劉慶樂

摘要 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有償退出是中國宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向，使用權(quán)退出價(jià)格形成機(jī)制是推進(jìn)這一改革的主要難題。本文按照產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化與使用權(quán)退出用途不同兩個標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出劃分為部分-公益、部分-經(jīng)營、完全-公益、完全-經(jīng)營四種理想類型，分析了不同退出類型的現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制及其缺陷。初步研究發(fā)現(xiàn)：以耕地產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的政府征地指導(dǎo)價(jià)是目前農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的主要價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，它以低于耕地的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)戶宅基地，未能體現(xiàn)此類土地使用權(quán)的稀缺性；集體議價(jià)在經(jīng)營性征地中剝奪了少數(shù)人的自由交易權(quán)；市場議價(jià)的合法空間狹窄。基于這些問題，文章按照國有土地與集體建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的原則，重新設(shè)計(jì)了一個以基準(zhǔn)地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價(jià)格形成模型。模型應(yīng)用與案例比較發(fā)現(xiàn)，與耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)相比較，基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)顯示出良好的適用性與可行性：它同時(shí)考慮了供需關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政策干預(yù)等因素，在農(nóng)戶宅基地使用權(quán)不同退出情形中，均顯著提升了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格，體現(xiàn)了宅基土地資源的稀缺性與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性，顯示了公益性用地與經(jīng)營性用地的差異，兼顧了政府、集體與個人收益。本文建議，在立法方面，修正《土地管理法》中以耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)作為征用農(nóng)村建設(shè)用地參照標(biāo)準(zhǔn)的做法，改用基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；在模型運(yùn)用方面，以地方政府公布基準(zhǔn)地價(jià)的40%作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓估值標(biāo)準(zhǔn)的底線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、土地開發(fā)狀況較好、土地市場活躍的地方，可以適度提高這一比例。

關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán)；有償退出；價(jià)格形成機(jī)制；基準(zhǔn)地價(jià)

中圖分類號 F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2017）02-0170-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.023

計(jì)劃與市場是資源配置的兩種基本手段，無論采用哪條路徑，價(jià)格都處于資源配置的中心環(huán)節(jié)。中國農(nóng)村宅基地大量閑置是一個基本的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)[1]，如何盤活閑置資源是農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。受現(xiàn)行法律和政策限制，農(nóng)村宅基地基所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，但使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，這為利用價(jià)格機(jī)制盤活農(nóng)村宅基地資源留下了制度空間。黨的十八屆三中全會提出在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2015年11月2日，中央印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。以上兩項(xiàng)政策都指出了用市場及價(jià)格機(jī)制盤活閑置宅基地資源的進(jìn)路及可行性。本文要解決的問題是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格形成機(jī)制如何確定，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的公平有效配置。全文共分四個部分：第一部分為研究背景；第二部分主要分析中國當(dāng)下農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出主要類型、價(jià)格形成機(jī)制及其缺陷；第三部分設(shè)計(jì)了一個基于基準(zhǔn)地價(jià)的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價(jià)格形成模型，應(yīng)用模型并與現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制比較。文章最后一部分是基于基準(zhǔn)地價(jià)的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價(jià)格形成機(jī)制的政策建議。

1 研究背景

價(jià)格形成機(jī)制是影響價(jià)格及其變動的各個要素及其之間的關(guān)系，它是合理配置稀缺資源的重要手段。[2]價(jià)格形成機(jī)制不僅受資本投入、供求關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等市場要素的影響，而且受社會結(jié)構(gòu)、社會規(guī)范、行政干預(yù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等多重社會邏輯的交互作用。[3]影響中國農(nóng)戶宅基地使用權(quán)價(jià)格形成機(jī)制的主要因素包括供需關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政策干預(yù)等。

在供需關(guān)系方面，已有研究發(fā)現(xiàn)，以北京市為代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民新建宅基地的需求長期得不到滿足[4]，以武漢城市圈為代表的中部地區(qū)，以宅基地為載體的庭院經(jīng)營性收入與農(nóng)戶流出宅基地的意愿負(fù)相關(guān)[5]，而以新疆為代表的西部地區(qū)，農(nóng)民流出宅基地的意愿與流出收入正相關(guān)，而流入費(fèi)用對流入意愿的影響并不強(qiáng)烈。[6]這些研究表明，盡管中國農(nóng)戶宅基地使用權(quán)供給與需求存在明顯的區(qū)域性差異，市場價(jià)格仍然是改善宅基地使用權(quán)市場供需關(guān)系的有效機(jī)制。

