□張?jiān)朴?胡瀟月

[湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 長(zhǎng)沙 410128]

? 公共管理 ?

西安市失能老年人社區(qū)照護(hù)服務(wù)困境與出路研究

□張?jiān)朴?胡瀟月

[湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 長(zhǎng)沙 410128]

面對(duì)日漸龐大的失能老人群體，通過對(duì)西安市現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供的情況調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前失能老年人能夠獲取的社區(qū)照護(hù)服務(wù)有限。并且社區(qū)照護(hù)服務(wù)體系存在著制度缺失、資金來源單一、人力資源匱乏、服務(wù)存在供需矛盾四大發(fā)展困境。建議從建立健全制度設(shè)計(jì)、拓寬資金籌措渠道、加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)、合理評(píng)估照護(hù)需求、轉(zhuǎn)變失能老年人觀念等角度著手完善失能老年人社區(qū)照護(hù)服務(wù)的建設(shè)。

失能老年人；社區(qū)照護(hù)；困境；出路

人口老齡化是一個(gè)不可避免的人口發(fā)展階段，老齡使人們伴隨著身體的變化、社會(huì)地位的下降，各類老年慢性疾病的發(fā)生逐漸喪失生活自理能力。無疾而終是人們亙古不變的理想生活，晚年失能乃人生大不幸。失能導(dǎo)致老年人喪失獨(dú)立、依賴他人、尊嚴(yán)受損。隨著人口老齡化程度的加深，失能老年人口的數(shù)量也日趨增多。目前我國(guó)老齡事業(yè)正出現(xiàn)人口老齡化、失能化、失智化、空巢化的嚴(yán)重發(fā)展趨勢(shì)。截至2014年年底，全國(guó)60歲以上老年人口達(dá)到了2.12億，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.5%，老齡化程度相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)2010年對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況的調(diào)查，我國(guó)城鄉(xiāng)完全失能的人口已超過1200萬(wàn)，半失能的老年人達(dá)到2824萬(wàn)。同時(shí)，據(jù)中國(guó)老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》報(bào)告獲悉，預(yù)計(jì)到2015年，我國(guó)部分失能和完全失能老年人將達(dá)到4000萬(wàn)人，占總體老年人口的19.5%。2006年《中國(guó)城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》顯示，城市中僅有19.5%的社區(qū)提供老年人飯桌或送餐服務(wù)；城市能夠提供上門照護(hù)服務(wù)所覆蓋的老年人比例為55.1%；城市社區(qū)老年人活動(dòng)室覆蓋的老年人為70.8%。 從2015年西安統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)來看，截至2014年底西安市人口815.29萬(wàn)，其中60歲以上的老年人口有 121.5萬(wàn)，占總?cè)丝诘?4.9 %，高于全國(guó)的平均水平，是最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市之一。面對(duì)老齡人口快速增長(zhǎng)，同時(shí)失能老年人數(shù)量急劇增加的現(xiàn)實(shí)情況，城市中提供社區(qū)照護(hù)服務(wù)卻存在明顯的滯后性，社會(huì)化養(yǎng)老問題突出。近幾年西安市在市政府的支持下，大力推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)，在超過半數(shù)的社區(qū)中設(shè)立了社區(qū)日間照料中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、診所等養(yǎng)老與醫(yī)療服務(wù)設(shè)施機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)社區(qū)內(nèi)失能老年人所需的一些日常生活照料與簡(jiǎn)單的健康護(hù)理方面的照護(hù)服務(wù)，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破性進(jìn)展。

