張德祖+李少波

制度文化是人類為了自身生存、社會發(fā)展的需要而主動創(chuàng)制出來的有組織的規(guī)范體系。主要包括國家的行政管理體制、人才培養(yǎng)選拔制度、法律制度和民間的禮儀俗規(guī)等內(nèi)容。是文化層次理論要素之一。所謂文化層次理論包括精神文化、物質(zhì)文化、制度文化。制度文化是人類在物質(zhì)生產(chǎn)過程中所結(jié)成的各種社會關(guān)系的總和。社會的法律制度、政治制度、經(jīng)濟制度以及人與人之間的各種關(guān)系準則等，都是制度文化的反映。作為物質(zhì)文化和精神文化的中介，制度文化在協(xié)調(diào)個人與群體、群體與社會的關(guān)系，以及保證社會的凝聚力方面起著不可或缺的顯著作用，深刻地影響著人們的物質(zhì)生活和精神生活。在河湟地區(qū)的歷史上，歷代統(tǒng)治階級以郡縣制度、土司制度、保甲制度等來實現(xiàn)國家政權(quán)對河湟社會的掌控，從而使國家觀念與公共權(quán)力擴展到河湟地區(qū)。這些統(tǒng)治措施的實施，既鞏固了中央政權(quán)對河湟社會的政治統(tǒng)治，又推動了河湟地區(qū)社會經(jīng)濟、文化的進一步發(fā)展。歷史上的河湟地區(qū)，雖有過民族沖突，但是民族關(guān)系總體上是比較穩(wěn)定的，和平相處是民族關(guān)系的主流。河湟傳統(tǒng)制度文化中有許多有利于民族團結(jié)的積極的文化因素，是構(gòu)建民族和諧關(guān)系的深厚的歷史基礎(chǔ)。歷史悠久的河湟地區(qū)，制度文化的內(nèi)涵十分豐富，體現(xiàn)出許多積極的文化精神，值得在新的歷史時期繼續(xù)發(fā)揚光大。

第一節(jié) 河湟羌人的社會制度

一、種姓家支制度

秦漢時期，河湟羌人中實行著種姓家支制度，這是以父系血緣為紐帶建立的家族制度，以父系血緣為紐帶形成一個父系血緣集團，即一個大的種落。最初一個血緣集團人口不多，隨著人口的繁衍，在一個大的種落中可分出小的種落或家支，這些小的家支至條件成熟亦可分離出去自行發(fā)展，即“強則分種為酋豪，弱則為人附落”。小的家支下，便是為數(shù)眾多的個體家庭.每個家支對其內(nèi)部的成員有一定的約束力，但種落、家支彼此之間“不立君臣，無相長一，強則分種為酋豪，弱則為人附落?！眥1}沒有固定的隸屬的關(guān)系。種姓部落的最高首領(lǐng)為“大豪”，大豪只有一個。種姓部落內(nèi)部還有若干小豪酋，西漢時宣帝曾遣光祿大夫義渠安國巡視諸羌，義渠安國曾“召先零豪四十余人斬之”。在這個制度下，家族內(nèi)部嚴禁有父系血緣關(guān)系的近親通婚，“其俗氏族無定，或以父名母姓為種號。十二世后，相與婚姻，父沒則妻后母，兄亡則納厘嫂，故國無鰥寡，種類繁熾”。{2}

一般認為，河湟羌人在無弋爰劍以前已進入了父系氏族社會，但母系氏族制的殘余還保留了很長一段時間。所謂“其俗氏族無定，或以父名母姓為種號”。無弋爰劍在河湟間成為河湟羌人的首領(lǐng)后，他的子孫“世世為豪”。無弋爰劍以后的種姓，氏族無定的狀態(tài)也改變了，全以父系為種號。家支統(tǒng)治在于諸子諸孫都有繼承權(quán)，以至分為家支，并且越分越細。爰劍的曾孫忍生9子為9種，忍的弟弟舞生17子為17種，成為河湟羌人的基本種姓。爰劍子孫的家支分解大致發(fā)展到第五代就大體穩(wěn)定下來，有的支系不再分解，而成為較大的種姓。如秦孝公時忍子研立，“研至豪健，故羌中號其后為研種?！毖械淖訉O都是以研為種姓，故能形成一支較強的力量。到漢景帝時，“研種留何率種人求守隴西塞”，研種羌從秦孝公到漢景帝，已經(jīng)歷了200余年，始終保持原來的種號。

東漢明帝永平元年（公元58年），羌酋滇岸詣護羌校尉竇林降，竇林“謬奏上滇岸以為大豪，承制封為歸義侯，加號漢大都尉。明年，滇吾復(fù)降，林復(fù)奏其為第一豪，與詣闕獻見。帝怪一種兩豪，疑其非實，以事詰林。林辭窘，乃偽對曰：‘滇岸即滇吾，隴西語不正爾，帝窮驗知之，怒而罷林官”。滇吾、滇岸雖為兄弟，但在家支制度下，各成一支，皆為家支酋豪。種姓部落內(nèi)部，兵民不分的，平時畜牧農(nóng)耕，戰(zhàn)時執(zhí)兵作戰(zhàn)。但到了東漢，爰劍后裔武都參狼種，有“勝兵數(shù)千人”；鐘種“勝兵十余萬”。建武中元二年（公元57年）秋，“燒當羌滇吾與弟滇岸率步騎五千寇隴西塞，劉盱遣兵于枹罕擊之，不能克，又戰(zhàn)于允街，為羌所敗，殺五百余人”。{3}這些“勝兵”，可能是經(jīng)過軍事訓(xùn)練的部民，有了步、騎區(qū)分，具有兵士身份。

二、父子聯(lián)名制

隨著種姓家支制度的發(fā)展，羌人中在較強大的種姓家支中出現(xiàn)了父子聯(lián)名制。父子連名制度是父名與子名相連的命名方法，如：滇良——滇吾；滇良——滇岸；滇吾——東吾——東號——號吾；迷吾——迷唐；這種父子連名制可以成為構(gòu)成和記憶家支世系的口傳譜牒，也可以明確家族世系的血緣。在這種父子連名制下，原屬于同一種落的兄弟長大后雖然自成一支，互不相屬，但他們清楚自己原屬于共同的家支。燒當羌從燒當之玄孫滇良起，父子聯(lián)名制下傳四代，至永初中迷唐由于失眾病死，一子歸降東漢，聯(lián)名制中斷。東號子麻奴、犀苦亦于東漢安帝、順帝時被招降安置，也中斷了父子聯(lián)名制。先零別種滇零羌也實行過父子聯(lián)名制，即滇零——零昌，但僅一傳，零昌為漢遣刺客殺死而中斷。

第二節(jié) 歷代地方行政制度

在河湟地區(qū)的實施

一、郡縣兩級制在河湟的實施

郡縣制是中國古代以郡統(tǒng)縣的兩級地方行政制度。盛行于秦漢?？たh制是古代中央集權(quán)制在地方政權(quán)上的體現(xiàn)，秦統(tǒng)一后郡縣制遂遍行于全國。郡，是中央政府轄下的地方行政單位，其組織機構(gòu)與中央政府略同，設(shè)郡守、郡尉、郡監(jiān)（監(jiān)御史）?？な兀瑸橐豢ぷ罡咝姓L官，掌全郡政務(wù)，直接受中央政府節(jié)制；郡尉，輔佐郡守，掌管全郡軍事；郡監(jiān)，掌監(jiān)察工作。

郡以下設(shè)縣或道?？h是秦朝統(tǒng)治機構(gòu)中關(guān)鍵的一級組織，是從中央到地方政府機構(gòu)中具有相對獨立性的一個單位。內(nèi)地設(shè)縣，邊地少數(shù)民族地區(qū)設(shè)道。滿萬戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬戶的設(shè)縣長。令、長為一縣之首，掌全縣政務(wù)，受郡守節(jié)制?？h令下設(shè)尉、丞。尉，掌全縣軍事和治安；丞，為縣令或縣長的助手，掌全縣司法。

縣以下設(shè)鄉(xiāng)、里和亭。鄉(xiāng)和里是行政機構(gòu)，鄉(xiāng)設(shè)三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫掌訴訟和稅收，游徼掌治安。鄉(xiāng)以下為里，是秦國最基層的行政單位。里設(shè)里正或里典，其職能除與鄉(xiāng)政權(quán)職能大體相同外，還有組織生產(chǎn)的任務(wù)。亭為治安組織，是司治安、禁盜賊的專門機構(gòu)，秦規(guī)定，兩亭之間相隔十里，設(shè)亭長，亭遍布于城鄉(xiāng)各要地。漢代邊疆地區(qū)鄉(xiāng)亭隸屬于候望系統(tǒng)，在內(nèi)郡的鄉(xiāng)亭亦不屬于“鄉(xiāng)”、“里”這一行政系統(tǒng)，而是“承望都尉”，屬于軍政系統(tǒng)。亭長的職責(zé)除“禁賊盜”，維護治安外，還有郵驛及一定的民事職能。