在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面，所有權(quán)與使用權(quán)分離是中國宅基地產(chǎn)權(quán)制度的基本特征。在兩權(quán)關(guān)系中，集體土地所有權(quán)是絕對的、永續(xù)的，農(nóng)戶土地使用權(quán)是相對的、暫時(shí)的。土地所有權(quán)對使用權(quán)交易的約束，既表現(xiàn)為農(nóng)戶宅基地使用權(quán)交易不得對抗、改變土地所有權(quán)的性質(zhì)，也表現(xiàn)為土地使用權(quán)的專用性，即宅基土地僅限于宅基地的使用。因此，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)市場交易價(jià)格體現(xiàn)的并不是土地的全部物權(quán)價(jià)值，而只是土地的用益物權(quán)價(jià)值。當(dāng)發(fā)生政府征地或土地用途改變的情形時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織就要申索其作為土地所有者的權(quán)利，并相應(yīng)發(fā)生土地產(chǎn)權(quán)變化收益在集體成員之間分配的情形。

在政策干預(yù)方面，政府政策規(guī)定了農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的具體樣態(tài)。在政府征地指導(dǎo)價(jià)格方面，1998年修改后的《土地管理法》將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由耕地產(chǎn)值的20倍提高到30倍。在集體土地使用權(quán)可交易性方面，中央政府決定在各地開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，農(nóng)戶集約使用所節(jié)約出來的宅基地具有間接交易的可能。在土地發(fā)展權(quán)收益方面，政府在處置因土地用途改變而產(chǎn)生的增值收益時(shí)，政策的總體走勢是由奉行“漲價(jià)歸公”原則向尊重和保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利轉(zhuǎn)變[7]。

由上觀之，建立公平有效的農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)價(jià)格形成機(jī)制，需要綜合考慮各種因素：既要尊重市場法則、改善供需關(guān)系，又要尊重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、兼顧各方利益，同時(shí)也要遵循合理提高個人收益的政策導(dǎo)向?；鶞?zhǔn)地價(jià)正是基本滿足這些條件的一個土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

基準(zhǔn)地價(jià)又稱土地初始價(jià)，在國家《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508-2001）中，它是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，對現(xiàn)狀利用條件下不同級別或者不同均質(zhì)地域的土地，按照商業(yè)、居住、工業(yè)等用途，分別評估確定的某一評估時(shí)期上法定最高年限土地使用權(quán)區(qū)域平均價(jià)格。基準(zhǔn)地價(jià)按照同一市場供需圈內(nèi)，土地使用價(jià)值相同、等級一致的土地具有同樣的市場價(jià)格的原理確定，具有如下特點(diǎn)：第一，基準(zhǔn)地價(jià)雖然并不是土地市場的實(shí)際交易價(jià)格，但是它以本區(qū)域土地市場交易價(jià)格為參照，反映了本區(qū)域內(nèi)土地市場交易的整體水平和趨勢；第二，基準(zhǔn)地價(jià)同時(shí)考慮到了土地的區(qū)域、用途、質(zhì)量及市場交易狀況，是一種“同地、同權(quán)、同價(jià)”的價(jià)格評估方法，是最貼近本區(qū)域土地發(fā)展權(quán)收益的價(jià)格指標(biāo)；第三，基準(zhǔn)地價(jià)由市、縣級以上人民政府定期更新和公布，具有行政性和權(quán)威性，能夠體現(xiàn)政府的最新政策意向。此外，基準(zhǔn)地價(jià)列有專門的居住用地基準(zhǔn)價(jià)，雖然目前這一價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)主要用于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓，但也最為貼近農(nóng)戶因退出宅基地使用權(quán)而購房、建房所付出的土地成本。

目前，在全國各省級政府中，只有北京、上海等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)將基準(zhǔn)地價(jià)作為農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償依據(jù)?！侗本┦姓胤课莶疬w補(bǔ)償規(guī)則》（京國土房管征[2003]606號）規(guī)定的貨幣補(bǔ)償價(jià)格公式為：宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)×合法宅基地面積+被拆遷房屋重置成新價(jià)；《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》（滬府發(fā)[2011]75號）給定的貨幣補(bǔ)償價(jià)格公式為：（房屋建安重置結(jié)合成新單價(jià)+同區(qū)域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價(jià)+價(jià)格補(bǔ)貼）×房屋建筑面積。北京的“區(qū)位補(bǔ)償價(jià)”接近基準(zhǔn)地價(jià)，上海的“基價(jià)”即基準(zhǔn)地價(jià)。地方政府地關(guān)于集體土地房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，彌補(bǔ)了中央政府關(guān)于此類拆遷補(bǔ)償制度供給不足的問題，也開創(chuàng)了將適用于國有商業(yè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于補(bǔ)償集體建設(shè)用地特別是農(nóng)戶宅基地的先例。然而，已有地方性制度設(shè)計(jì)并不完善：它們僅適用于政府拆遷補(bǔ)償情形，而不適用于農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的其他情形；征地補(bǔ)償對象僅為宅基地使用權(quán)人或房屋使用權(quán)人，而忽略了集體土地所有權(quán)人。本文研究將基準(zhǔn)地價(jià)作為農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價(jià)格形成機(jī)制普遍參照標(biāo)準(zhǔn)的適用性與可行性，但首先回答為何需要改變現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制的問題。