一、西安市失能老年人社區(qū)照護(hù)服務(wù)基本概況

2009年西安市老齡辦、民政局與財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《西安市資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）實(shí)施細(xì)則》的通知，要求社區(qū)推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)。要求社區(qū)建設(shè)建筑面積不小于100平方米的，集生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文娛活動(dòng)和親情關(guān)懷功能為一體的全方位老年人養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)站。利用日間照料室、老年餐桌、老人活動(dòng)室、心理咨詢室等基礎(chǔ)設(shè)施來承載具體的照護(hù)服務(wù)。目前西安市共有城鎮(zhèn)社區(qū)760個(gè)，已有445個(gè)社區(qū)完成了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的覆蓋率達(dá)到了58.6%，為長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的開展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。從養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)方面來看，西安市60%的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站都建設(shè)在板塊型社區(qū)中。一部分社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)站建筑面積比較大，直接利用舊有的單位食堂、活動(dòng)室等場(chǎng)所，或是將單位澡堂等公共設(shè)施進(jìn)行房屋改造。配有閱覽室、活動(dòng)室、多媒體室等，各類活動(dòng)設(shè)施、器具配置齊全，養(yǎng)老服務(wù)功能比較完善，條件較好。而一些年代較久的社區(qū)，沒有專門提供養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施場(chǎng)所，利用一些活動(dòng)板房或是臨時(shí)租賃的民房搭建養(yǎng)老服務(wù)站，條件簡(jiǎn)陋，活動(dòng)面積十分有限。從無障礙設(shè)施配置情況來看，西安市的許多社區(qū)中缺乏適合于失能老年人活動(dòng)的公共區(qū)域和無障礙公共設(shè)施。

根據(jù)西安市老齡辦和社科院2015年組織的西安市城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)狀況調(diào)研數(shù)據(jù)來看，在有效調(diào)研的409個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站中有190個(gè)建立了老年餐桌，占總數(shù)的46.5%。其中能夠正常運(yùn)營(yíng)的只占了4成左右，且大部分用餐人數(shù)在10人以下，只有12.4%的社區(qū)用餐人數(shù)達(dá)到了50人以上。老年餐桌是收費(fèi)的，但是社區(qū)通常用較低的收費(fèi)為社區(qū)內(nèi)老年人提供就餐服務(wù)，基本是每餐7元的標(biāo)準(zhǔn)。老年人可以自己去餐廳就餐，也可申請(qǐng)上門送餐服務(wù)。從老年人日間照料室的建設(shè)情況來看，西安409個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站中，只有139個(gè)建立了老人日間照料室，占總數(shù)的34%。其中正常運(yùn)營(yíng)的僅有44個(gè)，占日間照料室總數(shù)的31.7%。在這409個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站中，共有2823個(gè)服務(wù)人員。其中女性有2107人，占比74.3%。文化水平以大專及以上為主，達(dá)到54.3%，90%以上的人是沒有取得技術(shù)資格證的。且負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)工作的人員大部分是由社區(qū)工作人員兼職，政府配置的專職公益性崗位工作人員僅占18.7%。一些社區(qū)中自行組織了一部分志愿者參與服務(wù)，志愿者中有一些為社區(qū)中的低保戶等。

同時(shí)，西安市政府嚴(yán)格執(zhí)行社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的扶持政策，按時(shí)足額發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）的開辦補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，打造100個(gè)老年示范餐桌，確保300個(gè)老年餐桌項(xiàng)目全面運(yùn)行。目前還有一些社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)，其中一種形式就是政府給予一定支持的社區(qū)失能老人托老機(jī)構(gòu)。入住的均為半失能、失能老人，為老人提供專業(yè)化的照護(hù)服務(wù)，同時(shí)政府給予機(jī)構(gòu)床位補(bǔ)貼，彌補(bǔ)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中照護(hù)功能發(fā)揮的不足，且滿足了老人不愿離家的親情需求。

