方方面面深度融合，開啟了濱州市生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。生態(tài)文明建設(shè)離不開制度保障，法律、法規(guī)作為最成熟最定型的制度，是生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)勁助推器。為此，十八屆四中全會(huì)著重強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。濱州市行使地方立法權(quán)，可在生態(tài)文明建設(shè)中找到切入點(diǎn)，通過(guò)研究和制定具有權(quán)威性的法規(guī)，將生態(tài)型城市建設(shè)的政策、措施、經(jīng)驗(yàn)通過(guò)法定程序上升為法律，使各項(xiàng)工作都受到法律規(guī)范的剛性制約，對(duì)于促進(jìn)和保障生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)再上新臺(tái)階具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、行使地方立法權(quán)面臨的問(wèn)題分析

獲得地方立法權(quán)是濱州市治理能力提升的極好途徑，但是立法權(quán)的行使是從無(wú)到有、從有到好的漸變過(guò)程，在這過(guò)程中有許多制約立法權(quán)行使的因素亟待破解。

(一)難以突出地方立法特色

地方立法突出本地特色，解決實(shí)際問(wèn)題，是其存在的最大價(jià)值，其功能定位是對(duì)上位法的“查漏補(bǔ)缺”。然而由于立法的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，地方立法在如何突出地方特色方面仍面臨挑戰(zhàn)。細(xì)言之，一方面重復(fù)立法導(dǎo)致地方立法普遍缺乏特色和新意。設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)理應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，解決本地重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，反映本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、民風(fēng)民俗。但是，由于立法權(quán)行使范圍受限，加上法律專業(yè)知識(shí)匱乏，立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)欠缺以及對(duì)特色立法怠惰等因素，導(dǎo)致地方立法或者機(jī)械重復(fù)上位法已有內(nèi)容，或者生搬硬套其他地方立法，造成立法資源極度浪費(fèi)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)指出，不少地方性法規(guī)條文中，可以寫的條文僅占1/3，可寫或可不寫的條文占1/3，可以不寫的條文也占1/3；有的實(shí)施類法規(guī)，真正立足本地實(shí)際情況和實(shí)際需要、帶有地方特點(diǎn)的規(guī)定僅有寥寥幾條。[2]因此，濱州市行使地方立法權(quán)，必將會(huì)面臨重復(fù)立法的問(wèn)題。另一方面，立法權(quán)易被濫用，導(dǎo)致立法部門化。立法權(quán)作為國(guó)家的最高權(quán)力，具備公權(quán)力的基本特性，存在被濫用的可能。立法機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門參與立法起草工作，受立法權(quán)力本身誘惑力及其背后隱含的巨大利益影響，往往導(dǎo)致地方立法帶有部門利益的標(biāo)簽，甚至?xí)霈F(xiàn)“景觀式立法”、“奇葩式立法”的現(xiàn)象。因此，令人擔(dān)憂的是，地方一旦濫用立法權(quán)，必會(huì)通過(guò)立法鞏固一些本需要嚴(yán)厲抵制的地方保護(hù)性政策，忽略地方性法規(guī)本應(yīng)具有的特色性、可行性、實(shí)效性，這無(wú)疑會(huì)阻礙地方發(fā)展以及地方法治建設(shè)。

(二)公眾參與立法機(jī)制亟須完善

近年來(lái)，隨著依法治國(guó)進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，立法越來(lái)越趨向民主化、科學(xué)化，公眾參與地方立法也越來(lái)越積極、主動(dòng)，發(fā)生了質(zhì)的飛躍。濱州市為真正實(shí)現(xiàn)民主立法，制定了諸多制度措施確保公眾參與立法活動(dòng)的渠道暢通，比如：書面征求意見(jiàn)，召開座談會(huì)、論證會(huì)，以及通過(guò)媒體公布法規(guī)草案等。然而，在擴(kuò)大和發(fā)展公眾參與地方立法過(guò)程中，仍然有些難題亟待破解。首先，參與地方立法的理念缺失。目前，許多地方立法機(jī)關(guān)向公眾征求立法意見(jiàn)時(shí)，民眾并沒(méi)有太高的立法參與熱情，即使與自身利益息息相關(guān)的立法，也反應(yīng)淡漠不積極。如，上海市在制定《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例(草案)》和《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例(修訂草案)》時(shí)，就在報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)公開向社會(huì)征求意見(jiàn)，但是最終收到的意見(jiàn)僅僅是寥寥幾百條，與上海市民的總體數(shù)量相比幾乎是不成比例的。如果說(shuō)歷史文化風(fēng)貌及歷史建筑因其與群眾的利益不相關(guān)，所以引起上海公眾的關(guān)注度有限，那么消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題則與所有上海市民的自身利益密切相關(guān)，但是仍然得到較低關(guān)注度，足以說(shuō)明公民自身參與地方立法的積極性并不高。雖然這只是個(gè)案，但是對(duì)于剛剛享有地方立法權(quán)的濱州市而言，如何清除公眾參與機(jī)制的發(fā)展障礙，仍然具有借鑒意義。其次，參與地方立法亟須制度保障。目前，為有效保障公眾參與地方立法，濱州市積極嘗試了諸多參與方式，但是這些方式仍然只是面向一小部分群體，不能將范圍涵蓋至全體社會(huì)成員或者說(shuō)囊括整個(gè)社會(huì)中代表各個(gè)階層利益的公民。同時(shí)在立法過(guò)程中對(duì)于征求的公眾意見(jiàn)如何吸納、如何及時(shí)向公眾反饋等，眾多紛繁復(fù)雜的問(wèn)題亟須制度保障。