2 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出類型及現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制

在中國現(xiàn)有法律和政策框架下，農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)方式不同，其現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制也不相同。

2.1 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的退出類型

從理論上說，農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)可以按照兩個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：第一，按產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化，可以劃分為完全產(chǎn)權(quán)退出與部分產(chǎn)權(quán)退出。農(nóng)戶個體既擁有宅基地使用權(quán)，又以集體成員身份、以集體的方式共同擁有宅基地所有權(quán)。完全產(chǎn)權(quán)退出是指宅基地的所有權(quán)及使用權(quán)都轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，部分產(chǎn)權(quán)退出是指宅基地使用權(quán)變化并未造成所有權(quán)的變化，農(nóng)戶個體仍然擁有土地集體所有權(quán)的成員資格；第二，按使用權(quán)退出用途不同，可以劃分為公益性退出與經(jīng)營性退出，公益性退出表明節(jié)約出來的土地將用于公益目的，經(jīng)營性退出說明節(jié)約出來的土地將用于營利目的。按照以上兩個標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)可以劃分為（A）部分-公益型、（B）完全-公益型、（C）部分-經(jīng)營型、（D）完全-經(jīng)營型四種理想類型（見圖1）。

2.2 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有償退出的價(jià)格形成機(jī)制

在前述農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出的四種類型中，主要存在政府指導(dǎo)價(jià)、集體議價(jià)和市場議價(jià)三種價(jià)格形成機(jī)制，這里分別討論。

2.2.1 以耕地產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的政府指導(dǎo)價(jià)

政府征地屬于有償征收，也有價(jià)格尺度。政府征地指導(dǎo)價(jià)目前適用于B型和D型退出中。在中央政府層面，政府指導(dǎo)價(jià)體現(xiàn)在現(xiàn)行土地管理法、物權(quán)法等法律及相關(guān)政策當(dāng)中。如《土地管理法》將征地補(bǔ)償劃分為三項(xiàng)內(nèi)容，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍，等等。

根據(jù)土地管理法等法律的精神，省級政府頒布適用于本地的土地管理法實(shí)施辦法或土地管理?xiàng)l例，省級土地管理部門則根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定征地片區(qū)綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從總體上看，除北京、上海等少數(shù)省市外，省級土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)最高限額都在土地管理法規(guī)定的30倍產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以下。宅基地屬于非農(nóng)建設(shè)用地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常又低于農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)。

在市、縣級層面，政府也制定適用于本地區(qū)的宅基地房屋拆遷補(bǔ)償具體安置辦法。除個別地區(qū)外，政府征收農(nóng)戶宅基地一般按照農(nóng)戶原住宅建筑面積標(biāo)準(zhǔn)安置，并不考慮農(nóng)戶因拆遷而節(jié)約用地的情形，超出建筑面積標(biāo)準(zhǔn)部分通常被視為違法建筑而減少補(bǔ)償或不予補(bǔ)償。

2.2.2 集體議價(jià)

主要適用于A型和C型退出中。集體組織征用農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，較多用于集體商業(yè)項(xiàng)目、集體公用設(shè)施建設(shè)或城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，通常被納入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)計(jì)劃。從各地實(shí)踐看，集體組織征地補(bǔ)償并無明確的參照標(biāo)準(zhǔn)，宅基地補(bǔ)償較多采用為農(nóng)戶提供等面積異地安置房的方式，整體拆遷補(bǔ)償方案依法必須按照少數(shù)服從多數(shù)的集體議價(jià)方式?jīng)Q定。由于農(nóng)戶異地安置房容積率增加，村集體組織獲得增量的建設(shè)土地。而問題在于，村集體在給予農(nóng)戶等面積住房安置后，如果不對農(nóng)戶節(jié)約用地的行為給予正向激勵，農(nóng)戶就沒有自愿退出宅基地使用權(quán)的動力。