二、西安市失能老年人社區(qū)照護(hù)發(fā)展困境

（一）困境一：缺乏制度保障

西安市政府與民政部門對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的發(fā)展還處于政策引導(dǎo)階段，對(duì)政府、社區(qū)、社會(huì)組織三者在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任與義務(wù)尚未明確地進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致三者關(guān)系沒有厘清。目前西安市失能老年人在社區(qū)中能獲得的照護(hù)服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量取決于社區(qū)中的管理者對(duì)這一問題的重視程度，因此存在很大的偶然性。社區(qū)提供的各類照護(hù)服務(wù)往往是義務(wù)性、福利性的，沒有任何制度上的強(qiáng)制要求。雖然各個(gè)社區(qū)都或多或少地提供一些長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)項(xiàng)目，但是服務(wù)種類沒有統(tǒng)一規(guī)定，服務(wù)質(zhì)量沒有考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了市內(nèi)各個(gè)社區(qū)的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)水平參差不齊。政府與民政部門對(duì)街辦、社區(qū)下達(dá)了建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的任務(wù)之后，并沒有在后期對(duì)實(shí)施進(jìn)展進(jìn)行及時(shí)、有效的監(jiān)督，使得實(shí)際成果跟目標(biāo)預(yù)期存在一定差距。因此，從制度層面來看，西安市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展缺乏頂層制度的設(shè)計(jì)，對(duì)服務(wù)提供的內(nèi)容與流程急需建立標(biāo)準(zhǔn)化體系，建立服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與考核機(jī)制。

（二）困境二：缺少資金支持

社會(huì)化養(yǎng)老包括了經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障兩個(gè)部分，西安市政府、區(qū)政府目前在經(jīng)濟(jì)保障這一方面，不斷加大各類養(yǎng)老保險(xiǎn)、高齡補(bǔ)貼、高齡老人生活保健補(bǔ)貼、大病救助的投入力度，但是針對(duì)失能老人的專項(xiàng)補(bǔ)貼的投入范圍很窄。只針對(duì)特困失能老年人發(fā)放了補(bǔ)貼，根據(jù)不同的人群分類分別給予100元或是300元的護(hù)理補(bǔ)貼，許多失能老人家庭因老人長(zhǎng)期患病背負(fù)了很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)卻未被福利所覆蓋。而在對(duì)失能老年人養(yǎng)老服務(wù)方面的投入上，與經(jīng)濟(jì)保障相較之下就略顯單薄。由于我國(guó)目前對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)沒有獨(dú)立的社會(huì)支持系統(tǒng)，因此社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展缺乏所需的人力、物力、財(cái)力的多方支持，資金支持的匱乏尤為凸顯。

從總體上來看，西安市政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老工作資金投入不足且失衡。國(guó)家、省、市、區(qū)（縣）各級(jí)政府都對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)進(jìn)行了財(cái)政投資，但是各個(gè)區(qū)縣得到的資金投入水平存在差距，且差距顯著。西安市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，基本是由區(qū)財(cái)政撥款投資建設(shè)。投資力度大的區(qū)能夠得到900多萬(wàn)的資金，投資力度小的區(qū)只有200多萬(wàn)，有的區(qū)縣級(jí)財(cái)政對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)仍是零投入。財(cái)政撥款基本是一次性的，這部分財(cái)政投入主要用于養(yǎng)老服務(wù)站的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、器材的配備與托老服務(wù)補(bǔ)貼等方面，在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中卻沒有更多的資金投入。由于投資力度與重視程度的不同，西安市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平發(fā)展十分不均衡。受到重視的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的環(huán)境、設(shè)施十分完善。而未受重視的社區(qū)則十分有限地獲得一些用于老齡工作的專項(xiàng)撥款，但不足以支持社區(qū)興辦照護(hù)場(chǎng)所，社區(qū)養(yǎng)老工作人員有心但無力為失能老年人提供所需的各類照護(hù)服務(wù)。有的社區(qū)雖然掛著居家養(yǎng)老服務(wù)站的牌子卻沒有真正提供多少服務(wù)，形同虛設(shè)。因此，目前西安市對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的投資模式尚未形成多元化的投資格局，且政府投資缺乏持續(xù)性。致使社區(qū)自身壓力較大，養(yǎng)老服務(wù)站運(yùn)營(yíng)困難。