(三)立“良法”能力遭遇掣肘

立法能力，尤其是制定良法能力是提高立法質(zhì)量的基石。立法作為一門充滿藝術(shù)和智慧的工作，具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性、操作性。立良法，立出質(zhì)量高的、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的法律絕非易事，不僅要求立法工作者具有較高的書面語(yǔ)言表達(dá)能力，對(duì)法律體系的理解能力、領(lǐng)悟能力等，還要求立法者具有一定的立法經(jīng)驗(yàn)。目前，濱州市雖已建立立法工作機(jī)構(gòu)，如人大法制委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，但這些機(jī)構(gòu)及其人員都欠缺立法能力、立法經(jīng)驗(yàn)，難以承擔(dān)立法重任。武漢大學(xué)秦前紅教授在《如何解決“法盲立法”問(wèn)題？》一文中指出，“在我國(guó)具有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)委員中，具有法律知識(shí)背景和法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不超過(guò)10%。在專門從事立法工作的法制委員會(huì)以及為立法服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)中，這個(gè)比例也罕有超過(guò)25%”[3]。因此，立良法能力遭遇的掣肘，已是順利開展地方立法工作的瓶頸所在。同時(shí)，當(dāng)前地方立法的最大障礙還在于立法部門對(duì)實(shí)務(wù)工作理解甚少，實(shí)務(wù)部門工作人員掌握的信息遠(yuǎn)多于立法工作人員。如此一來(lái)，信息的缺乏和不對(duì)稱，容易導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管部門或者利益集團(tuán)左右立法意圖，最終立法必會(huì)烙上部門利益的標(biāo)簽。另外，雖然修改后的《立法法》限定了設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)，但仍然對(duì)立法工作者的專業(yè)知識(shí)背景、法律素養(yǎng)要求極高。

(四)立法需求難以精準(zhǔn)確定

雖然《立法法》明確規(guī)定設(shè)區(qū)市可以對(duì)三方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，但當(dāng)前面臨的問(wèn)題是：如何精準(zhǔn)確定當(dāng)?shù)刈罴毙?、群眾最期盼的立法?xiàng)目。目前設(shè)區(qū)市剛剛組建立法隊(duì)伍，無(wú)論是立法能力還是立法經(jīng)驗(yàn)都尚未達(dá)到地方立法提出的要求，在確定立法選項(xiàng)時(shí)，往往忽略當(dāng)?shù)亓⒎▽?shí)際，精準(zhǔn)度相對(duì)欠缺，有時(shí)還會(huì)側(cè)重“門面”、部門利益，“大而全”、“小而全”情結(jié)較為濃重。面對(duì)群眾日益強(qiáng)烈的保障自身合法權(quán)益的要求，如何做到既能平衡矛盾雙方的權(quán)益，又能體現(xiàn)地方特色，是對(duì)立法工作者智慧的強(qiáng)有力考驗(yàn)。另外，《立法法》雖然對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行明確限定，并指明立法主體、立法權(quán)限相互之間的關(guān)系，但是由于語(yǔ)言文字本身的模糊不確定性以及社會(huì)實(shí)踐的變化發(fā)展，各方面認(rèn)識(shí)不盡一致，也會(huì)導(dǎo)致地方很難準(zhǔn)確把握地方立法權(quán)限范圍及其與國(guó)家立法的關(guān)系，進(jìn)而影響到本地立法規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和年度立法計(jì)劃的制訂。