現(xiàn)行法律、政策并不關(guān)注集體議價(jià)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，而較為重視集體議價(jià)的決策程序。據(jù)法，村民會議討論村內(nèi)重大事項(xiàng)，參會村民數(shù)須超過本村18周歲以上村民的半數(shù)，或達(dá)到本村各戶代表的三分之二以上；村民會議做出的決定應(yīng)當(dāng)獲得到會人員的過半數(shù)通過；開展增減掛鉤試點(diǎn)，必須舉行聽證、論證，充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。

2.2.3 市場議價(jià)

現(xiàn)行法律、政策并不一般禁止農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的自主市場交易。農(nóng)戶出讓宅基地使用權(quán)，往往連帶宅基地上面的房屋，這使得宅基地市場議價(jià)很難單獨(dú)體現(xiàn)出來。但當(dāng)發(fā)生民事糾紛時(shí)，有時(shí)需要對土地使用權(quán)價(jià)格和房屋價(jià)格單獨(dú)計(jì)算。2009年湖南省湘正司法鑒定中心將湖南省汝城縣城郊鄉(xiāng)一處面積161.1 m2的農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)評估值為28.8萬元，將宅基地上的房屋工程造價(jià)評估值為11.45萬元，這兩個評估價(jià)值都被法院判決時(shí)采用（參見汝城縣人民法院〔2009〕汝民重字第X號）。按司法鑒定中心的這一評估價(jià)值計(jì)算，汝城縣城郊鄉(xiāng)的這一處宅基地市場價(jià)格高達(dá)124萬元/畝。而根據(jù)《汝城縣中心城區(qū)集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償安置辦法》（汝政辦發(fā)〔2011〕57號），農(nóng)戶因拆遷而節(jié)約出來宅基地，政府以270元/m2給予補(bǔ)償，合計(jì)18萬元/畝，與市場價(jià)格相比有不小差距。在實(shí)踐中，超出集體組織范圍的小產(chǎn)權(quán)房交易通常不被法律所認(rèn)可，但農(nóng)戶合法出讓土地宅基地使用權(quán)的價(jià)格等于黑市交易的機(jī)會成本，黑市價(jià)格一定程度上反映了宅基地使用權(quán)市場供需關(guān)系。

2.3 現(xiàn)行主要價(jià)格形成機(jī)制的缺陷

第一，以耕地產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的政府征地指導(dǎo)價(jià)是目前農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的主要標(biāo)準(zhǔn)，對其他形式的土地使用權(quán)交易具有示范作用。耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)作為征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)有其合理性，否則耕地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)就失去了依據(jù)，但它以低于耕地的價(jià)格征收農(nóng)戶宅基地，未能體現(xiàn)此類土地使用權(quán)的稀缺性。宅基地是個體農(nóng)戶的居住用地，使用權(quán)一旦有價(jià)轉(zhuǎn)讓，即不可復(fù)得，農(nóng)戶只能到城鎮(zhèn)購買房屋，宅基地使用權(quán)的稀缺性即表現(xiàn)為等面積、等容積率、相同位置的城鎮(zhèn)房屋土地的使用權(quán)價(jià)格，而與耕地年產(chǎn)值不具有可比性。此外，農(nóng)戶使用的宅基地不同于農(nóng)戶的承包耕地，除了使用價(jià)值不同外，法律地位也不相同。當(dāng)下耕地承包期為30年，但宅基地一旦分配給農(nóng)戶個體使用，則是無限期地?zé)o償占有和使用，在產(chǎn)權(quán)的排他性上僅次于所有權(quán)，以承包地的30年期限作為征收宅基地的參考價(jià)格，也有失公允。

第二，行政性征地未區(qū)分公益性與經(jīng)營性有失公平。政府或集體征收、征用農(nóng)戶宅基地，都屬于行政性征地。如果是公益性征地，獲利者包括政府或村集體組織以及農(nóng)戶本人，征地的收益取之于民，用之于民。在這種情形下，按照國家利益、集體利益優(yōu)先于個人利益的原則，由行政主體與農(nóng)戶集體協(xié)商產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，并不不妥。但究竟什么是公益性目的，需要明確界定，還需要避免虛假的集體認(rèn)同問題。如果是經(jīng)營性征地，獲利者是市場主體，征地收益具有獨(dú)占性和排他性，市場主體應(yīng)當(dāng)遵循市場主體自由合意的原則，實(shí)行等價(jià)交換。由政府或村行政替代市場主體與農(nóng)戶集體談判，是行政主體越位的表現(xiàn)，也容易發(fā)生尋租行為。從根本上說，少數(shù)服從多數(shù)的集體議價(jià)原則，在經(jīng)營性征地中，剝奪了少數(shù)人的自由交易權(quán)利。