（三）困境三：人力資源匱乏

人力資源的匱乏體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏專職工作人員或者公益性崗位的配備，許多服務(wù)工作都是由社區(qū)工作人員兼職完成，制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有序發(fā)展。另一方面，社區(qū)嚴(yán)重缺乏專業(yè)從事養(yǎng)老服務(wù)的人員，目前養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)水平比較低，國(guó)家尚未形成統(tǒng)一的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也無專門的技能培訓(xùn)與鑒定機(jī)構(gòu)。老年照護(hù)服務(wù)本應(yīng)是一個(gè)勞動(dòng)密集型服務(wù)，但是目前西安市并沒有在這方面根據(jù)實(shí)際人力資源的需求有相應(yīng)的政策引導(dǎo)與制度規(guī)劃，養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍缺口大、收入低、職業(yè)發(fā)展空間小、流失率高，為失能半失能老年人服務(wù)的專業(yè)護(hù)理人才基本處于空白狀態(tài)。失能老年人由于生活自理能力出現(xiàn)缺失，需要在日常生活及康復(fù)護(hù)理方面依賴他人協(xié)助完成，對(duì)服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)要求較高。西安市社區(qū)中的老年照護(hù)服務(wù)的從業(yè)人員大多是非專業(yè)人士，缺乏專業(yè)護(hù)理知識(shí)且沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)。而志愿者也因尚未形成正規(guī)的參與渠道，只是偶爾提供一兩次志愿服務(wù)，無法做到長(zhǎng)期、穩(wěn)定地為社區(qū)中的失能老人提供幫助。社區(qū)負(fù)責(zé)人普遍反映社區(qū)中缺少家政服務(wù)人員、護(hù)理員、社會(huì)工作者、全科醫(yī)生等各類老齡服務(wù)人員。

（四）困境四：存在供需矛盾

西安市社區(qū)居委會(huì)雖然有普遍為65歲以上老年人提供建立健康檔案的老齡服務(wù)，但只針對(duì)健康情況有初步的了解，對(duì)老年人的家庭狀況、經(jīng)濟(jì)狀況等并不掌握。而且對(duì)健康情況尚未進(jìn)行跟蹤調(diào)查、沒有做到及時(shí)更新，社區(qū)老齡專干鮮少入戶走訪，進(jìn)而掌握的情況很有限，這對(duì)社區(qū)有的放矢地為失能老人提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)帶來了諸多不便。因此，從西安市社區(qū)中失能老人可以獲取的服務(wù)供給來看，社區(qū)為低收入、行動(dòng)困難、生活不能完全自理的老年人提供用餐、送餐服務(wù)，但是實(shí)際有需求或是愿意接受這項(xiàng)服務(wù)的老年人很少。社區(qū)設(shè)立的中餐8元/份、晚餐4元/份的助餐服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于社區(qū)來說，這是經(jīng)過市場(chǎng)調(diào)查后設(shè)定的低于市場(chǎng)消費(fèi)水平的優(yōu)惠價(jià)格，但是由于社區(qū)對(duì)于失能老年人的消費(fèi)水平評(píng)估不足，這個(gè)價(jià)格仍然超過了他們的消費(fèi)水平。供需矛盾導(dǎo)致了老年餐桌運(yùn)營(yíng)成本高、效益低，發(fā)展十分困難。而日間照料室據(jù)了解，建成的日間照料室均配有床與被褥，但基本處于閑置狀態(tài)，幾乎沒有老人住過，且能去日間照料室休息的老年人基本為可以自理的?？傮w來說，由于社區(qū)中的工作人員不是十分了解失能老年人的切實(shí)需求，只是按老年人的普遍養(yǎng)老需求提供一些常規(guī)的養(yǎng)老服務(wù)，以至于提供的照護(hù)服務(wù)內(nèi)容缺少特殊性與針對(duì)性。服務(wù)項(xiàng)目多為自理老年人設(shè)立，對(duì)失能老年人幫助不大。這樣以服務(wù)為導(dǎo)向的原則導(dǎo)致了社區(qū)照護(hù)服務(wù)的供需矛盾，一方面沒有對(duì)失能、半失能老人發(fā)揮應(yīng)有的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的功能，另一方面也造成了照護(hù)服務(wù)資源的浪費(fèi)。