三、行使地方立法權(quán)的制度思考

美國(guó)著名學(xué)者伯爾曼曾經(jīng)指出，“法律必須要被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。一部法律想要被信仰、被執(zhí)行，首先必須是制定的良好的法律。開展地方立法，對(duì)濱州市而言是一個(gè)全新的工作領(lǐng)域，亟待采取措施破解制約地方立法權(quán)的因素。

(一)增強(qiáng)立法的地方特色

地方立法的靈魂和生命在于地方特色，地方特色既體現(xiàn)了地方立法的價(jià)值取向，也是衡量地方立法質(zhì)量高低的基本標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)區(qū)市立法要做到“有特色”，首先，要堅(jiān)持黨的理論思想路線。設(shè)區(qū)市立法必須堅(jiān)持黨的思想路線，認(rèn)真研究當(dāng)?shù)攸h委的重大決策，在不與上位法沖突的前提下，選擇當(dāng)?shù)攸h委政府的決策的重大問(wèn)題、本地區(qū)發(fā)展中遇到的突出問(wèn)題以及群眾密切關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行立法，增強(qiáng)立法的地域性、可操作性。[4]其次，深入調(diào)研，提高立法的針對(duì)性。立法具有針對(duì)性是體現(xiàn)地方特色的重要因素，也是破解重復(fù)立法的重要途徑。在立法實(shí)踐中，要深入基層研究分析本地政情、社情、民意等具體情況和實(shí)際需要，[5]了解地方社會(huì)的現(xiàn)狀和發(fā)展重點(diǎn)，使所立之法既能反映本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)發(fā)展的特殊性和規(guī)律性，又能體現(xiàn)最廣大人民群眾的意志和利益，從而避免機(jī)械援引和照搬。第三，嘗試委托“第三方”參與立法。由于專業(yè)“第三方”自身具備的中立地位和職業(yè)操守，其參與立法既可以避免立法權(quán)濫用，也可以提高立法的專業(yè)性。因此，對(duì)于適合第三方參與立法的項(xiàng)目，立法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)競(jìng)聘等方式委托專業(yè)第三方參與立法評(píng)估、調(diào)研、起草等工作。

(二)完善公眾參與機(jī)制

設(shè)區(qū)市的地方立法關(guān)涉當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝?，因此積極拓展公眾參與立法的廣度，不僅利于增強(qiáng)法律的科學(xué)性，更利于法律被民眾認(rèn)可，易于執(zhí)行。首先，拓寬公眾參與立法的渠道。雖然《立法法》修訂后對(duì)公眾參與立法作了明確規(guī)定，也對(duì)公眾參與立法的方式進(jìn)行了列舉性規(guī)定，但尚未明確公眾參與立法的渠道、程序。因此要積極拓展公眾參與立法的廣度，在堅(jiān)持座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)以及主流新聞媒體發(fā)布會(huì)等開門立法的基礎(chǔ)上，努力拓寬公民參與立法的新途徑，包括開展立法協(xié)商、主動(dòng)向各民主黨派征求立法意見(jiàn)、[6]在網(wǎng)上召開立法討論會(huì)、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等新媒體向社會(huì)公開立法信息等。其次，建立公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制。[7]開門立法不僅需要征求公眾意見(jiàn)、建議，聽深、聽透公眾意見(jiàn)，而且還要將公眾意見(jiàn)反映到立法當(dāng)中，并對(duì)意見(jiàn)采納情況及時(shí)向公眾做出反饋，激發(fā)公眾參與立法的積極性。為此，需要建立公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，及時(shí)向公眾說(shuō)明征求意見(jiàn)吸收情況，并對(duì)社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行解釋。第三，完善配套制度?！读⒎ǚā访鞔_要求積極推進(jìn)開門立法，但公眾通過(guò)何種程序參與立法尚待法律具體規(guī)定，[8]因此需要制定明確的公眾參與立法實(shí)施細(xì)則，如參與渠道、參與程序等，使公眾參與立法制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，從而進(jìn)一步打開公眾參與立法的大門。

(三)提升地方立法者素質(zhì)