漢景帝時改名太守，新莽時曾改為“大尹”或“連率”，東漢時仍稱太守。太守之秩為二千石或比二千石的，有的大郡太守為中二千石。太守的職責(zé)是掌管一郡的民政和軍事。但西漢時郡的軍事平時主要由郡尉主管。太守常要“行縣”，以省察各縣令、長的治狀。春天到各縣去“行春”，以勸課農(nóng)桑。太守掌握著一郡的司法權(quán)，對民事、刑事案件都可做出最后的判決。貢士進賢，即按中央的要求向上推舉各種人才，也是太守的一項重要任務(wù)，漢代謂之察舉。西漢時，每年秋天，太守主持“都試”以講武?；实巯蛱仡C發(fā)發(fā)兵用的銅虎符?？ぶ腥舭l(fā)生武裝暴動，太守要率兵前往鎮(zhèn)壓。邊郡太守還須率領(lǐng)官屬，軍隊與來犯之敵交鋒作戰(zhàn)。由于郡守要兼領(lǐng)武事，故當時人常以“郡將”稱之?？ぶL官，除太守外，秦置監(jiān)、尉。西漢置尉而不置監(jiān)。景帝時改尉為都尉。都尉的職務(wù)是典武職甲卒。都尉和太守的治所可分設(shè)于兩地。都尉也設(shè)府置官屬，在郡中和太守并重，有時可代太守行事。西漢時沿邊諸郡，還增設(shè)部都尉數(shù)人。東漢初年，除邊郡外，一般不設(shè)都尉。

太守屬官有丞、五官掾、主簿、督郵、諸曹掾史。丞為太守之助手，五官掾則有太守“股肱”之稱。主簿管文書。督郵主要職責(zé)是監(jiān)察各縣，西漢時一郡似乎置督郵兩名，如河?xùn)|郡分南北兩部，每部設(shè)督郵一名。東漢時一郡所置督郵增多到三名或四五名，多數(shù)郡是三名。督郵除督察縣令、長外，還管制地方的奸猾豪強，成為守相之耳目?？ぴO(shè)置分管具體事務(wù)的部門曰曹，郡曹有十幾種之多，其中如功曹是專管官吏的選署、升黜，戶曹、集曹管戶籍及征集租谷等事，金曹管錢幣及鹽鐵生產(chǎn)，倉曹管倉廩、積貯，辭曹、決曹管獄訟，賊曹管武備和治安，每曹皆置掾，史主其事。但也有不置曹而設(shè)掾者，如設(shè)文學(xué)掾主管教育，設(shè)市掾管理市場交易，設(shè)都水掾、道橋掾以主管水利興修和造橋筑路，掾、史主秩為百石。在掾史之下還有書佐、循行、干等小吏。

武帝元鼎六年（公元前111年），漢軍征討河湟羌人，在湟中設(shè)“護羌校尉”，{4}筑西平亭（今西寧市）開始經(jīng)略河湟地區(qū)。從此，漢王朝開始了對河湟地區(qū)的控制。漢宣帝神爵元年（公元前61年），趙充國奉命平先零羌得勝后，罷兵屯田于河湟，先后設(shè)置臨羌（治所在今湟源縣）、安夷（治所在今平安縣）、破羌（治所在今樂都縣）、允吾（治所在今民和縣）、允街（治所在今甘肅省蘭州市紅古區(qū)）、河關(guān)（治所在今貴德縣）7縣，隸屬于金城郡管轄，大約漢宣帝神爵初年，金城郡治由金城（今蘭州西）徙至允吾（今民和縣下川口），河湟地區(qū)正式納入中原封建王朝郡縣體系。漢平帝（公元1-公元5年）時，王莽在今青海湖周圍的廣大地區(qū)設(shè)西海郡（治龍夷，今青海海晏縣三角城），強行遷徙內(nèi)地刑徒和百姓赴西海地區(qū)居住。王莽末年，西?？ひ蚯既朔纯苟鴱U棄。東漢建立后，復(fù)置金城郡，隸屬涼州，管轄今甘肅蘭州以西至青海日月山以東的黃河以北地區(qū)，郡治允吾（今民和龍支溝一帶），但原金城郡所轄的黃河以南3縣則劃歸隴西郡管轄。東漢獻帝建安中（公元196年-219年），在湟水流域新置西平郡（治西都縣，即今西寧市），轄西都、臨羌（治所在今湟中縣域）、安夷（治所在今平安縣域）、破羌（治所在今樂都縣域）4縣。隸屬涼州。河湟地區(qū)的郡縣建制已經(jīng)完備。漢王朝把郡縣制延伸到河湟地區(qū)，實現(xiàn)了以郡縣制對河湟部分地區(qū)的直接的政治統(tǒng)治。

二、州、郡、縣三級制到州、縣制

東漢末年﹐原監(jiān)察區(qū)性質(zhì)的州轉(zhuǎn)變?yōu)榭ひ陨系男姓^(qū)，地方行政制度始成州郡縣三級。即以州統(tǒng)郡，以郡統(tǒng)縣。州設(shè)刺史，郡設(shè)太守，大縣設(shè)令，小縣設(shè)長。隋開皇三年（公元583年），罷天下諸郡，以州統(tǒng)縣。大業(yè)三年（公元607年），又改州為郡，郡置太守。唐武德元年（公元618年），復(fù)稱為州，州置刺史。唐玄宗天寶元年（公元742年），改州為郡，郡置太守。后又改回。此后，郡極少設(shè)置。唐代的大州稱為府，仍為州級。自從在邊境設(shè)立節(jié)度使后，節(jié)度使發(fā)展成為州之上、道之下的行政區(qū)。宋太宗太平興國二年（公元977年），盡罷天下節(jié)鎮(zhèn)所領(lǐng)支郡，從此全國諸州直轄于中央，州的長官稱知州事，簡稱知州。至元代，郡名完全廢棄。

曹魏沿襲漢朝建制置，在河湟地區(qū)設(shè)西平郡，隸屬于涼州，轄今青海省東部湟水流域，郡治仍在西都縣，下轄西都（治今西寧市區(qū)）、臨羌（治今湟中縣多巴鎮(zhèn)）、破羌（治今樂都縣高廟鎮(zhèn)）、安夷（治今平安縣）等4縣。另外，河湟地區(qū)今循化一帶則隸屬于雍州的隴西郡所轄的河關(guān)縣管轄。西晉時，河湟地區(qū)屬涼州轄下的西平郡、晉興郡、金城郡管轄。

東晉穆帝永和元年（公元345年），張駿自定年號，設(shè)置百宮，建立了前涼，河湟地區(qū)屬于隸屬于涼州的西平郡、晉興郡、湟河郡、廣源郡及隸屬于河州的金城郡。苻氏建立的前秦攻滅前涼，河湟地區(qū)歸屬前秦涼州的西平郡和河州的晉興郡、金城郡。前秦大將呂光建立后涼，河湟地區(qū)又設(shè)置隸屬于涼州的西平郡、金城郡、樂都郡、晉興郡、三河郡、湟河郡、澆河郡管轄。后秦時在河湟地區(qū)設(shè)西平郡，隸屬于涼州，設(shè)金城郡，隸屬于和河州。禿發(fā)烏孤建立了南涼后，占領(lǐng)今青海境內(nèi)河湟地區(qū)，并先后在樂都、西平等地建都。南涼最盛時期，據(jù)《十六國疆域志》載，其行政建置“凡統(tǒng)舊郡十三，增置郡一，護軍一，縣可考者五十”。{5}據(jù)考當時領(lǐng)有涼州五郡：武威、武興、番禾、西郡、昌松；嶺南五郡：樂都、西平、湟河、澆河、廣武；以及晉興、三河、金城三郡。此外，在今青海化隆甘都設(shè)有邯川護軍。南涼疆域大致東起今甘肅景泰黃河以西、蘭州以西，西至甘肅山丹縣大黃山之麓，北抵今甘肅騰格里沙漠，南至黃河以南今青海黃南同仁一帶，東南到今青海循化，西南到青海湖東北至海南貴德一帶。前秦滅亡后，羌人姚氏建立的后秦帝國勢力擴及隴西，南涼王禿發(fā)辱檀表面臣附于后秦，并被委為涼州刺史，占領(lǐng)了涼州首府姑臧及河西走廊東部5郡，實則“車服禮章一如王者”，割據(jù)如故。后秦時在河湟地區(qū)設(shè)西平郡，隸屬于涼州，設(shè)金城郡，隸屬于和河州。西秦攻滅南涼后，河湟地區(qū)歸屬沙州的西平郡、河湟郡三河郡及涼州的樂都郡、晉興郡，河州的金城郡，商州的澆河郡管轄。北涼時在河湟地區(qū)設(shè)置隸屬秦州的西平郡、隸屬涼州的樂都郡、湟河郡、湟川郡、金城郡、澆河郡。北魏攻滅北涼后，在河湟地區(qū)設(shè)鄯州（治今西寧市）下轄西平郡、洮河郡與澆河郡。西魏相沿。北周取代西魏，河湟地區(qū)歸屬于北周。北周時河湟地區(qū)屬鄯州的樂都郡、湟河郡、河州的枹罕郡、廓州的洮河郡、達化郡分轄。綜觀魏晉南北朝時期河湟社會的總體狀況，各王朝雖然在河湟地區(qū)設(shè)置郡縣，委派官吏，但是，對這一地區(qū)的控制時斷時續(xù)，比較松弛。

