曹國(guó)良

摘 要：2016年10月，奧巴馬政府宣布終止針對(duì)緬甸的《國(guó)家應(yīng)急法》，標(biāo)志著美國(guó)正逐步解除對(duì)緬甸的制裁。由于民主、人權(quán)和毒品等問(wèn)題，緬甸一直受到美國(guó)的孤立和制裁，現(xiàn)在出于戰(zhàn)略考量，雙方都做出了改善雙邊關(guān)系的努力，并且取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。本文以美國(guó)的亞太再平衡戰(zhàn)略為背景，分析奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬甸外交政策的表現(xiàn)，試圖發(fā)現(xiàn)美國(guó)改善與緬甸關(guān)系的動(dòng)因和影響。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；亞太再平衡戰(zhàn)略；緬甸；改善

中圖分類號(hào)：D87 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）01 — 0119 — 03

美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略一經(jīng)提出便引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，目前，關(guān)于美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略的研究涵蓋了此戰(zhàn)略提出的背景、內(nèi)容、影響和對(duì)此戰(zhàn)略的評(píng)估。同樣，美緬關(guān)系的改善作為美國(guó)重返亞太的表現(xiàn)也是學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)，目前針對(duì)美緬關(guān)系的研究主要集中在美緬關(guān)系改善的主要內(nèi)容、原因和前景等相關(guān)問(wèn)題，但是筆者認(rèn)為研究奧巴馬政府對(duì)緬甸外交政策的調(diào)整，還應(yīng)該重視另外兩個(gè)層面，一是緬甸國(guó)內(nèi)的政治生態(tài)，吳登盛政府上臺(tái)后緬甸國(guó)內(nèi)民主改革進(jìn)程加快，尤其是今年緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟上臺(tái)執(zhí)政后緬甸國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了深刻復(fù)雜的變化，在分析美緬關(guān)系過(guò)程中也必須把這一層面考慮在內(nèi)；二是對(duì)于中緬關(guān)系的展望以及在今后如何處理中緬關(guān)系，緬甸一直是中國(guó)的友好鄰邦，建國(guó)以來(lái)，中緬關(guān)系總體上來(lái)講是和平友好的，但是近年來(lái)隨著奧巴馬政府對(duì)緬甸外交政策的調(diào)整，中緬關(guān)系發(fā)生了一些微妙的變化，對(duì)于今后如何處理中緬關(guān)系也應(yīng)是我們分析奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬甸外交政策的需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、亞太再平衡戰(zhàn)略出臺(tái)的背景

2008年金融危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了沖擊，進(jìn)而影響到了美國(guó)的綜合實(shí)力。相較于美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的下降，亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)卻保持著相對(duì)快速的增長(zhǎng)，為全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇提供了動(dòng)力。亞太地區(qū)戰(zhàn)略地位的提升和中國(guó)的崛起是美國(guó)出臺(tái)亞太再平衡戰(zhàn)略的重要原因，從目前來(lái)講，亞太地區(qū)是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)最具有活力的地區(qū)之一，美國(guó)更多地關(guān)注亞太地區(qū)，與亞太地區(qū)的國(guó)家開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作能夠有助于美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，另外，在亞太地區(qū)美國(guó)存在著較多的盟友，這些盟國(guó)為美國(guó)在亞太地區(qū)的強(qiáng)勢(shì)回歸提供了便利條件；同時(shí)亞太再平衡戰(zhàn)略的出臺(tái)使得美國(guó)遏制中國(guó)的戰(zhàn)略構(gòu)想昭然若揭，不管是中日的釣魚(yú)島爭(zhēng)端、還是中國(guó)與東南亞一些國(guó)家存在的南海爭(zhēng)端、抑或是建立跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，都展示了美國(guó)插手亞太地區(qū)事務(wù)的野心。

