李松森，夏慧琳

(東北財經(jīng)大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

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自然資源資產(chǎn)管理體制:理論引申與路徑實現(xiàn)

李松森，夏慧琳

(東北財經(jīng)大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制所面臨的困境，主要表現(xiàn)在產(chǎn)權主體虛置、產(chǎn)權管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊、收入性質定義不明晰和收益分配格局失衡等方面。本文在理論研究與規(guī)范分析的基礎上，剖析了上述問題的根源，認為應以明晰產(chǎn)權為前提，建立真正意義上的“統(tǒng)一所有，分級代表”的國家自然資源資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)化管理與資源化管理的有機分離，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)收入理論，調(diào)整資源資產(chǎn)收益分配，實現(xiàn)資源代際公平。

自然資源資產(chǎn)；產(chǎn)權制度；資產(chǎn)化管理；資源化管理

一、問題的提出

國家自然資源資產(chǎn)作為國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要物質要素，對其實施合理、高效的管理，不僅是保障經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是維護國家未來利益的必然要求。從某種程度上講，中國現(xiàn)階段持續(xù)出現(xiàn)的資源短缺、管理不力等問題，主要原因是政府長期忽視對自然資源資產(chǎn)的管理及現(xiàn)行管理體制的不匹配。黨的十八屆三中全會提出 “健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”方針政策，有效推動資源化資產(chǎn)管理體制的進一步完善，既是對國民經(jīng)濟傳統(tǒng)發(fā)展模式的深刻反省，也是對未來經(jīng)濟高效發(fā)展框架的全面探索。

從人類生存的角度出發(fā)，自然資源(natural resource)是重要的物質要素及潛在財富。1972年，自然資源被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署定義為：在一定時間和一定條件下，能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，以提高人類當前和未來福利的自然因素和條件。可以發(fā)現(xiàn)具備經(jīng)濟效益是衡量自然資源的重要標準。而自然資源依據(jù)標準的不同，其概念也存在很多差異。在西方，通常稱資源性資產(chǎn)為自然資本(natural capital)，是服務社會及經(jīng)濟發(fā)展的礦藏、森林、大氣及一切生態(tài)資源。在國內(nèi)，學者大多是以錢闊和陳紹志[1]的理論為基礎，先對自然資源和資產(chǎn)的涵義、特征進行對比分析，再依據(jù)經(jīng)濟觀念，將自然資源資產(chǎn)界定為：以社會當前所具備的知識水平和科技水平為前提，通過開發(fā)利用等手段能產(chǎn)生一定經(jīng)濟價值的資源，并認為它是一種多態(tài)、多途、多屬性的資產(chǎn)。

從概念論述看，自然資源是資源性資產(chǎn)的實際物質載體，前者強調(diào)實物，后者偏重價值，而前者轉化為后者也需要具備一定的條件，譬如自然資源需具備稀缺性、明晰的所有權及能夠為人類帶來某種社會福利[2]。“稀缺性”表明從自然資源轉化為資源性資產(chǎn)存在數(shù)量界限，處于供不應求狀態(tài)；“明晰的所有權”意指資源性資產(chǎn)產(chǎn)權是否合理劃分，權利界限是否明晰；“為人類帶來某種社會福利”強調(diào)資源性資產(chǎn)的經(jīng)濟價值、社會價值及內(nèi)生化的生態(tài)價值。中國的資源性資產(chǎn)屬于國家主權所有，是能夠通過合法的開發(fā)手段產(chǎn)生一定經(jīng)濟效益，同時兼有經(jīng)濟和產(chǎn)權雙重屬性的自然資源資產(chǎn)化產(chǎn)物。

國外學者對國家自然資源資產(chǎn)管理體制的研究較少，主要集中于自然資源管理，其研究方向大致分為兩個：一是自然資源價值方向。早在17世紀，威廉·配第已提出“勞動是財富之父，土地是財富之母”的著名論斷，顯示“土地”一定程度上是資源性資產(chǎn)的初始形態(tài)，將資源作為資產(chǎn)管理的思想已然萌芽。美國環(huán)境經(jīng)濟學家Freeman[3]運用新古典經(jīng)濟學的相關理論，系統(tǒng)地分析了環(huán)境和資源價值評估。Jowsey[4]以自然資源類型為依據(jù)，從自然資源消費和對環(huán)境污染的視角分析開發(fā)、利用不同資源的實際成本。二是可持續(xù)發(fā)展方向。學術界普遍認可可持續(xù)發(fā)展的研究始于1972年德內(nèi)拉·梅多斯的《增長的極限》[5]一書，他預測世界經(jīng)濟不會無限期增長，并提出“零增長”對策方案。1992年，聯(lián)合國于里約熱內(nèi)盧召開的環(huán)境與發(fā)展大會上通過《21世紀議程》，著重闡釋了人類在環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展之間應有的選擇方案，呼吁各國實現(xiàn)高效益、低能耗的可持續(xù)發(fā)展模式。

