山塔·德瓦拉揚(yáng)

在存在多種扭曲的情況下，通過產(chǎn)業(yè)政策糾正市場失靈可能會(huì)使情況變得更糟糕

縱觀歷史，每個(gè)政府都實(shí)施過某些形式的產(chǎn)業(yè)政策，比如旨在刺激工業(yè)增長并最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的公共政策。然而，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的效果并不盡如人意。產(chǎn)業(yè)政策失敗的三個(gè)解釋是：現(xiàn)實(shí)中存在除市場失靈以外的多種扭曲、政治俘獲使得某些產(chǎn)業(yè)受到額外保護(hù)而獲得壟斷地位、針對某個(gè)產(chǎn)業(yè)制定的政策會(huì)對產(chǎn)業(yè)內(nèi)具有不同特點(diǎn)的企業(yè)產(chǎn)生差異性影響。

存在多種扭曲

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的理論分析是基于市場存在失靈的觀點(diǎn)。市場失靈會(huì)阻礙工業(yè)化發(fā)展，因此需要通過政府干預(yù)解決市場失靈問題。為了證明這一結(jié)論，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常會(huì)構(gòu)建簡單的經(jīng)濟(jì)模型來描述市場失靈并解釋政府如何通過干預(yù)經(jīng)濟(jì)從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快增長。大多數(shù)模型都假設(shè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中只存在市場失靈這一種扭曲。但實(shí)際情況卻是，經(jīng)濟(jì)中存在各種各樣的扭曲，比如勞動(dòng)市場管制、能源補(bǔ)貼等等。

在這樣的情況下，通過產(chǎn)業(yè)政策糾正相關(guān)的市場失靈并不會(huì)促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展，相反甚至可能使情況變得更糟糕。原因無非就是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)典的“次優(yōu)定律”（比如某一產(chǎn)業(yè)中有一家污染型壟斷企業(yè)，那么刺激該產(chǎn)業(yè)將會(huì)加劇污染）。以印度為例，IT產(chǎn)業(yè)被視為印度最具比較優(yōu)勢的部門，很多人認(rèn)為這得益于印度實(shí)施的有針對性的產(chǎn)業(yè)政策，但實(shí)際上IT產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展是因?yàn)閭鹘y(tǒng)制造業(yè)部門受到了勞動(dòng)力管制和基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的掣肘。同樣，在中東和北非地區(qū)，能源補(bǔ)貼政策有利于能源密集型行業(yè)，但由于忽視了其他資源稟賦（如熟練工人）的利用，扭曲了其他潛在利潤豐厚行業(yè)的發(fā)展模式。

政府不應(yīng)該依賴那些不考慮所有扭曲的簡單模型，而是應(yīng)該識別經(jīng)濟(jì)中的最大扭曲并采取措施消除這些扭曲。如果最大的扭曲無法消除，那么政府應(yīng)該把它納入考慮，在此基礎(chǔ)上再尋找下一個(gè)最亟需解決的扭曲。

政治俘獲

除了上述理論原因，另一個(gè)普遍的問題是產(chǎn)業(yè)政策極易受到利益集團(tuán)的操縱，為特定目的服務(wù)，從而失去了原本的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的意義。

有大量證據(jù)顯示，在突尼斯，前總統(tǒng)本·阿里家族所涉足的銀行、電信、交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)，因?yàn)槭艿搅祟~外的保護(hù)而免于國內(nèi)外競爭。本·阿里家族相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)了占私人部門1%的產(chǎn)出，提供了國內(nèi)3%的就業(yè)，所獲取的經(jīng)濟(jì)利潤卻高達(dá)21%。這些產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)靠著壟斷地位提價(jià)，但最終使得突尼斯的出口部門喪失了國際競爭力。

政治俘獲的問題在世界范圍內(nèi)都普遍存在，所以政府在推出一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策之前必須要考慮怎樣才能避免政治俘獲。降低政治俘獲風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)途徑是公開政府官員的裙帶關(guān)系，從而讓政策制定者在公眾壓力下兌現(xiàn)他們的承諾。

忽視產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)異質(zhì)性

產(chǎn)業(yè)政策一般是針對特定產(chǎn)業(yè)制定的。國際上對于基于比較優(yōu)勢相關(guān)理論“挑選贏家”的做法有相當(dāng)多的爭論，爭論的焦點(diǎn)在于怎樣甄別出應(yīng)該享受優(yōu)惠待遇的產(chǎn)業(yè)。因?yàn)槭袌鼋灰椎闹黧w是企業(yè)而非產(chǎn)業(yè)，過去我們更關(guān)注產(chǎn)業(yè)層面的原因是無法獲得足夠詳盡的發(fā)展中國家企業(yè)層面的數(shù)據(jù)，而隨著數(shù)據(jù)可獲得性的改善，我們發(fā)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的企業(yè)存在極大的異質(zhì)性。即使在沒有明顯比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，也既有成功的出口企業(yè)同時(shí)亦有失敗的企業(yè)。這些現(xiàn)象促使我們開始研究成功企業(yè)的特征（比如管理質(zhì)量等），并在此基礎(chǔ)上研究針對產(chǎn)業(yè)內(nèi)成功企業(yè)而非全部企業(yè)的特征所制定的產(chǎn)業(yè)政策是否更有效。結(jié)果顯示，一些產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)內(nèi)不同企業(yè)的作用效果不同，有的明星企業(yè)會(huì)脫穎而出，有的企業(yè)則會(huì)倒閉。此外，某些被認(rèn)為會(huì)對行業(yè)產(chǎn)生一致影響的系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)政策（如匯率政策），在考慮企業(yè)特征后也會(huì)表現(xiàn)出不同的政策效果。

（作者為世界銀行中東與北非地區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。吳思譯）