隋初，仍保留北周所設(shè)鄯州、廓州，廢去郡一級建制，并將7縣合并為4縣。鄯、廓2州只轄河湟一隅，其余廣大地區(qū)則是吐谷渾和黨項等羌的屬地。大業(yè)五年（公元609年），隋破吐谷渾。隋在吐谷渾故地設(shè)置西海（治伏俟城）、河源（治赤水城）、鄯善（治鄯善城）、且末（治且末城）四郡，每郡統(tǒng)縣二。在河湟地區(qū)設(shè)西海、河源二郡。隋末，吐谷渾復(fù)其故地。

唐代，中央王朝對河湟地區(qū)的統(tǒng)治政策有了很大的變化。變更機構(gòu)設(shè)置，改郡縣制為州縣制，強化對河湟地區(qū)的直接管理?？梢哉f，唐代在河湟地區(qū)實行的政策承襲了秦漢時期的郡縣制。與秦漢時期相比，唐朝進一步加強了對河湟地區(qū)的統(tǒng)治。

唐襲隋制，仍設(shè)鄯、廓2州，但轄縣有變化。鄯、廓2州轄區(qū)之外仍是吐谷渾與黨項諸羌地。鄯州以今天的樂都為治所，所轄范圍基本上包括了整個湟水流域。鄯州初置時下轄兩個縣，即湟水縣與龍支縣。太宗貞觀九年（公元635年），唐派李靖等率大軍征討吐谷渾，將吐谷渾變?yōu)樘浦畬賴?。到了唐高宗儀鳳三年（公元678年），在湟水縣境西部又析置了一個以今西寧為治所的鄯城縣。唐貞觀元年（公元627年），將全國劃分為十道，由中央派員巡省地方，監(jiān)察百官。西北地區(qū)的秦、渭、成、武、洮、岷、疊、宕、河、蘭、鄯、廓等21個州府屬隴右道（治鄯州即今天的樂都縣）的監(jiān)察范圍。龍朔三年（公元663年）吐蕃亡吐谷渾國得到吐谷渾故地后，開始了對青海廣大牧區(qū)的占領(lǐng)。唐蕃之間基本上以赤嶺、黃河為界。天寶十四載（公元755年），安史之亂發(fā)生，唐西部邊境空虛，吐蕃乘機攻占了河湟地區(qū)。

北宋建國后，地方行政機構(gòu)采取分路而治，成為路—府、州、軍、監(jiān)—縣三級政區(qū)。路設(shè)“監(jiān)司”。即轉(zhuǎn)運使，俗稱漕司，要管領(lǐng)所屬州郡的水陸轉(zhuǎn)運和財政稅收。安撫使，俗稱帥司，由主管一路的軍政，兼管民政和司法、財政。提點刑獄，俗稱憲司，管一路的司法，兼薦舉官員。府州機構(gòu)沿襲唐代。北宋朝廷常派京師供職官員到州縣執(zhí)行中央政令，其職銜為知府、知州、知縣等。同時在各府州置通判，規(guī)定一切政令須經(jīng)通判副署，通判并可隨時向朝廷奏報府州情況。縣以下行政機構(gòu)，隋唐為鄉(xiāng)里制，北宋一度推行保甲制，但因新舊黨爭而時行時廢。在宋代，與宋王朝并存的遼、金、西夏、大理等少數(shù)民族政權(quán)的地方政治制度則受中原文化影響，或仿唐，或?qū)W宋，同時保留其原有制度。

宋代統(tǒng)縣政區(qū)包括府、州、軍、監(jiān)四種，縣是宋代的基本行政單位；縣以下有鎮(zhèn)。軍，即有同下州之軍及縣級之軍之區(qū)別；監(jiān)有同下州之監(jiān)、縣級之監(jiān)以及隸屬于縣之監(jiān)。又如寨，宋代緣邊所設(shè)的大部分寨，與縣同級，然另有一些寨與鎮(zhèn)同級，而等第較鎮(zhèn)為低，往往“鎮(zhèn)寨”并稱。概括而言，政區(qū)有統(tǒng)縣政區(qū)政區(qū)府、州、軍（同下州）、監(jiān)（同下州），縣級政區(qū)有縣（直隸）、軍（同縣）、縣及縣級之監(jiān)、寨、城、堡，縣以下政區(qū)有尉司、鎮(zhèn)、寨、堡、監(jiān)、場。

宋以“知軍府事”或“知軍州事”為統(tǒng)縣政區(qū)之長官，大多數(shù)府、州有知府或知州一員，府、州通判又稱“倅”，各州所置通判數(shù)相差較大，有的地方置通判兩員到三員。一般州府一員，又有許多州不置通判。按宋初制度，府、州置通判之條件有兩條，即戶口過萬，或武臣知州，即置通判。{6}不過，此規(guī)定之執(zhí)行并不嚴格。又可置觀察判官、推官各一，節(jié)度掌書記或觀察支使一員；曹官則有錄事（府稱司錄）、司法、司戶參軍各一員，司理參軍二員。判官于一州（府）中地位僅次于知州（府）、通判，而曹官則以錄事參軍為首。滿員時一般州共有幕職、曹官七員，節(jié)度州可達十員。幕職、曹官之置，首先與府、州事務(wù)之繁簡、所轄縣數(shù)有關(guān)及府、州之地位有關(guān)，許多都達不到滿員數(shù)。統(tǒng)縣政區(qū)的軍、監(jiān)之建置與州接近，軍之長官稱知軍或軍使，咸平（公元998年—1003年）之前，軍不設(shè)通判，景德（公元1004年—公元1007年）以后在邊要之地，或戶口繁多的軍，也有置通判的。軍的曹、職官之置亦較州、府為少。監(jiān)則無通判，有曹、職官。

縣是最基本的行政單位，宋代絕大部分國土，分隸各縣?？h級之軍，地位較縣為高，宋代又有其他數(shù)種地位近于縣或低于縣的特殊縣級政區(qū)。部分設(shè)在北方與西南沿邊的城、寨、堡，于《宋史﹒地理志》中與縣并列于州之下，其與縣同級且治民，一縣官員，有知縣（小縣置縣令）、縣丞、主簿、尉，知縣（縣令）為一縣長官，丞為次官，通治一縣事務(wù)；主簿鉤稽簿書；尉負責(zé)治安。城之長官稱為知城，寨、堡長官稱知寨或寨主，政和三年統(tǒng)一改稱知寨；其下置主簿，亦有相近兩寨共置一主簿的情況。

宋哲宗元符二年（公元1099年），宋洮西安撫使王贍率部進占湟水流域，在青唐建鄯州，在邈川建湟州?；兆诔鐚幎辏ü?103年），宋軍在王厚統(tǒng)領(lǐng)下，再次攻取湟州。次年收復(fù)鄯州、廓州，并改鄯州為西寧州，宋又陸續(xù)建積石軍、震武軍。宋軍收復(fù)河湟后，在這一地區(qū)恢復(fù)了三州一軍的基本行政建置。三州即鄯州、湟州和廓州，一軍即積石軍。崇寧三年（公元1104年）改鄯州為西寧州，宣和元年（公元1119年）改湟州為樂州，并屬熙河蘭會路。金太宗天會九年（公元1131年），金兵攻占河湟地區(qū)。西夏崇宗大德二年（公元1136年），西夏攻占金樂州、西寧州，金同意將樂、廓、積石3州割讓給夏。夏將積石州更名祈安城。后來金在河州西部另析置積石軍，金、夏在黃河之南約以隆務(wù)河為界。金世宗大定二十二年（公元1182年），金升積石軍為州。

三、行省制度在河湟地區(qū)實施

行省制源于魏晉時的行臺，當時為中央政權(quán)處理軍國大事時的臨時派出機構(gòu)。金朝曾在邊境廣置行臺尚書省。蒙古人入主中原時仿金制，設(shè)行尚書省統(tǒng)轄一個大區(qū)的路府州縣，演變成地方最高政治機構(gòu)。元世祖中統(tǒng)年間，尚書省并入中書省，地方機構(gòu)也改稱行中書省，簡稱行省。從此，地方政治制度進入劃省而治的階段。

元代行省置丞相、平章、左右丞、參知政事，其行政機構(gòu)名稱和官吏品秩與中樞相等，凡一省軍國大事無所不領(lǐng)。行省轄區(qū)不僅地域遼闊，且省界犬牙交錯，使其無山川險阻可依，北向門戶洞開，形成以北制南的軍事控制局面。因這一措施有助于防止地方割據(jù)，故為明、清所繼承。元行省所轄路府州縣無固定統(tǒng)屬關(guān)系，隨意性很大。有些行省與路之間還設(shè)道，屬監(jiān)察性質(zhì)。元代的州有的屬于路，有的則屬于省，即直隸州。為加強控制，元在路府州縣均設(shè)蒙古事務(wù)官“達魯花赤”，監(jiān)督各級官吏，執(zhí)掌最高權(quán)力。縣以下設(shè)村社和里甲，常由蒙軍駐村社實行軍事統(tǒng)治。里長通常為蒙古人、色目人，衣食用度悉由居民供應(yīng)，成為當?shù)氐淖罡咧髟?。金哀宗正大四年（公?227年），蒙古軍在成吉思汗率領(lǐng)下逆黃河而上攻取積石州后，又分兵攻占西夏的西寧等州。元世祖中統(tǒng)二年（公元1261年）設(shè)西夏中興行中書?。ê蟾姆Q甘肅等處行中書?。?，青海湟水中下游地區(qū)為甘肅行省西寧州地。據(jù)《元史﹒地理三》記載，“西寧州，下。唐置鄯州，理湟水縣，上元間沒于土蕃，號青唐城。宋改為西寧州。元初為章吉駙馬分地。至元二十三年，立西寧州等處拘榷課程所。二十四年，封章吉為寧濮郡王，以鎮(zhèn)其地”。{7}元代將宋、西夏時的樂州、廓州并入西寧州，其轄區(qū)為今青海東部黃河以北地區(qū)，隸甘肅行省。