國內(nèi)學者對于資源資產(chǎn)管理的研究源于郎一環(huán)和宋再兵[6]把自然資源作為國有資產(chǎn)進行管理的探討。李松森和王堃[7]認為明確國有資源管理機構的職責是國有資源資產(chǎn)管理體制的重要內(nèi)容之一，進一步界定了國有資源資產(chǎn)化管理的主要內(nèi)容。王萬山和廖衛(wèi)東[8]基于自然資源的產(chǎn)權制度變遷角度，將中國自然資源產(chǎn)權制度的變遷劃為三個歷史階段，從公有產(chǎn)權“完全”所有階段過渡到開發(fā)利用產(chǎn)權無償授予階段，再到開發(fā)利用產(chǎn)權有償獲得和交易階段。針對中國資源資產(chǎn)管理體制的改革，梁勇等[9]認為不僅要將自然資源的產(chǎn)權管理作為切入點，還應實行對資源的分類管理。而孫亦軍[10]則從理論上辯駁了財政與自然資源資產(chǎn)無關的思想，認為國有資源資產(chǎn)管理體制的關鍵問題在于要求開辟資源性資產(chǎn)的財源，必要時成為國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控手段。吳初國[11]還強調(diào)加強對國有資源性資產(chǎn)的監(jiān)督管理是治理良策之一。

回顧已有研究成果，關于國家自然資源資產(chǎn)的研究主要集中在各類單一資源，尤其以礦產(chǎn)資源資產(chǎn)和國有土地資源資產(chǎn)為主，這些研究對于政策的制定確實有著重要的參考和啟示意義。但從對國有資源資產(chǎn)管理體制的研究內(nèi)容來看，主要局限于宏觀性問題的一般性分析與描述，研究角度依然有很大的局限性，關于體制層面問題的成因較少探討，理論研究明顯滯后于實踐。伴隨著中國市場經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展與資源性資產(chǎn)異化矛盾的顯現(xiàn)，對其管理體制的改革也愈發(fā)顯得重要。

二、理論基礎與引申

自然資源資產(chǎn)管理體制的理論支撐一直是國內(nèi)學者探討的重點問題之一。本文結合國內(nèi)外自然資源資產(chǎn)收益分配及產(chǎn)權管理等相關理論研究情況，在前人探索的基礎之上，立足于馬克思主義國家主權論及委托—代理理論進行引申探討。

(一)馬克思主義國家主權論

馬克思認為，“國家就是最高的地主。在這里，主權就是在全國范圍內(nèi)集中的土地所有權”“它來自和一種自然力的利用結合在一起的勞動的較大的自然生產(chǎn)力……這種自然力是一種可以壟斷的自然力，就像瀑布那樣，只有那些支配著特殊地段及其附屬物的人才能夠支配它?！盵12]根據(jù)這一原理，不難看出國家主權是一國處理內(nèi)外事務的最高權力，且依賴一定的物質實體(土地財產(chǎn))而存在。因此，對于在中國主權領土范圍內(nèi)由自然界天然形成，并且能夠為社會帶來福利的一切資源性資產(chǎn)，國家都享有終極所有權。

馬克思認為，“一旦勞動者轉化為無產(chǎn)者，他們的勞動條件轉化為資本，一旦資本主義生產(chǎn)方式站穩(wěn)腳跟，勞動的進一步社會化，土地和其他生產(chǎn)資料的進一步轉化為社會使用的即公共的生產(chǎn)資料，從而對私有者的進一步剝奪，就會采取新的形式?！盵13]這表明土地和其他一切生產(chǎn)資料的產(chǎn)權主體是國家。依據(jù)生產(chǎn)資料屬性的不同將其劃分為天然生產(chǎn)資料和人工生產(chǎn)資料，這里的天然生產(chǎn)資料意為國家作為生產(chǎn)資料的終極所有者，憑借所有權開發(fā)利用的自然資源資產(chǎn)。政府在對已有天然生產(chǎn)資料的開發(fā)利用過程中(本文僅研究天然生產(chǎn)資料)，通過一系列資本、技術的投入，將其轉化為供國民經(jīng)濟發(fā)展的物質載體，主要表現(xiàn)為一般生活條件和一般生產(chǎn)條件。在具體的經(jīng)濟活動中，社會成員生存空間、條件及企業(yè)生產(chǎn)加工場所、廠房空間都屬于一般生活條件和一般生產(chǎn)條件的范疇，除此之外，還涵蓋政治環(huán)境，譬如國家主權獨立、外交平等；經(jīng)濟環(huán)境，譬如經(jīng)濟增長平穩(wěn)、公共基礎設施完善；社會環(huán)境，譬如社會公共秩序良好、社會保障制度與全民福利健全，這些都屬于政府提高自然資源資產(chǎn)質量的表現(xiàn)。本質上，異化后的天然生產(chǎn)資料即屬于公共產(chǎn)品，而政府享有自然資源資產(chǎn)的終極所有權既是經(jīng)濟主權的展現(xiàn)，也是政府履行各項政治、經(jīng)濟、社會職能以提高自然資源資產(chǎn)質量的前提與保障。因此，馬克思主義國家主權論的提出，為政府行使一系列權力并加強產(chǎn)權管理、所有權管理、委托代理權管理及收益分配權管理方面提供了充實的理論依據(jù)。