其次，從失能老年人使用服務(wù)的狀況來看。我國(guó)受傳統(tǒng)儒家思想的影響，向來倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老的觀念，許多老年人固守由老伴、子女的養(yǎng)老的模式，還沒有形成自費(fèi)購(gòu)買照護(hù)服務(wù)的意識(shí)。目前社區(qū)提供一些日間照料的服務(wù)，但是失能老人往往由于疾病導(dǎo)致長(zhǎng)期在家，鮮少與外界接觸，閉鎖心理比較強(qiáng)。對(duì)社區(qū)服務(wù)缺乏信任感，不太愿意接受他人的幫扶。同時(shí)，失能老人由于倚靠子女的依賴心理，利用社區(qū)服務(wù)的意識(shí)較弱，不到萬(wàn)不得已不愿接受有償?shù)姆?wù)。

三、西安市失能老年人社區(qū)照護(hù)出路建議

（一）出路一：建立健全制度設(shè)計(jì)

社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)本質(zhì)上來說還是一種社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)，因此政府要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)問題的緊迫性并予以高度重視，出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行制度保障。政府應(yīng)當(dāng)積極著手建立一套社區(qū)照護(hù)服務(wù)規(guī)范管理體系，健全的制度設(shè)計(jì)將成為失能老年人獲取標(biāo)準(zhǔn)化長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的首要保障。首先要明確政府、社區(qū)、社會(huì)組織三者的職權(quán)劃分，清晰界定分工與合作的內(nèi)容，整合各類照護(hù)資源，讓三者之間能夠有效地協(xié)同合作，提高服務(wù)供給效率。其次要明確標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)流程，讓照護(hù)服務(wù)提供的各個(gè)環(huán)節(jié)都有據(jù)可循[1]。同時(shí)要建立一個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制，為有效實(shí)施監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。定期對(duì)市內(nèi)社區(qū)照護(hù)服務(wù)情況進(jìn)行考評(píng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題予以糾正。最后要積極通過政府出臺(tái)相關(guān)政策來引導(dǎo)社區(qū)照護(hù)服務(wù)的發(fā)展方向，鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展失能老人急需但目前又十分欠缺的照護(hù)服務(wù)，例如康復(fù)護(hù)理與上門服務(wù)。

（二）出路二：拓寬資金籌措渠道

資金支持一直是發(fā)展社會(huì)化長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，西安市的各級(jí)政府要從根本上認(rèn)識(shí)社會(huì)化照護(hù)服務(wù)發(fā)展的必要性與緊迫性。一方面要加大各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的投入力度，扭轉(zhuǎn)目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站嚴(yán)重的發(fā)展不均衡的情況。其次，目前已有部分城市建立起了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，西安市政府可以通過借鑒其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快建立起一套自己的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度。通過專項(xiàng)基金的設(shè)立，為失能老年人解決長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用的后顧之憂。再次，要拓寬社會(huì)力量對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的資金投入渠道，形成多方共同參與的籌資模式，讓社會(huì)組織作為第三方參與到社區(qū)照護(hù)服務(wù)的提供中來[2]。借鑒國(guó)外通過稅收激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)私人企業(yè)捐助長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)作為資金投入的補(bǔ)充[3]。同時(shí)，西安市政府應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大生活護(hù)理補(bǔ)貼政策的覆蓋面?，F(xiàn)行的特困失能老年人生活護(hù)理補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼范圍很窄且力度小，失能老年人家庭多因老年人患慢性疾病導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用過重，政府應(yīng)該給予失能老年人以及承擔(dān)家庭照護(hù)服務(wù)的家庭成員一定程度上的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。幫助他們減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，讓他們能夠有能力去購(gòu)買社會(huì)照護(hù)服務(wù)，進(jìn)而從觀念上更加主動(dòng)接受社會(huì)化的照護(hù)服務(wù)。