明朝改行中書省為承宣布政使司，掌民政、財政，另設(shè)都指揮使司主兵政，按察使司主刑獄，三機構(gòu)互不統(tǒng)屬，各直隸中樞。實行布政使司、府和直隸州、縣和一般州三級統(tǒng)屬明代的州有直隸州和屬州之分。直隸州上隸于京師或各布政使司，地位視府；屬州上隸于府，地位視縣。州的長官也稱知州。從此，“省”的機構(gòu)不復(fù)存在，只因各布政使司轄境與原行省相同，習(xí)慣上仍以行省稱之。布政使為一省的行政首腦。每一個布政使司，有“督冊道”若干人，“督糧道”一人，“分守道”三人至八人。提刑按察使的衙門及其轄區(qū)，稱為“提刑按察使司”，簡稱“按察司”。司里有若干正四品的副使與正五品的僉事，兼任本省的“分巡道”。負責(zé)監(jiān)督、巡察其所屬州、府、縣的政治和司法等方面的情況，分巡道的衙門稱為“按察分司”。有時候“分巡道”本人，也為“分司”。明制于各省重要地方設(shè)整飭兵備的道員。置于各省重要地區(qū)。稱為兵備道。此官由按察使或按察僉事充任，掌監(jiān)督軍事，并可直接參與作戰(zhàn)行動。明代縣以下為里甲制，110戶為一里，置里長；10戶為一甲，置甲首，以當?shù)囟〖Z最多者擔(dān)任。城區(qū)、近郊置坊和廂。后又改里甲為保甲制，保轄10甲，甲轄10牌，牌轄10戶，分置保長、甲長和牌頭，負責(zé)征收賦稅并維護治安。明洪武六年（公元1373年），改元西寧州為西寧衛(wèi)，衛(wèi)下轄中、左、右、前、后5個千戶所。又于碾伯（今樂都）設(shè)置碾伯守御千戶所，改元貴德州為歸德守御千戶所，在河州衛(wèi)所轄今循化縣一帶設(shè)置積石州千戶所。

明代在河湟地區(qū)實施衛(wèi)所制度進行管理，其中歸屬陜西行都司有西寧衛(wèi)。歸屬陜西都司的有河州衛(wèi)轄下的積石州千戶所、必里衛(wèi)，歸德守御千戶所。

明朝衛(wèi)所制度既是一種軍事制度，也是一種行政管理組織形式。明對疆土的管理是分別由行政系統(tǒng)和軍事兩大系統(tǒng)來完成的，行政系統(tǒng)是六部—布政使司（直隸府、州）—府（直隸布政司的州）—縣（府屬州），軍事系統(tǒng)是五軍都督府—都指揮使司（行都指揮使司、直隸都督府的衛(wèi)）—衛(wèi)（直隸都司的守御千戶所）—千戶所。明代軍事系統(tǒng)的都司（行都司）、衛(wèi)、所在絕大多數(shù)情況下負責(zé)管轄不屬于行政系統(tǒng)的大片疆土。它是具有獨立行政職能的地理單位，基本上都管轄有面積多少不等的耕地和多少不一的旗軍、民戶或少數(shù)民族人口。衛(wèi)所制在地方有行政管理和軍事防守的雙重職能?！睹魇贰け径份d：“天下既定，度地害要，系一郡者設(shè)所，連郡者設(shè)衛(wèi)。大率五千六百人為衛(wèi)，千一百二十人為千戶所，百十有二人為百戶所。所設(shè)總旗二，小旗十，大小聯(lián)比以成軍。”{8}但只是一種籠統(tǒng)的規(guī)定，各衛(wèi)所建置差別很大。此外，還有一種單獨駐扎一個地方，直接歸都指揮使司管轄指揮的千戶所，叫做守御千戶所；還有一種稱為“御”（設(shè)置數(shù)量不多）的軍事機構(gòu)，管2到3個千戶所。衛(wèi)所軍戶實行嚴格的世襲制度。明朝戶籍不同，軍籍隸屬都督府等軍事系統(tǒng)，軍戶世襲，衛(wèi)所軍的身份一旦確立，除非特別規(guī)定，世代為軍。正軍服役於衛(wèi)所，必須帶妻同行，以安定生活并生兒育女，每一軍人有房屋、田地，每月有固定的月糧，但實際情形則常分配不足，行軍時則發(fā)給口糧，衣裝則須自備，武器則由國家以工匠生產(chǎn)。軍士在營，分成守備和屯田二部分，比例不定，按時輪流。洪武二十五年二月，“命天下衛(wèi)所軍卒，自今以十之七屯種，十之三城守，務(wù)盡力開墾，以足軍食”。但各地執(zhí)行有所不同，有的可能是抽調(diào)十分之三的人專職戍守，有的則是每一軍戶有十之三的時間用來戍守。都指揮使司有都指揮使（正二品）、都指揮同知（從二品），都指揮僉事（正三品），均由朝廷從世襲軍官中升任或從武舉人中任命。衛(wèi)有指揮使（正三品）、指揮同知（從三品）、指揮僉事（正四品）、衛(wèi)鎮(zhèn)撫（從五品），其下屬有經(jīng)歷（從七品）、知事（正八品）、吏目（從九品）、倉大使、副使等。千戶所有正千戶（正五品）、副千戶（從五品）、所鎮(zhèn)撫（從六品），自衛(wèi)指揮使以下軍官則都是世襲的。

明洪武三年（公元1370年），設(shè)河州衛(wèi)。在河湟地區(qū)的積石州千戶所和歸德守御千戶所及必里衛(wèi)隸屬于河州衛(wèi)。積石州千戶所，治所約在今循化縣，明洪武四年（公元1371年）改置積石州千戶所，撒拉爾部落首領(lǐng)神寶為首任千戶。轄境相當今青海省循化撒拉族自治縣以及甘肅省臨夏市部分地區(qū)，但設(shè)置時間不長，裁撤后，轄地并入歸德守御千戶所。太祖洪武八年（公元1375年）改元貴德州置歸德守御千戶所（治所在今貴德縣河陰鎮(zhèn)），直隸于西安行都指揮使司（后改隸陜西都指揮使司）。景泰中（公元1450—公元1456年）改為河州衛(wèi)所轄中左千戶所，稱歸德千戶所。所轄范圍大致為今貴德、尖扎、同仁縣部分地區(qū)。明洪武三年（公元1370年），以元時必萬里萬戶府改置必里千戶所，隸河州衛(wèi)。成祖永樂元年（公元1403年），升為必里衛(wèi)，下分左、中。右3個千戶所。衛(wèi)屬羈縻性質(zhì)，無流官派守，其職官全部由當?shù)夭刈孱^人擔(dān)任。仍受河州衛(wèi)節(jié)制。轄境約今海南藏族自治州和黃南藏族自治州部分地區(qū)。