(二)委托—代理理論及啟示

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，隨著社會分工的細化與專業(yè)化程度的提高，市場參與主體早已置身于非信息對稱狀態(tài)下，而委托—代理理論就是研究在信息不對稱條件下，各市場參與主體之間對弈關系的理論。委托代理問題最早由Ross提出：“涉及由一個人——委托人(譬如雇主)如何設計一個補償系統(tǒng)(一個契約)來驅動另一個人(他的代理人，譬如雇員)為委托人的利益行動。”[14]在這一契約關系中，有權設計契約范式、制定激勵機制的當事人稱為委托人，而在被動地位的當事人稱為代理人。一般來說，由于對代理人的支付不同于對委托人的支付，代理人一般不會采取委托人希望他采取的行動[15]，或者在完全信息情況下他們才會為此訂立契約。并且，委托代理雙方都面臨市場風險的不確定性：一方面，委托人無法確切評價代理人的行為績效；另一方面，代理人無法確定契約終結后的行為結果。此時，履約過程中會出現(xiàn)代理人沖突的問題。因此，委托人建立委托代理關系時應注意的是，如何構造雙方之間的契約關系，使得為代理人提供適當經(jīng)濟激勵與機制約束的同時，也為委托人自身帶來福利最大化，這是委托—代理理論的核心所在。

隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的日趨完善和經(jīng)濟理論的不斷成熟，委托—代理理論已不再受限于企業(yè)管理領域，也能夠應用于對國有資源資產(chǎn)管理體制改革的指導。從現(xiàn)實角度來看，中國的資源性資產(chǎn)委托代理關系大致有四個層次：第一層次，全民作為委托人將資源性資產(chǎn)委托給國務院代理形成的委托代理關系。第二層次，國務院作為委托人與各級地方政府形成的委托代理關系。第三層次，政府與各類資源管理部門之間的委托代理關系。第四層次，資源管理部門與占有使用國有資源企業(yè)的委托代理關系。多層級的模式關系使得區(qū)間委托人和代理人都具有雙重身份。依據(jù)相關理論，委托代理關系應是一種經(jīng)濟契約關系[16]，但在現(xiàn)行資源性資產(chǎn)委托代理關系中，由于存在雙重身份者個人利益與公眾利益不完全一致的可能性，雙重身份者可能會對作為利益共同體的另一半——下級代理人表現(xiàn)出“選擇性寬容”，即委托人出于對代理人所給予的某些好處而放松了應有的嚴格監(jiān)管。這種沒有剩余索取權的雙重身份極易導致對代理人行為主體缺乏監(jiān)督、約束的積極性[17]，并引發(fā)其趨利行為和機會主義傾向。

涉及到管理體制的具體方面，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權轉讓為例，高質量的經(jīng)濟發(fā)展離不開資源的高效利用，而現(xiàn)階段一定年限內(nèi)的土地出讓和礦業(yè)權轉讓都屬于委托代理范疇，政府將自然資源的經(jīng)營管理權進行轉讓，本質是對其所有自然資源開發(fā)利用模式的優(yōu)化，需注意的是在保障所有者(委托人)的合法權益不受侵害的前提下，資源類企業(yè)(代理人)應以綠色方式開發(fā)資源，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。這也是委托—代理理論對自然資源開發(fā)利用提供理論支持的一種表現(xiàn)。

三、國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革的特征事實與問題歸結

在刻畫和概括中國自然資源資產(chǎn)管理體制存在的突出問題和矛盾的基礎上，分析自然資源資產(chǎn)管理體制改革所面臨的體制機制障礙，進而為確定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權與收益分配的基本思路和原則，并具體探討規(guī)范相應管理體制的推進策略提供支持。

(一)國家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體虛置，管理不到位

憲法和單個資源類法律明確規(guī)定，自然資源屬國家和集體所有并由國務院代行國家產(chǎn)權職能。因此，在資源性資產(chǎn)管理工作中，首要問題是實現(xiàn)產(chǎn)權明晰。

中國對自然資源資產(chǎn)實行部委分類管理，即條塊化管理，主要由國家發(fā)改委、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局和水利部等機構組成。以土地資源為例，在國土資源部下設機構中，它既屬于土地利用管理司、耕地保護司和國家土地總督察辦公室的管理對象，又受到地質勘查司和地質環(huán)境司的制約，同時農(nóng)村耕地還要接受農(nóng)業(yè)部下設的農(nóng)墾局和監(jiān)管局的約束。這種管理模式使得資源性資產(chǎn)陷入多頭管理的境地，個別資源性資產(chǎn)被同時收歸多個部門麾下。資源性資產(chǎn)多頭管理的直接后果是產(chǎn)權管理職能難以落實到位，并未將產(chǎn)權管理納入核心職能，部門之間責、權、利難以界定，最終弱化了管理效率。