從奧巴馬第一任期來(lái)看，美國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了從中東戰(zhàn)略收縮和從伊拉克撤軍的兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，但是由于“阿拉伯之春”等原因，奧巴馬第一任期內(nèi)的中東政策飽受國(guó)內(nèi)外批評(píng)，如在2012年總統(tǒng)競(jìng)選期間，共和黨總統(tǒng)候選人羅姆尼的外交和國(guó)防顧問(wèn)就攻擊奧巴馬，說(shuō)奧巴馬的外交政策已經(jīng)失敗，美國(guó)必須尋找新的戰(zhàn)略方向，另外奧巴馬第二任期以來(lái)，美國(guó)高層對(duì)中東的看法也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，喪失了中東劇變之初所表現(xiàn)出的高度熱情和期待，而是越來(lái)越擔(dān)心這將是一場(chǎng)導(dǎo)致中東國(guó)家持續(xù)動(dòng)蕩的“阿拉伯之冬”〔1〕。從中我們可以看出，由于中東劇變、伊朗核問(wèn)題、敘利亞人道主義危機(jī)升級(jí)、伊斯蘭激進(jìn)勢(shì)力的崛起等諸多因素，美國(guó)擔(dān)心在中東的泥淖中越陷越深，所以?shī)W巴馬政府希望將全球戰(zhàn)略的重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)。

二、亞太再平衡戰(zhàn)略概述

美國(guó)戰(zhàn)略重心的東移是全方位和多層次的。在政治方面，鞏固與加強(qiáng)和現(xiàn)有盟友的關(guān)系，如日本、韓國(guó)和澳大利亞等，另外也積極主動(dòng)拉攏和尋求新的盟友，如越南、印度尼西亞和印度等國(guó)家。在經(jīng)濟(jì)方面，美國(guó)繼續(xù)發(fā)揮其在亞太經(jīng)合組織（APEC）中的作用，同時(shí)聯(lián)合其在本區(qū)域的盟友建立了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），美國(guó)希望通過(guò)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）把自己的發(fā)展模式融入到東亞經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展機(jī)制中。《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》實(shí)質(zhì)上是一個(gè)排除中國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定，目的在于分享亞洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的紅利，從而掌握亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)機(jī)制安排的主動(dòng)權(quán)。在軍事方面，“奧巴馬政府上臺(tái)后，尋求在亞太地區(qū)的軍事部署‘更廣泛、更靈活、更持久，在針對(duì)朝鮮保持軍事遏制的同時(shí)，加強(qiáng)在東南亞、澳大利亞的軍事存在，并通過(guò)培訓(xùn)與演習(xí)來(lái)增強(qiáng)其盟友及伙伴國(guó)的軍事能力?！薄?〕從2012年起，美國(guó)開(kāi)始在澳大利亞北部駐扎陸軍士兵，另外，美日同盟也得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，美日同盟從雙向遏制中日轉(zhuǎn)向了集中遏制中國(guó)，美國(guó)和日本不僅加強(qiáng)了在安全和軍事方面的合作，而且近些年來(lái)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域也建立了合作關(guān)系。

美國(guó)戰(zhàn)略重心的東移對(duì)于東亞格局和中美關(guān)系都會(huì)產(chǎn)生重大的影響，從東亞方面說(shuō)，美國(guó)的強(qiáng)勢(shì)回歸打破了東亞格局原有的平衡，勢(shì)必會(huì)引發(fā)亞太大國(guó)的強(qiáng)烈反應(yīng)，俄羅斯恢復(fù)了西太平洋軍事活動(dòng)、擴(kuò)大其在東北亞的影響，中國(guó)也對(duì)美國(guó)的插手保持高度的警惕；對(duì)于中美關(guān)系，美國(guó)不斷地通過(guò)鞏固傳統(tǒng)盟友、拉攏新盟友和建立跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）等擠壓著中國(guó)的生存空間，影響中美了之間在戰(zhàn)略上的互信，所以如何加強(qiáng)中美之間高層的戰(zhàn)略對(duì)話，建設(shè)中美和諧大國(guó)關(guān)系是中美兩國(guó)目前需要解決的迫切問(wèn)題。