西寧衛(wèi)設(shè)于明洪武六年（公元1373年），屬陜西行都司。據(jù)《甘肅通志稿·軍政一·兵制一》史料記載：宣德七年（公元1432年）西寧衛(wèi)升為軍民指揮使司，正式成為具有兼理地方民政、財政職能的軍政合一的機構(gòu)。{9}下轄六個千戶所：西寧千戶所則轄西寧衛(wèi)治附近及今互助、平安附近地區(qū)；鎮(zhèn)海千戶所在今湟中縣多吧鎮(zhèn)海堡附近，為唐蕃古道之重要孔道；北川千戶所在今大通縣，為西寧通向張掖的必經(jīng)之路；南川千戶所在西寧南川，為控制南番的重要據(jù)點；碾伯千戶所在今樂都，為通向莊浪和進出湟中之咽喉；據(jù)《甘肅通志稿·輿地三·沿革圖表二》史料記載：洪武十一年（公元1378年），明廷在碾伯設(shè)莊浪分衛(wèi)，同年七月改設(shè)碾北衛(wèi)。洪武十九年（公元1386年）廢碾北衛(wèi)，置西寧衛(wèi)右千戶所于碾伯。成化年間，更名為碾伯守御千戶所，直隸于陜西行都司，轄地為今樂都縣、民和縣等地。{10}古鄯千戶所在今民和古鄯鎮(zhèn)，是通向黃河臨津（大河家）的渡口，是從東南方向進入湟水流域的必經(jīng)要道?！案拭C一鎮(zhèn)，計15衛(wèi)所，唯西寧衛(wèi)6所。惟祖宗之意，蓋以西寧控制近番申中等十三族，遠番罕東等四衛(wèi)，故多設(shè)一所，以震壓之，視他衛(wèi)不同也。”據(jù)《西寧府新志》卷16《田賦·戶口》中關(guān)記載：“明季原額洪武中，官軍戶七千二百，口一萬五千八百五十四。永樂中官軍戶七千二百，口一萬二千九十二。嘉靖中官軍戶三千五百七十八，口四萬五千六百一十三。又番民戶舊二百六十九，安置戶三十，口（缺），編戶四里，曰：巴州、紅崖、老鴉、三川。戶口不等，前戶亦在其內(nèi)，屬經(jīng)歷司專管，應(yīng)當各項雜差。而各處流移及商賈之寄入里籍者，并謂之民戶。萬歷六年，官軍戶二千五百六十，民戶四百四十，口三萬八千八百九十二”。{11}據(jù)《西寧志》載，“西寧衛(wèi)指揮，掌印、管屯、拘捕各一員，衛(wèi)鎮(zhèn)撫一員，千戶十員，所鎮(zhèn)撫五員，百戶五十員，經(jīng)歷一員，知事一員（隆慶元年裁革），儒學(xué)教授一員，訓(xùn)導(dǎo)一員，西寧倉監(jiān)收判官一員（隆慶元年裁革），大使、副使各一員，草場大使一員，茶馬司大使、副使各一員，稅課局大使一員，驛丞七員，遞運所大使四員”。西寧衛(wèi)的建制中部門已經(jīng)較為齊備。西寧衛(wèi)還司“撫夷”之職，據(jù)《明實錄》記載，明前期，西寧衛(wèi)有“所轄一十三簇國師、剌麻及大小頭目，每歲遇萬歲圣壽節(jié)、正旦、冬至，俱赴衛(wèi)行慶賀禮。又每月赴衛(wèi)聽受約束”的定例。{12}并要代管“塞外四衛(wèi)”。西寧衛(wèi)設(shè)置之初，在東起民和，西至湟源，湟水兩岸原營“堡寨九十九”。至萬歷時，又增130多堡寨，共達約240余個堡寨。公元1375年至公元1397年，明朝設(shè)了安定衛(wèi)（柴達木西北部）、阿端衛(wèi)（柴達木西南部）、曲先衛(wèi)（柴達木茫崖一帶）和罕東衛(wèi)（海北及青海湖以北）等四衛(wèi)，史稱“西寧塞外四衛(wèi)”。也由西寧衛(wèi)兼轄，其官員都由當?shù)仡^人擔(dān)任。衛(wèi)所以及各種機構(gòu)的設(shè)置，使明王朝有效地控制了河湟地區(qū)，對穩(wěn)定該地區(qū)的民族格局和社會安定，也起了積極的作用。

明王朝又在河湟地區(qū)設(shè)立了分巡西寧道（駐今甘肅張掖）和分守西寧道（駐今甘肅武威）以及撫治西寧兵備道。分守西寧道是陜西布政使司的分職機構(gòu)，建于洪武九年（公元1376年），駐扎涼州（今甘肅武威），管轄今河西地區(qū)和青海東部等地區(qū)，掌理轄區(qū)之內(nèi)的錢糧、田土、戶口、貢舉、俸祿、貢賦、賑恤、考察官吏等事務(wù)，設(shè)布政司參政或參議1員。分巡西寧道為陜西提刑按察使司的分職機構(gòu)，駐扎甘州（今甘肅張掖），管理甘肅等處六倉糧儲及莊浪一帶水利，并提督陜西行都司官庫錢糧及所屬衛(wèi)所屯種。洪武二十九年（公元1396），明廷改置天下按察分司為41道，其中西寧道管理西寧、莊浪、涼州、永昌、山丹、甘州、肅州7衛(wèi)。分巡西寧道設(shè)兵備官1員，以按察司副使兼任，其職責(zé)為巡察轄境內(nèi)的民政、財政、學(xué)政，也巡察軍政。地方行政體制的建立健全，大大加強了明政府對河湟地區(qū)的控制，有效穩(wěn)定了該地區(qū)的政治局勢。

清朝的地方行政機構(gòu)一般可分為省、府（州、廳）、縣三級。省一級的最高軍政長官為總督、巡撫?？偠揭话愎茌爟墒≈寥。灿械闹还芤皇?。巡撫為一省的最高軍政長官。督、撫之下設(shè)布政使，掌管一省的財賦、民政。又設(shè)按察使，掌管一省的司法、監(jiān)察以及驛傳事務(wù)。清初，布政使下設(shè)左右參政、參議，駐守在某一地方，稱為守道；又按察使下設(shè)副使、僉事等，可去分巡某一地方，稱為巡道。乾隆時裁撤上述參政、副使等官，專設(shè)分守道、分巡道，帶兵備銜，管轄府州，成為省和府州之間一級機構(gòu)。省下設(shè)府，以知府為行政長官，掌管一府的政務(wù)及所屬州、縣的賦役、訴訟等事。還有與府同級的直隸州，直屬于省，以知州為其長官，有屬縣。府下設(shè)縣和散州?？h是地方行政的基層組織，長官為知縣。散州長官為知州。另外在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立有廳，以同知、通判為長官，廳也有與府同級的直隸廳與府統(tǒng)轄的縣級散廳之別。至此，行省制臻于健全。在河湟地區(qū)，清順治二年（公元1645年）清軍進入西寧。清朝初年西寧行政建制仍沿襲明朝。清雍正三年（公元1725年），清政府派兵平定羅卜藏丹津叛亂的次年決定改西寧衛(wèi)為府，由甘肅省管轄。初轄有兩縣一衛(wèi)即西寧縣（原西寧衛(wèi)改置治今西寧市）、碾伯縣（原碾伯所即原西寧衛(wèi)右所改置治今樂都碾伯鎮(zhèn)）和大通衛(wèi)（治今門源縣城）。乾隆二十六年（公元1761），大通衛(wèi)改設(shè)為縣治（治今大通城關(guān)），臨洮府所屬的歸德千戶所則由西寧縣丞分駐，乾隆五十六年改設(shè)同知，建立了貴德?lián)岱瑥d（治今貴德）。乾隆到道光時期，西寧府轄下先后又增加了巴燕戎（治今化隆）、（治今湟源）和循化廳（治今循化）三個廳。循化廳自明以來由河州衛(wèi)統(tǒng)轄，雍正四年（公元1726）河州衛(wèi)歸并河州，另委河州同知管轄，稱為河州廳，道光三年（公元1823）改隸西寧府。至道光九年（公元1829年），東部河湟地區(qū)的行政建制為1府3縣（西寧、碾伯、大通）4廳（巴燕戎格、丹噶爾、循化、貴德）。管轄今青海海東地區(qū)，湟水流域一帶的湟源、湟中、西寧、大通、互助、平安、樂都、民和和黃河流域的貴德、化隆、循化等地。此外還設(shè)撫治兵備道，即甘肅西寧道，兼治蒙、番，駐西寧。

民國元年（公元1912年）3月，在北京成立了北洋政府，甘肅省行政區(qū)劃仍沿襲清代省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級體制，“道”為省“布政使署”的派出機關(guān)。民國2年（公元1913年）1月8日，公布《劃一現(xiàn)行各省行政官廳組織令》，統(tǒng)一了全國地方官制和行政建制設(shè)置。甘肅省的行政機關(guān)由“布政使署”改稱“行政公署”，長官由“布政使”改稱“民政長”；同時，將省以下的府、直隸州、直隸廳一律裁廢，各散州、散廳一律改置縣，推行省、縣二級體制，仍保留“道”作為省的派出機關(guān)。民國3年（公元1914年）5月23日，公布《省官制》《道官制》，確定：省的長官由“民政長”改稱“巡按使”，省“行政公署”改稱省“巡按使署”；縣的建制不變、縣的長官稱“縣知事”；“道”由省的派出單位改置為省、縣之間一級行政單位，長官由“觀察使”改稱“道尹”。

民國初沿用舊制，設(shè)西寧道，為甘肅省和西寧府之間的監(jiān)察區(qū)。民國2年（公元1913年）北洋政府改革清代建置，廢西寧府，保留西寧道。西寧道是省和縣之間的一級行政區(qū)劃，上隸于甘肅省，下轄各縣。西寧道（民國3年6月以前稱海東道）的辦事機關(guān)為道尹公署，駐西寧縣。轄西寧、大通、碾伯、貴德、巴戎、循化、湟源七縣和玉樹、都蘭二理事。民國16年（公元1927年）7月，廢除道級行政區(qū)劃，改設(shè)西寧道轄區(qū)為甘肅省第四行政區(qū)（亦稱西寧行政區(qū)），設(shè)行政長公署。駐西寧縣。仍轄西寧、大通、碾伯、貴德、巴戎、循化、湟源七縣和玉樹、都蘭二理事。民國17年（公元1928年）撤銷“行政區(qū)公署”，實行省、縣二級區(qū)劃體制。1928年10月17日，國民黨中央政治會議決定將甘肅省屬西寧、大通、碾伯、貴德、巴戎、循化、湟源七縣7縣及青海蒙古29旗、玉樹25族、環(huán)海8族、果洛等地劃出，成立青海省，西寧為省會。民國時多次增設(shè)縣、設(shè)治局等，1947年，在河湟地區(qū)建制有西寧市及大通、湟中、互助、樂都、民和、循化、貴德、化隆、湟源、共和、海晏、同德縣等。