中國自然資源資產(chǎn)管理體制依然延續(xù)著“統(tǒng)一所有，分級管理”的模式。作為資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，要切實履行所有權權能，國家須將其委托于中央政府代為行使。而由于資源性資產(chǎn)的多樣性與復雜性，各部委和地方政府即成為中央政府的代理人，隨后地方政府再行委托其他機構直接管理。通過層層委托，各環(huán)節(jié)代理人在行動時的準則是實現(xiàn)自身利益最大化，其目標很有可能與委托人的初衷背道而馳，產(chǎn)生短期機會主義行為。以礦產(chǎn)資源為例，中央政府的關注焦點在于戰(zhàn)略性目標，譬如可持續(xù)開采，實現(xiàn)代際公平；而地方政府重點關注區(qū)域性的、短期經(jīng)濟發(fā)展效益，譬如盲目吸引投資，浪費性開采以增加地方收入。地方政府作為中央政府的代理人，雖然實際上掌握著自然資源資產(chǎn)的占有使用權，但因為沒有法律上的所有者身份認可，挫傷了地方政府對資源性資產(chǎn)監(jiān)督、管理的積極性，忽視資源性資產(chǎn)開發(fā)利用的生態(tài)價值，單純追求其經(jīng)濟價值，極易產(chǎn)生“公地悲劇”。

上述產(chǎn)權主體虛置和產(chǎn)權管理不到位的根本原因在于產(chǎn)權不明晰。憲法雖然明確規(guī)定國家是自然資源資產(chǎn)的最終所有者，但沒有進一步說明由哪個部門統(tǒng)一管理，并且缺少統(tǒng)一的人格化代表。現(xiàn)階段在資源性資產(chǎn)管理方面，中央政府與地方政府之間是一種低效率的委托代理關系，國家所有權權能被層層分解到各個職能部門，造成終極所有權虛置。此外，產(chǎn)權不明晰也導致政府身份雙重化，表現(xiàn)為政府既是政策制定者，也是資源性資產(chǎn)的所有者和出資人，形成了國家自然資源資產(chǎn)政資不分的經(jīng)營管理狀態(tài)。因此，如何設計出一個既能綜合管理國有資源性資產(chǎn)，又能使國家所有權歸位的產(chǎn)權制度至關重要。

(二)資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊

在相當長的一段時期，中國對自然資源秉行資源化管理，即政府替代市場配置，以行政手段為主對資源直接管理。這種單純將自然資源作為基本生產(chǎn)資料，只側重資源的使用價值管理，忽視其資產(chǎn)經(jīng)濟價值管理的做法，不僅造成自然資源被掠奪性地占有，還引致國有資源使用效率低下，甚至對生態(tài)環(huán)境也造成了不可忽視的創(chuàng)傷。隨著市場經(jīng)濟改革的深入，學者逐步認識到，以行政劃撥手段為主的實物性管理模式對國有資源的配置存在明顯的缺陷。因此，強化國有資源資產(chǎn)化管理是解決現(xiàn)實矛盾的選擇和重要途徑。

資源資產(chǎn)化管理是指將資源看做資產(chǎn)，或者是資本，遵循自然規(guī)律及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，按產(chǎn)權管理原則對其進行投入產(chǎn)出管理，實現(xiàn)收益增值。無論是對資源開發(fā)，還是在資源生產(chǎn)、再生產(chǎn)環(huán)節(jié)，皆要依照市場經(jīng)濟規(guī)律實施產(chǎn)權管理。值得注意的是，一些資產(chǎn)化管理的研究表現(xiàn)出較為模糊的傾向，無視自然資源的差異性，不少學者提倡一切自然資源都應實行資產(chǎn)化管理。但資源性資產(chǎn)存在其獨有的特殊性：一是稀缺性。譬如水資源，僅在水資源缺乏地區(qū)，它才具備資源的經(jīng)濟屬性，可對其進行資產(chǎn)化管理，但不包括洪水在內(nèi)，因為洪水只能帶來災難而非效益。二是功能性。自然資源資產(chǎn)與其他物質資產(chǎn)不同之處在于它不僅具有經(jīng)濟價值，更有同等重要的社會價值。譬如自然保護區(qū)、珍稀物種、國家級風景名勝等，這些具有功能性的自然資源資產(chǎn)，其價值是難以用貨幣價值來衡量的。因此，自然資源資產(chǎn)化管理應當分類制定不同的管理目標，實行不同的管理制度。