第三，市場議價(jià)雖然體現(xiàn)了土地資源的稀缺性和交易的公平性，卻通常不被法律所認(rèn)可，宅基地使用權(quán)合法交易的市場空間極為狹窄。首先，對于農(nóng)戶將宅基地連同其上的房屋轉(zhuǎn)讓給集體組織成員以外的情形，法律上不予認(rèn)可。其次，即使本集體經(jīng)濟(jì)組織成員從其他成員那里購得房屋及宅基地的使用權(quán)，也存在三種情形：其一，已經(jīng)有宅基地且已經(jīng)達(dá)到國家規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)；其二，已經(jīng)有宅基地但尚未達(dá)到國家規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)；其三，本人已在本集體經(jīng)濟(jì)組織落戶，但尚未分到宅基地的。依據(jù)法律規(guī)定，只有第三種情形才是有效、合法的交易。

3 基于基準(zhǔn)地價(jià)的宅基地使用權(quán)退出模型

3.1 模型設(shè)計(jì)

如前文所述，農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)后，在沒有任何外部救濟(jì)的情況下，不得不購買商品住房，公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶所得貨幣補(bǔ)償至少能夠在同一區(qū)位獲得等面積的住宅土地使用權(quán)，即實(shí)現(xiàn)等量置換。商品房的建造必須使用國有土地，而同一區(qū)位住宅級別的土地使用權(quán)價(jià)格正包含在政府公布的住宅類土地基準(zhǔn)價(jià)之中。按照國有土地與集體建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”原則，政府以基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出賣土地使用權(quán)，也應(yīng)當(dāng)以基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)征收集體土地所有權(quán)，只是需要去除政府對土地的開發(fā)成本及開發(fā)收益，這是本模型設(shè)計(jì)基本依據(jù)。上海、北京兩市以基準(zhǔn)地價(jià)、甚至高于基準(zhǔn)地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)戶宅基地，與這兩個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地開發(fā)程度有關(guān)，將基準(zhǔn)地價(jià)作為農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價(jià)格形成機(jī)制的普遍參照標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮土地的地區(qū)差異及使用權(quán)的不同退出情形。

就地區(qū)差異而言，地方政府公布且定期更新的土地基準(zhǔn)價(jià)劃分為若干等級，已經(jīng)包含土地的區(qū)域及用途差異，但基準(zhǔn)地價(jià)中的土地與農(nóng)戶退出的宅基地標(biāo)準(zhǔn)并不匹配。政府征收農(nóng)戶宅基地通常是毛地，除了支付土地使用權(quán)的補(bǔ)償成本以外，還需要在拆遷、平整、通水、通電、通氣、通信等環(huán)節(jié)上投入費(fèi)用，土地開發(fā)過程中還包含由政府享有的稅、息、利潤等，以上費(fèi)用加在一起，才構(gòu)成基準(zhǔn)地價(jià)的熟地標(biāo)準(zhǔn)。在單位基準(zhǔn)地價(jià)的總價(jià)格中，土地出讓金部分才相當(dāng)于土地使用權(quán)的實(shí)際成本。參照1992年國家土地管理局頒布《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第二十六條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓金，區(qū)別土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等不同方式，按標(biāo)定地價(jià)（基準(zhǔn)地價(jià)在具體地塊上的落實(shí)，又稱宗地價(jià)格—筆者注）的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%?！睋?jù)此，本文模型將距離農(nóng)戶最近的國有住宅級別用地基準(zhǔn)價(jià)的40%作為農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

就退出情形而言，本文在第二部分將農(nóng)戶宅基地退出劃分為四種類型，這些將在模型應(yīng)用中逐一檢驗(yàn)。此外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是農(nóng)戶宅基地公益性退出一種特殊情形，涉及不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分割，這里將其作為單獨(dú)一種類型加以檢驗(yàn)。宅基地使用權(quán)是與所有權(quán)連在一起的，涉及到宅基地使用權(quán)變現(xiàn)收益在集體組織與農(nóng)戶個體之間的分配問題。在土地管理法列出的政府征收集體土地的三項(xiàng)補(bǔ)償中，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是征地實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，按實(shí)物價(jià)值補(bǔ)償，這里不予考慮；土地補(bǔ)償費(fèi)是政府付給集體土地所有者的補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是政府支付給農(nóng)戶個體的土地使用權(quán)補(bǔ)償。從各地法律實(shí)踐看，后兩項(xiàng)費(fèi)用的比例大致為1∶1。據(jù)此，本模型將占基準(zhǔn)地價(jià)40%宅基地使用權(quán)收益，在集體組織與農(nóng)戶個體之間平均分配。