第三節(jié) 中央王朝在河湟少數(shù)

民族地區(qū)實行的特殊行政制度

一、漢代的護羌校尉與屬國都尉

1、護羌校尉的設(shè)置

護羌校尉是兩漢時期主管羌人事務(wù)的重要軍政職官，秩比兩千石，下設(shè)擁節(jié)長史1人，司馬2人，皆為六百石。護羌校尉開府治事，有屬官、吏民。治事不轄地，領(lǐng)民（羌）不領(lǐng)縣，是平行于郡的軍政機構(gòu)。漢政府設(shè)置護羌校尉的目的在于“節(jié)領(lǐng)護，理其怨結(jié)，歲時循行，問所疾苦。又數(shù)遣使驛通動靜，使塞外羌夷為吏耳目，州郡因此可得儆備?！?/p>

元鼎六年（公元前111年）李息、徐自為大軍進占湟水流域時?！笆贾米o羌校尉，持節(jié)統(tǒng)領(lǐng)焉”{13}（《后漢書﹒西羌傳》）。《漢書﹒趙充國傳》記載：神爵二年（前60年），漢宣帝讓大臣推薦出任護羌校尉的人選，有人舉薦辛湯，趙充國認為辛湯嗜酒任性，不如湯兄臨眾，于是宣帝下詔由辛臨眾出任護羌校尉{14}，辛臨眾是見之于文獻的任護羌校尉最早的人。

王莽末年，政局動蕩，西羌 “寇邊，遂入居塞內(nèi)，金城屬縣多為虜有”。先零羌封何諸種殺金城太守，占據(jù)金城郡。東漢建武六年（公元30年），溫序曾被任為護羌校尉，赴任途中被隗囂部將截獲，不降而死。這是見之于史籍的東漢第一位護羌校尉，但未能到任敘職。建武十六年（公元40年），全國統(tǒng)一。司徒掾班彪上書光武帝，提出應(yīng)依西漢舊制，設(shè)置護羌校尉。劉秀從其議，任牛邯為護羌校尉，持節(jié)如舊。東漢護羌校尉，初營于令居。后移于狄道（今甘肅臨洮）。漢章帝建初元年（公元76年）又移至安夷。次年，徙于臨羌。安帝永初以后，又先后徙居張掖、令居。東漢護羌校尉更替頻繁，見于史書記載的共有37任，即溫序、牛邯、竇林、郭襄、吳棠、傅育、張紆、鄧訓(xùn)、聶尚、貫友、史充、吳祉、周鮪、侯霸、段禧、龐參、馬賢、任尚、韓皓、馬續(xù)、胡疇、趙沖、衛(wèi)瑤、張貢、第五訪、段颎、胡閎、黃甫規(guī)、田晏、泠徴、夏育、杜畿、楊瓚等33人，其中馬賢出任（或代領(lǐng)）三次，侯霸和段颎各出任兩次。

曹魏時常以涼州刺史持節(jié)兼領(lǐng)護羌校尉，或以西平郡、金城郡太守兼領(lǐng)護羌校尉，管理河湟地區(qū)的羌人事務(wù)。西晉元康中，以護羌校尉為涼州刺史治武威。

2、屬國都尉

金城屬國是漢宣帝神爵二年（公元前60年）始置的。時趙充國平定西羌，降者3萬余人，“初置金城屬國以處降羌”。{15}屬國的長官是都尉，秩比兩千石。屬國都尉既典武職，又理民事。都尉之下置丞、侯、千人，另有屬吏若干人。屬國都尉事務(wù)歸中央大鴻臚。屬國中建立由少數(shù)民族組成的屬國兵，他們除了協(xié)助邊郡兵守衛(wèi)邊防外，有時也隨漢軍出征。屬國兵由中央典屬國統(tǒng)轄，屬國內(nèi)由屬國都尉統(tǒng)轄。西漢王朝從武帝元狩三年（公元前120年）開始，歷經(jīng)昭、宣二帝，共設(shè)置了七個屬國，既安定屬國、天水屬國、西河屬國、上郡屬國、五原屬國、張掖屬國、金城屬國。其中金城屬國是專為安置內(nèi)附羌人部落而設(shè)置的，屬涼州部。所謂屬國，《史記正義》中解釋說：“各依本國之俗而屬漢，故曰屬國”。也就是說，內(nèi)徙各族受漢王朝統(tǒng)治而保留其原有的部落組織和生產(chǎn)生活方式。這是西漢王朝對邊疆少數(shù)民族“因俗而治”的一種開明統(tǒng)治政策，也是內(nèi)屬部落逐步封建化、編戶化過程的必要過渡方式。關(guān)于金城屬國治地，全祖望在《地理志稽疑》中認為《漢書·地理志》的破羌縣條下脫‘屬國都尉治五字?！眲t可認為金城屬國治地在破羌縣，即今樂都老鴉古城。

二、元代宣政院轄區(qū)

元代宣政院是掌管全國佛教事宜和藏族地區(qū)軍政事務(wù)的中央機關(guān)。1264年，總制院設(shè)立，以國師八思巴領(lǐng)之。后因總制院統(tǒng)領(lǐng)吐蕃各宣慰司軍民財谷，用唐朝皇帝在宣政殿接見吐蕃使臣的故典，公元1288年，改名為宣政院，秩從一品，用三臺銀印。以帝師領(lǐng)院事。宣政院官屬得自選用，僧俗并用。與中書省、樞密院、御史臺并為元朝四個獨立的任官系統(tǒng)。元明宗天歷二年（公元1329年），設(shè)置院使10員，從一品，同知2員，正二品，副使2員，從二品。公元1334年，宣政院所轄吐蕃之地，分設(shè)三道宣慰司：吐蕃等處宣慰司都元帥府（又稱朵思麻宣慰司）、吐蕃等路宣慰司都元帥府（又稱朵甘思宣慰司）、烏思藏納里速古魯孫三路宣慰司都元帥府（又稱烏思藏宣慰司）。宣慰司下轄安撫司、招討司、宣撫司和元帥府、萬戶府等。自宣慰使都元帥至萬戶等各級官員多以當?shù)厣资最I(lǐng)擔(dān)任，由帝師或宣政院薦舉，朝廷授職。元朝統(tǒng)一全國后，河湟地區(qū)分屬陜西、甘肅兩行省與宣政院管轄。元王朝在這里設(shè)置了宣政院所屬的吐蕃等處宣慰司都元帥府的屬下機構(gòu)。

吐蕃等處宣慰使司都元帥府，治所在河州（甘肅臨夏），因所管為多麥地區(qū)，故又稱為“朵思麻宣慰司”。元史中有時簡稱其為“吐蕃宣慰司”。據(jù)韓儒林先生考證，此宣慰司設(shè)置最早，約在至元二三年時（公元1265年—公元1266年），{16}共設(shè)有宣慰使五員。其屬主要有“脫思麻路軍民萬戶府”、“西夏中興河州等處軍民總管府”、“洮州元帥府”、“十八族元帥府”、“禮店文州蒙古漢軍西番軍民元帥府”、“吐蕃等處招討使司”、“松潘宕疊茂州等處軍民安撫使司”、“積石州元帥府”、“常陽帖城阿不籠等處萬戶府”、“貴德州”、“文扶州西路南路底牙等處萬戶府”，以及“河州路”等，由其設(shè)治所名也可看出其管轄的境地為青海東南部、甘肅南部及四川的西北部。其西界為北至河曲的貴德、共和一帶，南至多柯河、大金川東岸。

元代脫思麻路總管府是吐蕃等處宣慰司下負責(zé)管轄脫思麻路的最高行政機構(gòu)，而脫思麻路元帥府是吐蕃等處宣慰司都元帥府系統(tǒng)所轄的九個元帥府之一，脫思麻路軍民萬戶府則是吐蕃等處宣慰司兼管的萬戶府，三者各有所統(tǒng)，管軍的管軍，管民的管民，互不兼代。脫思麻路軍民萬戶府駐河州（今甘肅臨夏），管轄經(jīng)青海海南、黃南、果洛及甘肅甘南、四川阿壩等地區(qū)。積石州元帥府管轄今青海省循化、同仁、尖扎縣及甘肅積石山縣等地區(qū)，設(shè)達魯花赤一員，元帥一員，同知一員，知事一員，脫脫禾孫一員，治今青海省循化縣（一說治今甘肅省積石山縣）。元世祖至元八年（公元1271年），設(shè)貴德州，治所在今青海貴德縣河陰鎮(zhèn)，隸河州路管轄。管轄今貴德縣等地。設(shè)達魯花赤、知州各一員，同知、州判各一員，脫脫禾孫一員，捕盜官一員。必里萬戶府（《元史﹒百官志》誤為“必呈萬戶府”） 隸吐蕃等處招討使司，管轄今貴德縣西部、貴南縣、同德縣等地，設(shè)達魯花赤二員，萬戶四員。