（三）出路三：加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

人員配備是社區(qū)照護(hù)服務(wù)發(fā)展的一個(gè)不可或缺的要素，由于目前社區(qū)中從事老年服務(wù)工作的專職人員少，且多不是老年服務(wù)方面的專業(yè)人才，所以在很大程度上制約了社區(qū)照護(hù)服務(wù)發(fā)展的進(jìn)程。正是因?yàn)槭芾夏耆碎L(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)具有綜合性、持續(xù)性、專業(yè)性等特點(diǎn)，家庭照護(hù)的弊端才特別凸顯。因此社區(qū)照護(hù)服務(wù)工作需要培育大量的專業(yè)照護(hù)人才，與定點(diǎn)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作，為社區(qū)失能老年人提供專業(yè)的康復(fù)護(hù)理與醫(yī)療服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社區(qū)中失能老年人的數(shù)量及失能程度，為社區(qū)合理配備一定數(shù)量的專業(yè)照護(hù)服務(wù)人員。社區(qū)中的照護(hù)人員需要有一定的溝通技巧、心理知識(shí)和醫(yī)學(xué)常識(shí)的儲(chǔ)備，要通過高校的職業(yè)教育與技能培訓(xùn)等途徑培養(yǎng)專業(yè)化的護(hù)理人才隊(duì)伍，提高照護(hù)人員的專業(yè)素養(yǎng)[4]。對(duì)社區(qū)老齡服務(wù)工作人員應(yīng)由地方政府統(tǒng)一請(qǐng)專業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各個(gè)社區(qū)互相交流取長(zhǎng)補(bǔ)短。其次，大力推動(dòng)護(hù)理人員資格認(rèn)證機(jī)制的建立與完善，從而推動(dòng)社會(huì)化照護(hù)服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展進(jìn)程。此外要設(shè)置合理的志愿者參與機(jī)制，建立健全社會(huì)組織以及志愿者隊(duì)伍參與社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的渠道，能組織一支長(zhǎng)期、穩(wěn)定的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，為社區(qū)內(nèi)的特殊老年人群體提供持續(xù)性的照護(hù)服務(wù)，形成一對(duì)一或是一對(duì)多的失能老年人幫扶小隊(duì)。

（四）出路四：合理評(píng)估照護(hù)需求

同樣是失能老年人，他們?cè)谏鐣?huì)照護(hù)服務(wù)上的需求和利用方面都存在很大差異，因此解決現(xiàn)存的照護(hù)服務(wù)供給矛盾的困境首先應(yīng)從服務(wù)的提供者出發(fā)，在社區(qū)老年服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與提供的過程中綜合考慮社區(qū)失能老年人的社會(huì)人口特征、健康狀況、家庭照護(hù)情況和社區(qū)現(xiàn)有資源等多方因素，不能一概而論[5]。對(duì)于社區(qū)而言，緩解照護(hù)服務(wù)供需矛盾應(yīng)當(dāng)在社區(qū)照護(hù)服務(wù)提供的過程中堅(jiān)持需求導(dǎo)向而非服務(wù)導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)確把握失能老年人切實(shí)照護(hù)需求的基礎(chǔ)上設(shè)置服務(wù)項(xiàng)目，避免造成照護(hù)資源的浪費(fèi)。由受過專業(yè)訓(xùn)練的醫(yī)生與護(hù)士成立社區(qū)失能評(píng)估小組，對(duì)社區(qū)內(nèi)老年人的生理功能、慢性疾病發(fā)生率、精神狀況、社會(huì)狀況等多方面的情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，建立社區(qū)居民健康狀況數(shù)據(jù)庫(kù)。并且在社區(qū)中設(shè)置“健康訪問員”，定期對(duì)社區(qū)老年人進(jìn)行家訪，及時(shí)更新老年人健康狀況[6]。利用這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)失能老年人進(jìn)行評(píng)估，判斷他們的需求差異，從而確定失能老人所需的服務(wù)類型，有針對(duì)性地提供補(bǔ)缺型的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，讓社區(qū)中尚且缺位的特殊照護(hù)服務(wù)能夠普惠有特殊需求的失能老人群體。