綜上，基于基準(zhǔn)地價(jià)的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出估值公式為：y=40%ax+b（其中y代表村集體與農(nóng)戶所得土地使用權(quán)補(bǔ)償收益，x代表距農(nóng)戶宅基地最近的國有住宅類基準(zhǔn)地價(jià)，a代表土地面積，b代表市場調(diào)節(jié)量）。

3.2 模型應(yīng)用

這里將基于基準(zhǔn)地價(jià)土地估值模型代入農(nóng)戶宅基使用權(quán)各種退出情形中，證明模型的可行性，分析并解決每一種退出情形可能遇到的問題。

3.2.1 部分-公益型退出

按照模型設(shè)計(jì)，集體因公益目的征用農(nóng)戶宅基地，定價(jià)邏輯與政府征收土地并無實(shí)質(zhì)性不同，宅基地使用權(quán)毛地價(jià)格按照住宅類土地基準(zhǔn)地價(jià)的40%估值。在部分公益性退出中，集體土地所有權(quán)性質(zhì)并未改變，且征地創(chuàng)造的公共利益集體共享，村集體按標(biāo)準(zhǔn)最多只需按基準(zhǔn)地價(jià)的20%補(bǔ)償農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，另外等額的、非貨幣化的隱性收益為集體所有。需要考慮的是，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力通常不強(qiáng)，若安置補(bǔ)助費(fèi)過高，可能使集體公益征地?zé)o法進(jìn)行。若安置補(bǔ)助費(fèi)過低，則集體因公征地權(quán)可能被濫用。因此，集體因公益征地，土地基準(zhǔn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未必排斥集體議價(jià)機(jī)制，土地使用權(quán)的實(shí)際價(jià)格可以最高價(jià)格為限，由集體按少數(shù)服從多數(shù)原則議價(jià)決定。在這一情形下，基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的意義不在于給予農(nóng)戶多少比例的補(bǔ)償，而在于為集體因公征地提供了價(jià)格尺度，制約集體組織的因公征地權(quán)，特別是制約集體領(lǐng)導(dǎo)人從事幕后交易。

3.2.2 完全-公益型退出

政府征收農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，按照距離宅基地最近的國有住宅類土地基準(zhǔn)地價(jià)的40%估值。因?yàn)槭切姓鞯?，無需議價(jià)。由于土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，村集體與農(nóng)戶分享土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，政府因征地行為增進(jìn)了公共利益，包括因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增值而收取的各種稅費(fèi)，因土地平整而增加的就業(yè)機(jī)會，以及未來因土地利用方式改變而導(dǎo)致的公共利益的增進(jìn)等等。

3.2.3 部分-經(jīng)營型退出

土地所有權(quán)仍歸集體，依據(jù)“同地、同權(quán)、同價(jià)”原則，集體土地使用權(quán)出讓定價(jià)機(jī)制應(yīng)與國有土地使用權(quán)出讓定價(jià)機(jī)制相同。而與部分-公益型退出不同的是，部分-經(jīng)營型退出的實(shí)際市場價(jià)格，要根據(jù)土地的位置、品質(zhì)、用途、使用年限、市場供需狀況等決定，村集體與農(nóng)戶實(shí)際所得總額可能高于、也可能低于基準(zhǔn)地價(jià)的40%。市場土地使用者與集體建設(shè)用地的利益相關(guān)者可以就土地使用權(quán)的價(jià)格、轉(zhuǎn)讓方式、土地安置費(fèi)、附著物補(bǔ)償原則及標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，通過自由合意原則實(shí)行集合競價(jià)，達(dá)成集體土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股等協(xié)議。而按照“經(jīng)營性征地適用完全補(bǔ)償”原則，這里的集合競價(jià)不適用少數(shù)服從多數(shù)原則，不愿意參加集合競價(jià)者可以自由退出，土地使用者需要與集體競價(jià)退出者單獨(dú)達(dá)成協(xié)議。若未達(dá)成協(xié)議，土地使用者必須考慮在出現(xiàn)退出者的條件下該項(xiàng)目實(shí)施的可能性。經(jīng)營性土地使用權(quán)到期后，土地使用權(quán)仍歸村集體。