三、青海辦事大臣

青海辦事大臣，全稱為欽差總理青海蒙古番子事務(wù)大臣。清雍正二年（公元1724年）置。乾隆以后因其常駐西寧，亦稱西寧辦事大臣。西寧辦事大臣為藩部駐扎大臣之一，滿缺，也有少數(shù)漢人。常由副都統(tǒng)充任。清朝雍正元年以前，俱派理藩院司員駐扎西寧，辦理民族事務(wù)。平定羅卜藏丹津事件后，清政府接受撫遠大將軍年羹堯擬定的“善后事宜十三條”及“禁約青海十二事”等。將青海蒙古族各部族納入內(nèi)藩，按照內(nèi)蒙古“札薩克”制度分編旗，各旗劃定游牧疆界，規(guī)定不得強占牧地，不得互相統(tǒng)屬，不得私自往來。原歸屬于和碩特蒙古管轄的藏族部落不再隸屬于青海蒙古各部。蒙藏游牧區(qū)為“青海地”，簡派大臣總理之。雍正三年（公元1725年）正式任命平定羅卜藏丹津叛亂有功的副都統(tǒng)達鼐為“欽差總理蒙古番子事務(wù)大臣”，給予關(guān)防印信，正式設(shè)立青海辦事大臣，辦事大臣衙門，初設(shè)于察罕城（青海湖邊）。然該處氣候寒冷，歷任大臣多不親往，而改駐西寧城內(nèi)，西寧辦事大臣衙門故址在今西寧市城中區(qū)南大街解放巷（原名兵部街），西寧辦事大臣之僚屬有理藩院司員、筆帖式。官印為銀質(zhì)虎鈕，方三寸三分，厚九分，刻滿、漢、回三種文字。

西寧辦事大臣統(tǒng)轄青海蒙古二十九旗和玉樹等四十族土司，主持蒙古各旗會盟、祭祀青海湖神，例行的年度查旗、掌管賦稅、駐防、籌辦糧餉、刑名按劾，以及青海入藏商道、驛站、茶糧互市等事宜，處理蒙、番矛盾，后來還要協(xié)助駐藏大臣轉(zhuǎn)運糧餉、派遣兵員入藏。西寧辦事大臣直接管理黃河以南的藏族部落，結(jié)束了明末以來西北地區(qū)藏族“但知有蒙古，不知有廳、衛(wèi)、營、伍諸官”的狀態(tài)。查旗就是辦事大臣（或差員）定期對各旗進行的巡視和監(jiān)察，并對出現(xiàn)的一些問題及時奏請?zhí)幚?。查旗最初定為三年一次，乾隆十六年改為遇不會盟之年，即奏明前往查旗一次。青海辦事大臣的設(shè)置對于維系邊陲地方的秩序起到了積極作用。

四、盟旗制度

“旗”是清朝設(shè)在蒙古地區(qū)的行政、軍事單位，也是清朝皇帝賜給旗內(nèi)各級封建主的世襲領(lǐng)地。旗的首領(lǐng)是札薩克，其職責(zé)是按照朝廷所賦予的權(quán)限，負責(zé)處理旗內(nèi)行政、司法、賦稅、徭役、軍事、貿(mào)易以及官吏的任免等事務(wù)。札薩克下面還設(shè)一些官職，輔佐札薩克處理事務(wù)。作為札薩克，一方面是清朝的地方官吏，另一方面又是世襲領(lǐng)主，擁有對旗內(nèi)土地和屬民的管轄治理權(quán)。盟是合數(shù)旗而成的會盟組織，以協(xié)調(diào)不同旗之間的關(guān)系。青海地區(qū)盟旗制度從清代實施直到民國，一直是青海蒙古族地區(qū)的行政組織形式。

順治二年（公元1645年），和碩特部固始汗從西北方向進入青海地區(qū)，統(tǒng)一唐古特四大部后，原來居住在青海的藏族部落大部分被迫轉(zhuǎn)移到西寧周邊地區(qū)。此后，固始汗頻繁派遣專人到達盛京（今沈陽）表示歸順清廷，與清朝建立了密切的聯(lián)系。他將青海地區(qū)劃為左右二翼，分給其十個兒子做領(lǐng)地。根據(jù)張穆著《蒙古游牧記》所載：“顧實汗既據(jù)青海，分部眾為左右兩翼，子十人領(lǐng)之。左翼：東自西寧邊外棟科爾廟（今湟源縣東科寺），西至嘉玉關(guān)邊外洮來河界（今甘肅省境內(nèi)疏勒河）八百余里；南自西寧邊外博羅充克克（今湟水）北岸，北至涼州邊外西拉塔拉界（今祁連山東段祁連縣境內(nèi)）四百余里：東南自西寧邊外拉喇山，西北至甘州邊外額濟納河四百余里；東北自永昌邊外，西南至嘉玉關(guān)邊外布隆吉爾河岸二千余里。右翼東自棟科爾廟，西至噶斯地界（今烏層肖湖，尕斯庫勒湖以西）二千余里，南至松潘邊外漳臘嶺（今四川省阿壩縣境內(nèi)），北至博羅充克克南岸千五百里；東南自洮州邊外達爾濟嶺；西北至嘉峪關(guān)邊外塞爾騰，夏爾噶拉金界二千余里；東北自西寧邊外克多，西南至穆魯烏蘇河千五百余里。”{17}康熙三十五年（公元1696年），清政府招撫青海地區(qū)蒙古族各部，在其后兩年青海蒙古達什巴圖爾等諸臺吉入京朝覲，左右兩翼全部歸附清王朝。

雍正三年（公元1725年），清廷在平定青海蒙古族羅卜藏丹津發(fā)動的反清叛亂后設(shè)立青海辦事大臣，常駐西寧，總理青海蒙番事務(wù)，依據(jù)“宜分別游牧居住”的方針，以內(nèi)扎薩克例，將青海蒙古族“每百戶編佐領(lǐng)，其不滿百戶者為半佐領(lǐng)。將該管臺吉俱授為札薩克；于伊等弟兄內(nèi)揀選，授為協(xié)理臺吉，每扎薩克俱設(shè)協(xié)領(lǐng)、副協(xié)領(lǐng)、參領(lǐng)各一員；每佐領(lǐng)俱設(shè)佐領(lǐng)、驍騎校各一員，領(lǐng)催四名；其一旗有十佐領(lǐng)以上者，添設(shè)副協(xié)領(lǐng)一員；佐領(lǐng)兩員，酌添參領(lǐng)一員”。在實際編旗過程中，“以百五十戶為一佐領(lǐng)，共佐領(lǐng)一百一十四個半”。青海蒙古族在原來部落的基礎(chǔ)上，被分為二十九旗，“查明青海蒙古乃二十九家，即分為二十九旗?！眥18}各旗劃定游牧疆界，規(guī)定不得強占牧地，“彼此不相統(tǒng)轄”，不得私相往來。在青海蒙古族二十九旗的地域分布中，和碩特部的南右中旗、南左中旗、前頭旗、土爾扈特旗的 南前旗以及察漢諾門罕旗等五旗，被安置在黃河以南的今貴南縣、同德縣、澤庫縣、河南蒙古族自治縣以外，其余24旗均被安置在今日月山以西、黃河以北的遼闊地區(qū)。

“旗”作為清朝的軍事、行政合一的地方組織，具有嚴密的組織系統(tǒng)和嚴格的官員任免程序。各旗在職官的設(shè)置上有札薩克一人，作為該旗的首領(lǐng)，總管旗內(nèi)行政、司法、財政等各種事務(wù)。旗扎薩克由理藩院授予印信，由朝廷封授的具有爵位的蒙古王公貴族擔(dān)任，旗內(nèi)官員的任免與蒙古王公貴族的爵位承襲上，清廷均有決定權(quán)。旗主扎薩克總理一旗軍政，世襲其職，下設(shè)協(xié)理臺吉一員，為扎薩克之副，協(xié)理扎薩克辦理旗務(wù)。下屬管旗章京、副章京、參領(lǐng)各一員。旗內(nèi)每五佐領(lǐng)或六佐領(lǐng)設(shè)一參領(lǐng)，他的職責(zé)主要是負責(zé)本旗的軍事事務(wù)，各旗還設(shè)管旗章京一至二員，承扎薩克之命辦理旗務(wù)。每旗按戶口多寡，設(shè)佐領(lǐng)一至十一人，每佐領(lǐng)設(shè)佐領(lǐng)一員，驍騎一員，每一佐領(lǐng)屬一百五十戶，有丁一百五十人，三丁而授一甲。計每佐領(lǐng)甲馬五十人，閑散一百人。遇有出征等事，以二丁差遣，一丁留家。每佐領(lǐng)設(shè)領(lǐng)催六人，每十家設(shè)什長一人。構(gòu)成扎薩克——協(xié)理臺吉——管旗章京——副章京——參領(lǐng)——佐領(lǐng)——驍騎?！I(lǐng)催——什長的組織系統(tǒng)。札薩克旗內(nèi)部實行的是世襲制。青海各旗中比較特殊的是察罕諾門汗喇嘛旗，這是一個以察罕諾門汗（即白佛，藏語稱為夏茸尕布）轉(zhuǎn)世活佛為札薩克的特別旗，不參加各札薩克旗的會盟，察罕諾門汗所屬民戶是長期以來由蒙藏王公貴族陸續(xù)賜贈所得，故該旗屬民中既有蒙古也有藏族，而且藏族占大多數(shù)。