三、奧巴馬政府對(duì)緬甸政策調(diào)整的主要表現(xiàn)

政治層面：緬甸自獨(dú)立后，軍人直接或間接掌權(quán)的的時(shí)間約為56年，尤其是2003年，緬甸軍政府的支持者和昂山素季的支持者發(fā)生大規(guī)模的流血沖突后，美國(guó)對(duì)緬甸實(shí)施了全面的制裁，美緬關(guān)系嚴(yán)重惡化。奧巴馬上臺(tái)后注重改善和東南亞國(guó)家關(guān)系，美緬關(guān)系得到了一定的緩解，“美國(guó)對(duì)緬甸的政策由長(zhǎng)期的‘制裁與孤立向‘務(wù)實(shí)接觸政策（Proactive Flexible Engagement）轉(zhuǎn)變”〔3〕。2012年7月，美國(guó)恢復(fù)了與緬甸的大使級(jí)外交關(guān)系，允許美國(guó)公司在緬甸投資；當(dāng)年11月，奧巴馬出訪緬甸，成為美國(guó)歷史上第一次訪問(wèn)緬甸的在任總統(tǒng)；今年10月份，奧巴馬政府宣布終止針對(duì)緬甸的《國(guó)家應(yīng)急法》，標(biāo)志著美國(guó)正逐步解除對(duì)緬甸的制裁。

經(jīng)濟(jì)層面：2011年以來(lái)，美緬貿(mào)易隨著兩國(guó)政治關(guān)系的緩和，逐步呈現(xiàn)回暖的趨勢(shì)，“自2011年緬甸新政府執(zhí)政以來(lái)，緬美貿(mào)易額已達(dá)3億美元，屬10年來(lái)首次增長(zhǎng)”?！?〕2012年希拉里結(jié)束訪緬后美國(guó)逐漸放寬對(duì)緬甸的制裁：首先是簽署赦免令，不再反對(duì)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）對(duì)緬甸的評(píng)估和援助，其次是宣布放松對(duì)緬甸的投資禁令并且當(dāng)年10月份奧巴馬簽署對(duì)緬甸解除金融禁令的法令，11月奧巴馬在訪緬期間承諾向緬甸提供1.7億美元的援助，并將在金融和高教等領(lǐng)域?qū)挼樘峁┵Y金和技術(shù)援助。美緬關(guān)系的改善也在很大程度上改善了緬甸的投資環(huán)境，“據(jù)緬方統(tǒng)計(jì)，2014年，緬甸新批外國(guó)協(xié)議投資金額85.7億美元，同比增長(zhǎng)208.1%。外資主要來(lái)自新加坡（50個(gè)項(xiàng)目，55.6億美元）、香港（31個(gè)項(xiàng)目，4.82億美元）、英國(guó)（10個(gè)項(xiàng)目，4.37億美元）、荷蘭（5個(gè)項(xiàng)目，4.31億美元）、中國(guó)（32個(gè)項(xiàng)目，2.95億美元）?！薄?〕在國(guó)際形勢(shì)的推動(dòng)下，緬甸2015年度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)達(dá)到了9%，此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)超越了此前亞洲開(kāi)發(fā)銀行預(yù)估的8.3%和世界銀行預(yù)估的8%。

文化層面：奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬外交政策在文化層面主要體現(xiàn)在價(jià)值觀上，冷戰(zhàn)結(jié)束后，老布什、克林頓和小布什等幾屆政府延續(xù)在冷戰(zhàn)期間的意識(shí)形態(tài)思維，不斷地渲染“民主”和“人權(quán)”的色彩，美國(guó)政府一直以緬甸軍政府破壞民主制度、虐待政治犯和忽視人權(quán)問(wèn)題等原因，不斷加大對(duì)緬甸的制裁。奧巴馬政府上臺(tái)后，認(rèn)為人權(quán)問(wèn)題不應(yīng)成為束縛美緬關(guān)系的障礙，當(dāng)前最重要的應(yīng)是加快緬甸的民主和經(jīng)濟(jì)改革步伐，從而大大淡化了美緬之間在意識(shí)形態(tài)方面的差異。隨著美緬外交關(guān)系的改善，雙方的文化交流也在增加。