現(xiàn)階段國有資源資產(chǎn)管理體制對于各類資源的經(jīng)濟屬性(資產(chǎn)化)和社會屬性(資源化)并未有明確的分類界定準則，使得管理定位不明，相應的資產(chǎn)化程度也不高。經(jīng)營性資源資產(chǎn)未能完全準入市場軌道依據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)則加以運營及監(jiān)管，公益性資源資產(chǎn)也未能按照其公共屬性得到有效的配置和監(jiān)管。從國有經(jīng)營性資產(chǎn)管理體制改革的經(jīng)驗看，劃清傳統(tǒng)資源化管理和資產(chǎn)化管理之間的界限，對自然資源資產(chǎn)展開分類管理的工作存在相當大的難度，但如果沒有恰當?shù)姆诸?，就沒有政府及市場在資源性資產(chǎn)管理中的合理定位，更難以指明各類資源性資產(chǎn)未來改革的基本方向。因此，對于自然資源資產(chǎn)管理體制而言，如何將資產(chǎn)化管理從資源化管理模式中分離，是未來改革的重要內(nèi)容之一。

(三)自然資源資產(chǎn)收入性質定義不明晰

作為自然資源資產(chǎn)所有者的中央政府，實質性履行所有權的行為即是通過自然資源資產(chǎn)管理體制的構建，進而實現(xiàn)相應的資源收益。我們知道，資源性資產(chǎn)在社會經(jīng)濟的發(fā)展過程中形成生產(chǎn)資料的途徑有兩種：一是作為必需性資料參與其中，此時對自然資源資產(chǎn)的補償是政府的合理收入方式。二是資源性資產(chǎn)在生產(chǎn)過程中發(fā)揮間接作用時，宜獲取生產(chǎn)要素的積累性收入。本文依據(jù)國家現(xiàn)有的各自然資源單類別法律法規(guī)，將土地、礦產(chǎn)、水、海洋、森林及草地等六種資源性資產(chǎn)的收入實現(xiàn)途徑進行概括，基本分為稅* 這里的“稅”默認包含一般性稅收，譬如流轉稅、所得稅、城市維護建設稅及教育費附加等。、費、利、租、金五類?！岸悺奔礊橄囊话闵a(chǎn)條件的轉移價值，或者是參與生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的超額利潤，進而補償政府的收入形式；“費”主要指的是政府提供與自然資源資產(chǎn)相關的服務時而依法征收的費用；“利”是自然資源資產(chǎn)以作價出資的方式所獲取的紅利、股息與投資收益；“租”主要來源于政府憑借自然資源資產(chǎn)所有者的身份出租部分資產(chǎn)而獲得的收益；“金”則是各類資源性資產(chǎn)的相關基金。

自然資源資產(chǎn)收入性質定義不明晰主要是指收入中的補償性收入與積累性收入相混淆，而將收入實現(xiàn)形式分為補償性收入和積累性收入有利于區(qū)別現(xiàn)存資源稅費的屬性。具體表現(xiàn)為：一方面，當政府基于補償已消耗的自然資源資產(chǎn)或者實現(xiàn)生產(chǎn)要素的投入收入時，此類情形應歸類于補償性收入；另一方面，作為間接生產(chǎn)要素的投入而產(chǎn)生的超額利潤，即界定為積累性收入?，F(xiàn)階段土地、礦產(chǎn)、水、海洋、森林、草地等主要自然資源資產(chǎn)中，土地資源、礦產(chǎn)資源兩類資產(chǎn)的收入通過“稅費并行”模式體現(xiàn)，剩余的水、海洋、森林、草地資產(chǎn)的收入形式以“費”為主。結果是諸多的行政收費模糊了補償性收入和積累性收入的界限，導致擠占稅收利益空間問題的發(fā)生。

(四)自然資源資產(chǎn)收益分配格局失衡

第一，政府間的資源性資產(chǎn)收益分配關系不合理。在現(xiàn)行的自然資源性資產(chǎn)收益分配框架中，中央、地方政府的資源共享收入占較高比重，固定收入則相對較少。以資源稅的征收為例，在地方稅收入中，資源稅的收入規(guī)模日趨擴大，但中央政府此類收入總額卻有下滑的趨勢。2016年財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于全面推進資源稅改革的通知》規(guī)定，在現(xiàn)行財政管理體制下，納入改革范疇的礦產(chǎn)資源稅收入將全部歸為地方財政收入。此后地方政府所得資源稅收入將會更多。同樣情況的還有土地出讓金收入，全部納入地方政府性基金預算收入?，F(xiàn)階段資源稅的收入根據(jù)五級縱深的治理結構進行逐一劃分，這從根本上模糊了自然資源資產(chǎn)所有者與經(jīng)營管理者之間的收益界點，使得地方政府享有一些自然資源的全部收入，出現(xiàn)收益分配格局失衡的現(xiàn)象。而在地方政府看來，事權、財力及支出責任間的不相適應是造成問題的內(nèi)因之一。以礦產(chǎn)資源為例，此類補償性收入在中央政府與省(直轄市)政府的共享比例是5∶5，這一共享比例在自治區(qū)則達到了4∶6。省(直轄市、自治區(qū))政府對所得收益再按照比例配置給各級地方政府，因而基層財政的礦產(chǎn)資源類收入通常較微薄。部分自然資源資產(chǎn)按照上交比例來獲取收入的財政模式已無法適應地方政府發(fā)展異質性的特征，造成地方政府實現(xiàn)財產(chǎn)權力困難重重。同樣，對地方政府通過生態(tài)發(fā)展理念來監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)的設想也帶來了一定阻礙。