3.2.4 完全-經(jīng)營型退出

農(nóng)戶宅基地使用權(quán)完全-經(jīng)營型退出合并了政府征地的行政行為和市場用地的市場行為，農(nóng)戶宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場。按照模型設(shè)計(jì)，政府應(yīng)當(dāng)支付給村集體組織基準(zhǔn)地價(jià)20%的土地補(bǔ)償費(fèi)，這是不需要談判的，實(shí)際支付這筆費(fèi)用的仍是市場土地使用者。農(nóng)戶所得安置補(bǔ)助費(fèi)部分，參照部分-經(jīng)營型退出、以基準(zhǔn)地價(jià)20%為基礎(chǔ)進(jìn)行市場談判。在實(shí)際價(jià)格談判中，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓與使用權(quán)交易同時(shí)進(jìn)行，無法分開，村集體與政府成為市場談判的關(guān)聯(lián)方。經(jīng)營性土地使用權(quán)到期后，土地使用權(quán)歸政府。

3.2.5 增減掛鉤型退出

在存在土地用途管制且集體建設(shè)用地可以直接上市交易的前提下，城市近郊農(nóng)戶的宅基地經(jīng)集體流轉(zhuǎn)成為規(guī)模土地后，可獲得與國有土地同樣的價(jià)值，價(jià)格將大幅度提升，但擁有這種土地的農(nóng)民只占全部農(nóng)民的5-10%。[8]對于遠(yuǎn)郊農(nóng)戶來說，他們雖然擁有存量宅基地，但市場價(jià)值不大。以基準(zhǔn)地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤不僅可解決此類土地供需矛盾，也可協(xié)同近郊與遠(yuǎn)郊農(nóng)戶的土地收益。按照前述模型設(shè)計(jì)，假定等面積的遠(yuǎn)郊甲宅基地與近郊乙耕地增減掛鉤，則甲、乙兩地共同分享因甲宅基地變?yōu)楦氐氖找?，但土地補(bǔ)償參照的基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是乙地而非甲地。同時(shí)，甲地變成耕地后，仍由甲地村民耕種，甲地村民因此不應(yīng)享有耕地補(bǔ)償費(fèi)，甲地補(bǔ)償所得還應(yīng)扣除乙地的安置補(bǔ)助費(fèi)，剩余所得全部為村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；乙地由耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，除了與甲地村民分享土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還應(yīng)享有應(yīng)該由甲地村民支付的安置補(bǔ)助費(fèi)。甲、乙兩地實(shí)際所得計(jì)算公式為：

甲地所得補(bǔ)償=乙地所在區(qū)域住宅類土地基準(zhǔn)價(jià)的20%-乙地安置補(bǔ)助費(fèi)（為耕地類安置，據(jù)法最高為耕地年產(chǎn)值的15倍）

乙地所得補(bǔ)償=乙地所在區(qū)域住宅類土地基準(zhǔn)價(jià)的20%+乙區(qū)安置補(bǔ)助費(fèi)。

3.3 案例比較

隨機(jī)選擇案例位于安徽省D縣G鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)是中國中部省區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與其地區(qū)相比，當(dāng)?shù)卣鶞?zhǔn)地價(jià)及政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均處于中位水平，具有代表性。依據(jù)《D縣人民政府關(guān)于實(shí)施新一輪土地定級和基準(zhǔn)地價(jià)的通知》（D政[2013]48號），G鎮(zhèn)商業(yè)住宅類基準(zhǔn)地價(jià)分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級，價(jià)格從750—360元/m2不等，本文取該鎮(zhèn)住宅類基準(zhǔn)地價(jià)的中位數(shù)，即555元/m2計(jì)算。另據(jù)（皖政[2015]24號）文件，該鎮(zhèn)政府征地農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（包括土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助）為37 380元/畝，建設(shè)用地和未利用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為18 690/畝。若分別按照傳統(tǒng)耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)（宅基地補(bǔ)償按建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算）與基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算（與前文模型假定與計(jì)算方式相同），G鎮(zhèn)村民在不同宅基地使用權(quán)退出情形下，每退出1畝（約667 m2）宅基地，村農(nóng)戶個體與集體經(jīng)濟(jì)組織所得補(bǔ)償見表1：

（1）BLP= benchmark land price； OVCL= output value of cultivated land；

（2）增減掛鉤型宅基地使用權(quán)出讓假定掛鉤項(xiàng)目為本鎮(zhèn)，即兩地住宅類基準(zhǔn)地價(jià)相同，且按耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)征地補(bǔ)償價(jià)也相同；