四、奧巴馬政府對(duì)緬甸政策調(diào)整的動(dòng)因分析

經(jīng)濟(jì)根源：2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力受到了削弱，隨著美國(guó)國(guó)力的相對(duì)削弱，其就不能隨心所欲地安置其外交資源，而必須把有限的外交資源配置在能夠有助于加強(qiáng)合作、更好獲取國(guó)家利益、提升綜合國(guó)力的地方；另外，“在內(nèi)外交困、力量不足的局勢(shì)下，美國(guó)要實(shí)現(xiàn)有序的戰(zhàn)略收縮，從理論上講就必須最大程度地放棄在‘人權(quán)外交上浪費(fèi)資源，以實(shí)用主義方針調(diào)用各種外交資源”〔6〕，自冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)一直高舉“民主”和“人權(quán)”的大旗試圖顛覆緬甸的政權(quán)組織形式，結(jié)果美國(guó)對(duì)緬長(zhǎng)期實(shí)行“人權(quán)外交”，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)美國(guó)改變緬甸的目標(biāo)，反而在一定程度上刺激了緬甸的反美情緒。所以?shī)W巴馬政府上臺(tái)后，逐步緩解與緬甸的對(duì)外關(guān)系。

地緣戰(zhàn)略因素：緬甸位于亞洲的中南半島，西與印度、孟加拉國(guó)接壤，東與老撾、泰國(guó)相鄰，北連中國(guó)的云南省，南扼東亞各國(guó)通向波斯灣的重要通道。除此之外，緬甸具有豐富的自然資源（包括土地、水能、森林和礦產(chǎn)等）和得天獨(dú)厚的油氣資源運(yùn)送能力，這些因素都使得緬甸成為大國(guó)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)地區(qū)。

緬甸國(guó)內(nèi)政局：在被軍人統(tǒng)治的半個(gè)多世紀(jì)里，緬甸長(zhǎng)期陷于經(jīng)濟(jì)困境，民族武裝沖突也讓緬政府疲于應(yīng)對(duì)，另外以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)緬甸的封鎖和制裁也使其處于孤立無(wú)援的境地。這一切都促使緬甸積極地進(jìn)行國(guó)內(nèi)改革。在政治方面，自吳登盛政府時(shí)就開(kāi)始的緬甸民主改革進(jìn)程正在不斷加快，提高了自己在西方國(guó)家中的形象和地位，尤其是今年3月份大選，昂山素季所在的緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟成為執(zhí)政黨，這更讓西方國(guó)家看到了緬甸堅(jiān)持改革的決心；在經(jīng)濟(jì)方面，2011年以來(lái)，緬甸政府通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展對(duì)外貿(mào)易和改善民生采取了多項(xiàng)務(wù)實(shí)的經(jīng)濟(jì)改革措施；在民族和解方面，自2011年3月吳登盛執(zhí)政以來(lái)，其致力于推動(dòng)民族和解，為少數(shù)民族武裝團(tuán)體與所在邦或地區(qū)的政府進(jìn)行對(duì)話搭建平臺(tái)。緬甸的以上改革向以美國(guó)為首的西方釋放了改善關(guān)系的信號(hào)，為美國(guó)轉(zhuǎn)變政策提供了機(jī)遇。