第二，政企間的資源性資產(chǎn)收益分配關系不合理。首先，以中央政府和資源型國有企業(yè)為例，由于中國以公有制經(jīng)濟為主體，資源型國有壟斷企業(yè)的先天優(yōu)勢明顯，因而利潤也相當可觀。十八屆三中全會提出將國有企業(yè)上繳利潤比率調(diào)至現(xiàn)行的20%，煙草企業(yè)上繳利潤比率增至25%，到2020年提高至30%。譬如中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國海洋石油總公司等上繳利潤比率現(xiàn)為20%；中國有色礦業(yè)集團有限公司、中國鹽業(yè)總公司等上繳利潤比率現(xiàn)為15%。從現(xiàn)階段其他國家的情況來看，英國經(jīng)營狀況良好、利潤可持續(xù)增長的企業(yè)所上繳利潤占凈利潤的70%—80%，其他國家對國有所屬企業(yè)提取可分配利潤比率也達到30%—50%。相較之下，中國資源型國有企業(yè)在利潤上繳方面還有很大的提升空間。其次，以中央政府和資源型普通企業(yè)為例，根源于資源類稅費征繳的體制機制障礙，造成稅費政策在調(diào)節(jié)企業(yè)間收入級差方面功能缺失。在資源價格走俏時期，礦產(chǎn)、煤炭、房地產(chǎn)等資源型行業(yè)通過國家的自然資源獲取大規(guī)模私人財富，一方面，引致國有資源資產(chǎn)的流失；另一方面，影響了中央政府的資源性資產(chǎn)收益。究其原因，主要是產(chǎn)權制度的缺失，國家沒有嚴格區(qū)分資源性資產(chǎn)所有者、占有使用者、經(jīng)營管理者之間的收益分配關系，也沒有明確的法律規(guī)范和保障。因此，改革中央政府與資源型企業(yè)之間的收益分配關系同樣十分必要。

第三，自然資源資產(chǎn)收益的全民共享度偏低。憲法明確規(guī)定：“自然資源資產(chǎn)屬國家所有。”由此可見，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)出的經(jīng)濟收益需實現(xiàn)全體公民共同享有[18]。依循這個原則，自然資源資產(chǎn)所得的受益人不僅包括該資源類相關的產(chǎn)業(yè)鏈相關主體，還應包含屬地的公民。各級政府對于自然資源資產(chǎn)收益一部分用于公共產(chǎn)品的提供，另一部分則應考慮還利于民。根據(jù)自然資源資產(chǎn)收益的實際使用情況，國有資本經(jīng)營預算收入大多用于國有企業(yè)的內(nèi)部分配或者同業(yè)競爭的費用支出。2015年和2016年中央和地方預算執(zhí)行情況顯示，國有資本經(jīng)營預算收入調(diào)出一般公共預算收入的比率僅8.9%和18.9%，雖2016年比2015年僅增長10個百分點，但用于“惠民生、調(diào)結構”的支出規(guī)模仍有一定的增長空間。此外，地方政府對國有土地使用權出讓金收入的支出使用缺乏嚴格約束，部分地方政府未能按照相關規(guī)定在政府性基金預算中進行收支管理，存在補貼行政經(jīng)費、地方企業(yè)或者修建樓館等違規(guī)現(xiàn)象[19]。根據(jù)審計署的報告，2014年共發(fā)生7 807億元的土地出讓金違規(guī)支出，同期整改了5 452億元[20]。諸如此類行為，皆從源頭上降低了自然資源資產(chǎn)收益的全民共享程度。

四、國家自然資源資產(chǎn)管理體制的改革取向

在市場經(jīng)濟條件下深化資源資產(chǎn)管理體制，不僅是改革國有資產(chǎn)的一項重要步驟，也是落實黨的十八屆三中全會提出的健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)實舉措。圍繞上述現(xiàn)行管理體制中面臨的困境，本文認為應從如下四個方面采取有力措施，深化自然資源資產(chǎn)管理體制改革。

(一)構建產(chǎn)權明晰的自然資源資產(chǎn)管理新體制

鑒于現(xiàn)階段資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權界定不明晰，出現(xiàn)了多頭管理和產(chǎn)權主體虛置的管理局面。一方面，多頭管理模式使得國家所有權權能被分解，部門之間缺乏有效溝通并相互奪取自以為屬于本部門的所有者既得利益，導致資產(chǎn)管理效率低下；另一方面，產(chǎn)權主體虛置的狀態(tài)模糊了中央政府與地方政府之間委托代理關系，沒有法律明確承擔風險、承擔責任和分享收益的主體，直接影響資源性資產(chǎn)的規(guī)范管理，造成中央政府與地方政府權利失衡的同時，地方政府缺乏監(jiān)督管理的積極性并產(chǎn)生短期功利主義行為，導致國有資產(chǎn)的大量流失。因此，我們需要通過明晰產(chǎn)權解決已有問題。