立法者的法律素養(yǎng)和道德修養(yǎng)直接影響一部法律的優(yōu)劣，進(jìn)而影響一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的運(yùn)轉(zhuǎn)。提高立法者素質(zhì)，首先最直接、最有效的方式是對(duì)專業(yè)人才的引進(jìn)。鑒于濱州市目前立法人才短缺，立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，政府要制定完善的政策措施，創(chuàng)造環(huán)境條件，放寬視野，面向全省甚至全國(guó)引進(jìn)思想政治素質(zhì)高、立法經(jīng)驗(yàn)豐富的人才從事立法工作，使其為立法工作貢獻(xiàn)智慧與才干。同時(shí)打破體制和身份壁壘，從法官、檢察官、律師、法學(xué)教授中選拔立法人才，進(jìn)一步提升立法工作水平，解決立法知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、工作經(jīng)驗(yàn)不足的實(shí)際問(wèn)題。其次，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。“國(guó)以才立，業(yè)以才興”，立法者法律水平和道德修養(yǎng)的高低直接關(guān)系到法律質(zhì)量。因此立法工作人員不僅要加強(qiáng)憲法、法律尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化方面的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，及時(shí)掌握、了解相關(guān)領(lǐng)域特別是立法層面的前沿理論動(dòng)態(tài)，而且要加強(qiáng)立法業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)研究、基層調(diào)研、掛職鍛煉，深入基層了解當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)領(lǐng)域業(yè)務(wù)知識(shí)，提高立法人員對(duì)立法事項(xiàng)的全局把握能力和輕重緩急的分辨能力。第三，注重立法智庫(kù)建設(shè)。[9]地方立法不僅涉及法律專業(yè)知識(shí)，還涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，但是立法工作者往往不熟悉專業(yè)知識(shí)，需要專家學(xué)者為立法提供專業(yè)咨詢。濱州市可積極籌劃建立專家咨詢庫(kù)，吸收法律專業(yè)人才入庫(kù)，同時(shí)還可吸納部分政治、生態(tài)、歷史文化等領(lǐng)域的專業(yè)研究人員和實(shí)踐工作者，為立法中遇到的新情況、新問(wèn)題開展專題研究，并參與起草法規(guī)草案。

(四)加強(qiáng)立法規(guī)劃建設(shè)

科學(xué)、細(xì)化的地方立法規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、精準(zhǔn)確定立法需求的前置性關(guān)照。對(duì)于設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，結(jié)合地方自治水平進(jìn)一步細(xì)化立法規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵問(wèn)題。

第一，認(rèn)真選擇立法需求中的利益。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，利益分化在社會(huì)各階層逐漸顯現(xiàn)，各類利益之間發(fā)生沖突時(shí)該如何取舍也是立法過(guò)程中必須面對(duì)的問(wèn)題。為此，一要建立黨內(nèi)民主決策機(jī)制，防止立法決策者在決策過(guò)程中“拍板”的沖動(dòng)和隨意。二要對(duì)立法需求進(jìn)行排序?？梢詫⒈姸嗔⒎ㄐ枨螅凑铡坝绊懽钚?、受損補(bǔ)償、急需靠前、成熟先立、特色突出”的條件進(jìn)行排序，依次立法，避免產(chǎn)生同質(zhì)性、照搬型、花瓶式立法。三要注重利益表達(dá)的均等性。實(shí)踐中，在利益表達(dá)和信息公開方面適度向弱勢(shì)群體傾斜，增加人大代表、常委會(huì)組成人員的弱勢(shì)群體民意代言能力，使各種利益訴求在立法全程中得到平等反映、真實(shí)體現(xiàn)和有效解決。

第二，準(zhǔn)確把握立法權(quán)限。雖然《立法法》規(guī)定了設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的權(quán)限范圍，但是在具體立法實(shí)踐中，需要立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)權(quán)限范圍做進(jìn)一步的解釋，既不能超越《立法法》設(shè)定的“紅線”作擴(kuò)大解釋，也不能與憲法、法律等上位法的具體原則、規(guī)定相抵觸。[10]只有準(zhǔn)確把握和理解立法權(quán)限，才能科學(xué)、合理地確定立法項(xiàng)目，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依法立法。

第三，建立立法評(píng)估制度。某一事項(xiàng)是否需要立法，可以由立法機(jī)構(gòu)成立立法評(píng)估小組，通過(guò)召開座談會(huì)、調(diào)研論證的形式對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行評(píng)估論證，達(dá)不到一定分?jǐn)?shù)的不予立項(xiàng)，通過(guò)立法評(píng)估得出具體設(shè)區(qū)市在立法權(quán)限范圍內(nèi)的立法需求。

[1]馬懷德:獲得地方立法權(quán)將對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極作用[EB/OL].(2015-07-28)[2016-09-10].http://news2.jschina.com.cn/system/2015/07/28/025656463.shtml.

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[7]王利明.科學(xué)立法是確保立法質(zhì)量的關(guān)鍵[N].北京日?qǐng)?bào)，2014-09-15(18).

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2017-05-11

山東省行政學(xué)院2016年決策咨詢基金項(xiàng)目(SHZKT201673)

秦叢叢(1980-)，女，講師；E-mail:sdzpqch@163.com

1671-7031(2017)04-0051-05

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