五、奧巴馬政府對(duì)緬甸政策調(diào)整的影響

緬甸與中國(guó)邊界長(zhǎng)度約為2185公里，對(duì)中國(guó)而言具有重要的地緣意義，不僅關(guān)系到我國(guó)西南邊境的穩(wěn)定和安全，而且涉及我國(guó)的能源安全，所以與緬甸保持友好關(guān)系對(duì)我國(guó)的重要性不言而喻。隨著奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬甸的外交政策，緬甸對(duì)中國(guó)的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，如2011年9月30日，緬甸總統(tǒng)吳登盛突然單方面宣布在他的任期內(nèi)擱置在建的密松水電站。奧巴馬政府對(duì)緬甸外交政策的調(diào)整是美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略的一個(gè)縮影，在任期內(nèi)，奧巴馬積極拓展與東南亞國(guó)家之間的外交關(guān)系，將東南亞擺在了前所未有重要的位置。美國(guó)東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略調(diào)整，包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和價(jià)值觀等多方面，這對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全產(chǎn)生了不小的影響。在政治和軍事方面，美國(guó)不斷深入與東南亞國(guó)家的合作，并通過(guò)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）對(duì)沖中國(guó)在該地區(qū)的影響力，另外美國(guó)也積極介入到南海領(lǐng)土的爭(zhēng)端中，對(duì)東南亞國(guó)家保持“偏袒”的態(tài)度，使得越南等東南亞國(guó)家敢與我國(guó)公開(kāi)叫板，從中可以看出，美國(guó)重返亞太激化了南海問(wèn)題，造成了東南亞的離心化。在軍事方面，美國(guó)不斷聯(lián)合東南亞國(guó)家在南海地區(qū)舉行軍事演習(xí)并日益機(jī)制化，另外對(duì)菲律賓等東南亞國(guó)家出售武器，強(qiáng)化美國(guó)為孤立中國(guó)而設(shè)置的第一島鏈，從而形成對(duì)于中國(guó)的包圍之勢(shì)。在價(jià)值觀方面，美國(guó)不遺余力地在東南亞國(guó)家中間鼓吹“中國(guó)威脅論”，在美國(guó)的鼓吹下，東南亞國(guó)家為了自保紛紛加大軍事力量建設(shè)，破壞了亞太地區(qū)原有和平的局面。雖然中美之間存在著結(jié)構(gòu)性的矛盾，但隨著中美兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)和文化方面的合作日益緊密，合作共贏依然是中美兩國(guó)未來(lái)發(fā)展道路的必然抉擇。

美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略下，美國(guó)全方位地重返亞太，使得美國(guó)在東南亞的地位得到了提升。同樣，奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬甸的外交政策，堅(jiān)定了緬甸政治改革的決心，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加快緬甸的民主轉(zhuǎn)型。在緬甸國(guó)內(nèi)，保守派尤其是軍人勢(shì)力仍發(fā)揮著重要影響，奧巴馬政府對(duì)緬甸外交政策的調(diào)整讓這些保守派看到了改革帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在的成果，緬甸主動(dòng)推進(jìn)國(guó)家民主化進(jìn)程得到了美國(guó)等西方國(guó)家的積極響應(yīng)，特別是美緬關(guān)系的改善加快了緬甸融入國(guó)際社會(huì)的步伐，必將加快緬甸的民主轉(zhuǎn)型，促使緬甸進(jìn)一步地融入世界。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕Marc Lynch， The Arab Uprising： The Unfinished Revolutions of the New Middle-East， Cambridge， Ma： Perseus Books Group， 2012.轉(zhuǎn)引自孫德剛.奧巴馬政府應(yīng)對(duì)中東劇變的政策調(diào)整〔J〕.國(guó)際關(guān)系研究，2014，（02）.

〔2〕阮宗澤.美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略前景論析〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014，（04）.

〔3〕王聰.1988年以來(lái)美國(guó)對(duì)緬政策研究〔D〕.外交學(xué)院2011級(jí)碩士研究生學(xué)位論文.

〔4〕中華人民共和國(guó)駐緬甸聯(lián)邦共和國(guó)商贊處.轉(zhuǎn)引自楊毅萍.1988年以來(lái)緬甸與中、美、日關(guān)系研究〔D〕.貴州師范大學(xué)2011級(jí)碩士學(xué)位論文.

〔5〕中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201503/20150300916589.shtml.

〔6〕周鑫宇.美國(guó)對(duì)緬政策調(diào)整述評(píng)〔J〕.現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2012，（02）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