現(xiàn)階段構建人格化代表，考慮設置獨立于國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會之外的自然資源資產(chǎn)管理機構，將產(chǎn)權管理作為核心工作，并負責資產(chǎn)的經(jīng)營管理，履行國家出資人職責。以明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權關系責、權、利對稱合理為目標，將資產(chǎn)管理的重心從行政管理轉移到產(chǎn)權管理，嚴格劃清資源性資產(chǎn)所有權、使用權和具體監(jiān)督管理經(jīng)營權之間的關系，實現(xiàn)管理模式向協(xié)調(diào)型、綜合型轉變，避免政府的行政管理職能與資源性資產(chǎn)的資產(chǎn)管理職能發(fā)生沖突，提高資產(chǎn)管理效率的同時，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

建立真正意義上“統(tǒng)一所有，分級代表”的國家自然資源資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)終極所有者歸位。首先，在法律上賦予地方政府享有自然資源性資產(chǎn)的所有權。關系到戰(zhàn)略性、全局性的維系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要資源性資產(chǎn)由中央政府獨享；其他普通資源性資產(chǎn)交由地方政府履行出資人職責。這種新型所有權層次的委托代理關系能改善現(xiàn)有的占有使用權代理模式，而地方政府確立擁有具體的資源性資產(chǎn)所有者身份后，既有助于充分調(diào)動地方政府合理開發(fā)、保護資源性資產(chǎn)的積極性，又有利于避免“公地悲劇”的發(fā)生；中央政府也能通過相應的財稅制度享受終極所有權帶來的經(jīng)濟利益。其次，重構代理模式的同時需要合理界定中央政府與地方政府產(chǎn)權行使邊界。劃分這一邊界的最基本原則應是明確、恰當。若邊界太窄，則不能激發(fā)地方政府的積極性，更不利于資源性資產(chǎn)利用效率的提高；若邊界模糊，則多頭管理的不良現(xiàn)象將重演。從美國等聯(lián)邦制發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，地方政府被賦予獨立裁決事務、維系經(jīng)濟社會發(fā)展權力的同時，也被規(guī)定相應的義務，權力與義務相生相長，兩者互為因果相互促進，形成良好的委托代理權管理。因此，明晰產(chǎn)權，進一步改革委托代理關系是深化管理體制的基礎，也是重要途徑。

(二)實現(xiàn)資產(chǎn)化管理與資源化管理有機分離

解決如何將資產(chǎn)化管理從資源化管理模式中分離的問題之前，需要明確基本目標，即通過對自然資源實施資產(chǎn)化管理，從而使自然資源的使用、發(fā)展和保護進入良性循環(huán)軌道，同步實現(xiàn)資源性資產(chǎn)行業(yè)的經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益。為此，本文依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的原則和自然資源資產(chǎn)的兩重性，將經(jīng)營性資源資產(chǎn)與公益性資源資產(chǎn)區(qū)分，按不同功能和原則統(tǒng)一管理，推動資產(chǎn)化管理與資源化管理有機分離。

第一，經(jīng)營性資源資產(chǎn)。以實現(xiàn)經(jīng)濟價值功能為主，以維護所有者利益為主要目標。譬如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、經(jīng)營性建設用地及礦產(chǎn)、商業(yè)林木等資源。鑒于現(xiàn)階段對國有經(jīng)營性資源資產(chǎn)尚未形成規(guī)范、透明的市場原則，使其未能納入市場體系達到合理運營及監(jiān)管的效果，理應優(yōu)先將其分離，實行資產(chǎn)化管理。結合經(jīng)營性國有資產(chǎn)的改革經(jīng)驗，可建立專門的資源性資產(chǎn)運營公司，其獨立于資源行政管理部門以外。依法明確規(guī)定相應的運營管理主體，并有序構建完善統(tǒng)一的經(jīng)營性資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，探索國家所有權、經(jīng)營權與監(jiān)督權的分離，建立相對完整的現(xiàn)代企業(yè)制度。對于戰(zhàn)略性資源資產(chǎn)，國家可按市場規(guī)律評估其價值，將其折合為股份，組建國有控股資源型企業(yè)，參照經(jīng)營性國有企業(yè)改革模式實施考核管理。對于一般性資源性資產(chǎn)，可放開經(jīng)營權，建立國家、集體、個人等多種資本均可進入的混合所有企業(yè)，提高自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營效率。

第二，公益性資源資產(chǎn)。以生態(tài)環(huán)境功能為主，以全民福利效益為主要目標。公益性資源資產(chǎn)是不以盈利為目的、完全用于滿足社會福利的自然資源資產(chǎn)，等同于公共產(chǎn)品。譬如各地域的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家森林公園、國家地質公園甚至生態(tài)防護林等都屬于公益性資源資產(chǎn)。對于保護區(qū)類資源性資產(chǎn)，應將其從資源行政管理部門內(nèi)分離，建立獨立的專業(yè)化資源性資產(chǎn)保護機構，統(tǒng)一負責各級風景區(qū)，合理劃分中央政府和地方政府的管理層級，將國家級的公益性資源資產(chǎn)納入中央層級直接管理。對于其他公共產(chǎn)品類的資源性資產(chǎn)，堅持國家所有、政府經(jīng)營的管理模式，明確相應的代理機構及管理主體，建立完善統(tǒng)一的公益性資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，禁止公益性資源資產(chǎn)用于非公共領域，實行資源化管理。