（五）出路五：轉(zhuǎn)變失能老年人觀念

對(duì)于供需矛盾的化解，在社區(qū)合理評(píng)估失能老年人照護(hù)需求的前提下，要強(qiáng)化失能老年人使用照護(hù)服務(wù)的意識(shí)。失能老年人由于自身?xiàng)l件受限，跟外界接觸較少，因此很多人不了解現(xiàn)有的社區(qū)照護(hù)服務(wù)。一方面社區(qū)工作人員應(yīng)當(dāng)走出去，去失能老人家庭中走訪慰問，宣傳現(xiàn)有的照護(hù)服務(wù)。與此同時(shí)能夠深入了解失能老人的實(shí)際需求，為社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的方向選擇提供參考依據(jù)。另一方面，可以通過社區(qū)的宣傳欄、印制宣傳手冊(cè)等途徑讓失能老年人家庭成員能夠更全面地了解服務(wù)內(nèi)容。此外，社區(qū)可以專門為失能老人舉辦一些專項(xiàng)服務(wù)，讓他們能夠感受到特殊化的照護(hù)服務(wù)的益處，從而轉(zhuǎn)變對(duì)使用社會(huì)照護(hù)服務(wù)的排斥心理，有效利用社區(qū)、社會(huì)組織為其提供的各類長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

失能老年人目前大多依靠的仍然是來自配偶與子女的家庭照護(hù)服務(wù)，但是隨著家庭規(guī)模的減小，家庭養(yǎng)老功能在不斷被削減。由家庭成員照護(hù)失能老人會(huì)導(dǎo)致家庭的人力資本的消耗、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加重，給家庭成員造成心理壓力，子女不堪重負(fù)。同時(shí)失能老人自身存在一定的特殊性，他們往往是因?yàn)榛加幸环N或幾種慢性疾病導(dǎo)致的喪失獨(dú)立生活的能力，因此失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)問題最大的困境就是如何依靠社會(huì)化的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系，來獲取專業(yè)性的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的照護(hù)服務(wù)。從目前看，全國(guó)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老比例大約占97%，在養(yǎng)老院的不到4%。因此完善的社區(qū)照護(hù)服務(wù)能夠讓失能老年人足不出戶或是就近享受各類照護(hù)服務(wù)，對(duì)于失能老人來說將是最為合理便捷的照護(hù)方式。建議借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)社區(qū)照護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮社區(qū)照護(hù)的天然優(yōu)勢(shì)，為家庭照護(hù)做有力的補(bǔ)充[7]。

[1] 王建平, 湯哲, 孫菲, 等. 北京社區(qū)失能老年人與照護(hù)現(xiàn)狀分析[J]. 北京醫(yī)學(xué), 2014(10): 795.

[2] 肖云, 鄧睿, 劉昕. 城鄉(xiāng)失能老人社區(qū)居家照護(hù)服務(wù)的差異及對(duì)策[J]. 社會(huì)保障研究, 2014(5): 26-31.

[3] 吳蓓, 徐勤. 城市社區(qū)長(zhǎng)期照料體系的現(xiàn)狀與問題—以上海為例[J]. 人口研究, 2007(3): 68-69.

[4] 丁玉琴, 張建, 王斌, 等. 高齡失能群體社區(qū)照護(hù)現(xiàn)狀及服務(wù)體系探析[J]. 中國(guó)實(shí)用護(hù)理雜志, 2013(24): 60-62.

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[6] 裴曉梅, 房莉杰. 老年人長(zhǎng)期照護(hù)導(dǎo)論[M]. 北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2010: 80-84.

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Study on the Dilemma and Outlet of the Community Care Service for Disabled Elderly in Xi'an

ZHANG Yun-ying HU Xiao-yue
( Hunan Agricultural University Changsha 410128 China)

The group of the disabled elderly community is becoming increasingly large. Through the investigation of the present situation of the existing community service for the eldly in Xi’an, it is found that the community care service provided to the disabled elderly is limited. The community care service system is confronted with four major development difficulties, including lack of system security, single source of funds, shortage of human resources, and contradiction between supplies and demands. This paper proposes to perfect the construction of community care for disabled elderly from several aspects, such as promoting the system design, broadening the financing channels, strengthening the professional training, assessing the care need reasonably, and changing the concepts of the disabed elderly.care services building.

disabled elder; community care; dilemma; outlet

C916

A

10.14071/j.1008-8105(2017)03-0011-05

編 輯 劉波

2016–05–09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村空巢老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系研究”（11BSH061）.

張?jiān)朴ⅲ?964– ）女，教授，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)；胡瀟月（1992– ）女，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士研究生.