（3）據(jù)D政[2016]12號文件，按照耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，該縣增減掛鉤項(xiàng)目政府補(bǔ)助中，新增耕地單位的村民享有房屋及附作物補(bǔ)償費(fèi)，村集體并不與掛鉤單位分享土地補(bǔ)償，但政府給予業(yè)主管理費(fèi)等費(fèi)用支持。以上費(fèi)用都是實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，并非土地補(bǔ)償費(fèi)。

由表1的比較可以發(fā)現(xiàn)，G鎮(zhèn)農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)，在不考慮市場調(diào)節(jié)因素的條件下，在價(jià)格形成機(jī)制方面參照基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)抑或耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，收益有很大不同。如果參照基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在不實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的條件下，農(nóng)戶每節(jié)約1畝宅基地可獲得74 037元的收益。同比，參照土地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶每退出1畝宅基地只獲得建設(shè)用地總補(bǔ)償款的一半收益，即9 345元，兩者相差7.9倍。在實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的條件下，在參照基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償中，G鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織收益較政府直接征地情形有所減少，但仍絕對高于土地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)所得，相當(dāng)于間接提高了農(nóng)戶的收益。

參照基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，政府因公益征地的成本有所增加，但仍有占基準(zhǔn)地價(jià)60%的獲利空間。村集體經(jīng)濟(jì)組織除集體因公益征地外，在其他各類宅基地使用權(quán)交易中，收益均等于或大于農(nóng)戶收益。因此，這一價(jià)格形成機(jī)制是一種兼顧政府、集體和個人利益的價(jià)格機(jī)制。

4 結(jié)論與政策建議

如何盤活以宅基地為主體的農(nóng)村集體建設(shè)用地，是中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要解決的問題。面對這樣的問題，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)通常假定自利的個體行為通過市場的價(jià)格傳遞機(jī)制能夠自動實(shí)現(xiàn)社會整體利益的最大化，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則將制度視為影響效率后果的重要變量。中國農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出存在價(jià)格和制度的雙重失靈：以耕地產(chǎn)值為參照的政府指導(dǎo)價(jià)未能體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的稀缺性，集體議價(jià)在經(jīng)營性征地中剝奪了少數(shù)人的自由交易權(quán)，市場議價(jià)的合法空間狹窄。合理的價(jià)格形成機(jī)制不是要排斥市場供需關(guān)系或者放棄制度修正，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮供需關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及政策干預(yù)等基本因素。本文重新設(shè)計(jì)的以基準(zhǔn)地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格形成機(jī)制正是同時(shí)考慮上述各種因素的一種土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)戶宅基地使用權(quán)部分-公益、部分-經(jīng)營、完全-公益、完全-經(jīng)營、增減掛鉤等不同退出情形中均顯示出具有良好的適用性與可行性。案例比較發(fā)現(xiàn)，基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢在于它顯著提升了農(nóng)戶土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格，體現(xiàn)了宅基土地資源的稀缺性與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性，同時(shí)又顯示了公益性用地與經(jīng)營性用地的差異，兼顧了集體和政府的收益。

以基準(zhǔn)地價(jià)作為農(nóng)戶有償退出宅基地使用權(quán)的價(jià)格參照標(biāo)準(zhǔn)，在適用于政府因公益目的而征地的情形時(shí)，與現(xiàn)行《土地管理法》中的產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)相沖突。而北京、上海兩地的政府征收農(nóng)戶宅基地的實(shí)踐，不僅突破了法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，也突破了基準(zhǔn)地價(jià)40%的估值標(biāo)準(zhǔn)。鑒于政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對宅基地使用權(quán)其他形式的退出具有示范性，本文建議在立法方面，修正現(xiàn)行《土地管理法》中以耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)作為征用農(nóng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的做法，改用基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其次，在模型運(yùn)用方面，以政府公布基準(zhǔn)地價(jià)的40%作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓估值標(biāo)準(zhǔn)的底線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、土地開發(fā)狀況較好、土地市場活躍的地方，可以適度提高這一比例。此外，在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的條件下，土地使用權(quán)交易還應(yīng)當(dāng)考慮土地使用期限問題。對集體經(jīng)濟(jì)組織來說，其實(shí)際所得需要用土地使用權(quán)年限的系數(shù)來修正；而對農(nóng)戶來說，其退出宅基地使用權(quán)是永久性的，其個體補(bǔ)償收益并不受使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期限的影響。

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