(三)創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)收入理論

自然資源資產(chǎn)收入性質定義不明晰，屬性與功能定位相異的稅費邊界模糊是國家資源資產(chǎn)收入分配不規(guī)范的深層次原因。

第一，在上文所提及的稅、費、利、租、金五類收入形式中，將帶有天然生產(chǎn)資料價值補償、產(chǎn)權出讓色彩的收益全部納入補償性收入范疇，將土地一次性補償?shù)闹醒敕殖刹糠旨赐恋厥找娼?，明確為土地補償中央分成收入；將因天然生產(chǎn)資料的占有、經(jīng)營而開征的稅種，或者由國家資源入股、作價出資的方式所得的股利及股息收入全部納入積累性收入范疇。譬如土地使用權出讓金、礦業(yè)權價款、海域使用金等屬于前者，對憑借國家提供的間接生產(chǎn)要素而獲得超額利潤所征收的課稅，及國家作為資本所有者(資源型國有企業(yè))獲得的股息、紅利屬于后者。

第二，依照各項稅、費、金的收繳依據(jù)，歸并同等屬性或者目的的行政規(guī)費，對經(jīng)營使用自然資源資產(chǎn)而得的剩余價值進行稅收征繳，不僅能夠保障國家財產(chǎn)權的經(jīng)濟利益，也可推動資源型行業(yè)承擔其應盡的稅收負擔。譬如更改“費”的形式，分類歸位，將礦產(chǎn)資源補償費、礦業(yè)權價款及礦業(yè)權使用費合并，參考土地出讓金方式，建立礦產(chǎn)資源補償基金，其他資源性資產(chǎn)同理建立權利金制度，體現(xiàn)消耗天然生產(chǎn)資料所轉移的經(jīng)濟補償價值；由于自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用導致的環(huán)境損害，應開征生態(tài)環(huán)境稅或者生態(tài)補償金，用于生態(tài)環(huán)境恢復、全民生存條件的補償；建立資源追加補償機制，通過完善資源增值稅維護國家所有者權益，同時體現(xiàn)對資源型企業(yè)極差暴利的調(diào)節(jié)。開征資源增值稅，以合理調(diào)節(jié)資源型企業(yè)因資源稀缺性而涌現(xiàn)的極差暴利。

第三，洞悉國家自然資源資產(chǎn)的收入分配規(guī)律。資產(chǎn)收益過程中的配置順序，應優(yōu)先補償一般生產(chǎn)條件的總成本，以轉移價值是否兌現(xiàn)為標準，表現(xiàn)為資源出讓金或者資源補償費，屬于一次補償(本金)；后以流轉稅(資源增值稅、關稅等)、企業(yè)所得稅的形式收回間接生產(chǎn)要素的投入成本；在企業(yè)以超額利潤履行償債責任后，依據(jù)獨資或者股份制的企業(yè)性質進而實施利潤分配。

(四)調(diào)整資源資產(chǎn)收益分配，實現(xiàn)資源代際公平

首先，建立“統(tǒng)一所有，分級代表”的新型自然資源資產(chǎn)管理體制，劃定合理的中央政府和地方政府資源資產(chǎn)收益分配比例，探索中央政府如何參與國有土地使用權出讓金分配。其次，考慮調(diào)出資源稅設立資源補償基金，用于特定資源耗竭、生態(tài)損害及替代性能源勘探資源等財政支出，并探究將礦產(chǎn)資源補償費以專項轉移支付的形式向資源屬地傾斜，在確保屬地政府利益的前提下，體現(xiàn)事權與財力的相適應，也能通過該政策推進地方政府加強對礦產(chǎn)資源的管理。再次，調(diào)整中央政府與資源型企業(yè)關于自然資源資產(chǎn)收益分配，出發(fā)點是理順自然資源所有者與占有使用者、經(jīng)營管理者之間利益關系，以資源型國有企業(yè)的市場壟斷程度為參照，逐步使資源型國有企業(yè)上繳利潤比率增至40%—50%[21]，確保國家終極所有權收益不會受到侵害。最后，努力將資源型財富向公共產(chǎn)品形態(tài)或者公共服務形態(tài)轉化，以實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的代際公平。

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(責任編輯：韓淑麗)

2017-04-15

李松森(1953-)，男，遼寧大石橋人，教授，博士生導師，主要從事財政理論、政策和國有資產(chǎn)管理等方面的研究。E-mail:lcss@dufe.edu.cn 夏慧琳(1989-)，女，江蘇鹽城人，博士研究生，主要從事國有資產(chǎn)管理研究。E-mail:xiahuilin007@163.com

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1008-4096(2017)04-0047-08