和碩特部進入青海后，即沿用蒙古舊制，建立起了會盟制度。青海湖東岸的察罕托羅亥，為其會盟之地。會盟是盟旗制度當中的一項重要的內(nèi)容。雍正二年規(guī)定一年會盟一次，后改為兩年一次，到乾隆二十八年（公元1763年）改為三年一次。會盟時“奏選老成恭順之人，委充盟長”，{19}意在使其充當會盟的召集人，但在道光之前“查西北沿邊蒙古皆有盟長，惟青海蒙古向未設(shè)有管事盟長人等。”青海藏族部落的不斷發(fā)展壯大，對分散的蒙古族構(gòu)成了極大的威脅，道光三年（公元1823年），奉旨在青海辦理蒙藏事宜的陜甘總督那彥成和西寧辦事大臣穆蘭岱，奏請朝廷將游牧于青海黃河以北地區(qū)的全部二十四個札薩克旗分為左右兩翼，每翼十二旗，各設(shè)盟長，副盟長一員，翼下每六旗設(shè)和碩札奇?？她R一名，每三旗設(shè)梅楞一名，每旗設(shè)札蘭一名?！案髌煲磺写笮∈录?，令各旗呈報該盟長處，核明轉(zhuǎn)呈該大臣辦理。其操演蒙古兵丁，巡防卡倫等事，交該盟長等管理，以專責(zé)成?！眥20}兩翼正副盟長人選由西寧辦事大臣從各旗札薩克王公臺吉中揀選并奏請朝廷批準任命，或者由各旗札薩克王公臺吉推舉后再由辦事大臣轉(zhuǎn)呈朝廷批準任命，任職可以終身但不能世襲。正副盟長之下的札奇嚕克齊，梅楞及札蘭等職都是分級負責(zé)兵丁訓(xùn)練和巡防事宜。另外，道光十八年，清廷允準察罕諾門汗旗移牧于黃河以北地區(qū)后，該旗諸事亦由兩翼盟長據(jù)情轉(zhuǎn)呈。會盟之時要進行的是隆重的祭?；顒樱€由青海辦事大臣處理一些各旗之間刑事案件等等，乾隆中一度還曾有過辦事大臣帶領(lǐng)王公貴族進行的打圍的活動。盟旗制度的建立，在一定程度上限制了各部之間為爭奪屬民和牧場而引起的爭端，有利于牧業(yè)的發(fā)展和社會的安定。

自嘉慶以來，游牧于青海黃河以南地區(qū)的一部分藏族部落紛紛向黃河以北地區(qū)遷移，經(jīng)過數(shù)十年反復(fù)之后，終于在咸豐六年（公元1856年）獲準在青海湖周圍原屬蒙旗的地界內(nèi)劃出一部分草原供其居牧，是為“環(huán)海八族”。為了能夠控制和約束這些藏族游牧部落，清朝廷也規(guī)定“著其同蒙古一體來盟”。

五、千百戶制度

千百戶制度是歷史上藏族部落中實行的行政管理制度。其組織形式為：

千戶——百戶——百長——什長

千戶、百戶是部落首領(lǐng)，但在其所統(tǒng)轄的范圍內(nèi)又是中央政府在當?shù)氐膱?zhí)政者。他們集行政、司法、武裝大權(quán)集于一身，既管理部落的所有行政事務(wù)，還掌握著司法大權(quán)，對部落內(nèi)及部落間存在的各種糾紛進行調(diào)解或?qū)徟校贿€要統(tǒng)領(lǐng)部落武裝。河湟地區(qū)藏族千戶、百戶職務(wù)世襲，但任命權(quán)完全掌握在中央王朝的手中，這一制度延續(xù)到中華人民共和國成立。

元朝在藏族地區(qū)設(shè)置了三個宣慰使司都元帥府，各宣慰使司都元帥府以下設(shè)有宣慰使、安撫使、招討使、萬戶、千戶等職位。其中，萬戶以上的官員由宣政院或國師提名，皇帝委任；萬戶以下的官員由當?shù)赜杏绊懙纳咨蠈尤宋锍淙?。其中吐蕃等處宣慰使司都元帥府，治河州，管轄今甘、青、川等藏族地區(qū)。在今青海黃南州、海南州地區(qū)封授有必里萬戶府。明代對青海藏族地區(qū)的統(tǒng)治承襲元制。明洪武四年，元必里萬戶府萬戶朵兒只星吉歸附明朝，明朝以其地置千戶所，授朵兒只星吉為世系千戶。永樂元年，必里千戶所升為必里衛(wèi)。明洪武八年，置歸德守御千戶所，景泰年間改中左千戶所，下轄百戶8個（后增加至10個），分布于今貴德、尖扎及同仁一帶。洪武六年，明朝改西寧州為西寧衛(wèi)（宣德七年升為軍民指揮使司），下轄6個千戶所，其中右所治碾伯（今青海樂都縣），設(shè)有正千戶1員、副千戶9員。在西寧衛(wèi)下轄的十三族的各藏族部落中“其諸豪有力者，或指揮、百戶、千戶，各授有差”。{21}在通天河上游，“設(shè)畢力術(shù)江衛(wèi)指揮使司。畢力術(shù)江在西番，中國使者往諸番皆由其地，頭目管著兒監(jiān)藏迎送有禮，又遣人朝貢，上嘉之，故立衛(wèi)給印，而以管著兒監(jiān)藏、阿黑巴為指揮僉事，其余為千百戶者二十一人”。{22}《明史》也記載：“邊外歸附者，設(shè)羈糜衛(wèi)所，官其長為都督、都指揮使、指揮使、千百戶鎮(zhèn)撫等官，賜教書、印記”。

清王朝建立之初，對青海地區(qū)基本上沿用了明朝制度，清廷平定羅卜藏丹津發(fā)動叛亂，制定了《青海善后事宜十三條》、《禁約青海十二事》，青海地區(qū)藏族各部落由清廷“欽差辦理青海蒙古番子事務(wù)大臣”（簡稱“西寧辦事大臣”）管轄。首任青海辦事大臣達鼎會同西寧鎮(zhèn)總兵周開捷，在雍正四年對青海藏族各部落清查戶口，劃定地界，授千、百戶職，每千戶委一“土千戶”，每百戶委一“百長”或“干?！?，十戶委一“什長”，由西寧辦事大臣發(fā)給委扎，呈報朝廷。以后形成定制。

在河湟地區(qū)，清雍正元年設(shè)立的巴燕戎撫番廳，就轄有迭柞族、囊思多族、多巴族、舍人不具族、安達池哈族、思那家族、喀咱工凹族、城黑子加貨爾莊族、群家族、水乃亥族、實達倉族、喇咱族、千戶族、奔加不爾具族、科巴爾堂族、羊爾貫族等藏族部落，其中12個部落均設(shè)有百戶或百長以及鄉(xiāng)約來管理部落的具體事務(wù)。另外，西寧府管轄下的各縣也有藏族部落的分布，如大通的隆旺等6族、碾伯縣的上扎爾的族等北山番民、西寧縣的上下各密（國密）族等，也設(shè)千戶、百戶管理。（未完待續(xù)）

注釋：

{1}（南朝宋）范曄《后漢書》卷87《西羌傳》中華書局1998年。

{2}（南朝宋）范曄《后漢書》卷87《西羌傳》中華書局1998年。

{3}（南朝宋）范曄《后漢書》卷87《西羌傳》中華書局1998年。

{4}（南朝宋）范曄《后漢書》卷87，《西羌傳》，中華書局1998年。

{5}（清）洪亮吉《十六國疆域志》，民國25年上海商務(wù)印書館初版。

{6}（清）徐松輯《宋會要輯稿》職官，中華書局1957年。（宋）李燾《續(xù)資治通鑒長編》卷80，中華書局。

{7}（明）宋濂《元史》地理三，中華書局，1976年。

{8}（明）宋濂《明史》兵志二，中華書局，1976年。

{9}劉郁芬《甘肅通志稿·軍政——兵制一》，甘肅：甘肅省圖書館，1964年 油印本。

{10}劉郁芬《甘肅通志稿·輿地三·沿革圖表二》，甘肅：甘肅省圖書館，1964年油印本。

{11}（清）楊應(yīng)琚《西寧府新志》卷16《田賦·戶口》，青海人民出版社1988年。

{12}《明英宗?；实蹖嶄洝肪?7，中央研究院歷史語言研究所校印，影印本豎排。

{13}（南朝宋）范曄《后漢書》卷87《西羌傳》，中華書局，1998年。

{14}（漢）班固《漢書》卷69，《趙充國傳》，中華書局，2007年。

{15}（漢）班固《漢書》卷69，《趙充國傳》，中華書局，2007年。

{16}韓儒林《元朝史》，人民出版社出版，1986年。

{17}（清）張穆《蒙古游牧記》卷12，山西人民出版社，1991年。

{18}（清）楊應(yīng)琚《西寧府新志》卷20，《武備·青?！?，青海人民出版社，1988年。

{19}《清世宗實錄卷之二十》，中華書局，1986年。

{20}哲倉·才讓輯編《清代青海蒙古族檔案史料輯編》，青海人民出版社，1994年。

{21}（明）陳子龍等選輯《明經(jīng)世文編》卷404，中華書局1962年。

{22}《明宣宗實錄》卷110，中央研究院歷史語言研究所校印，影印本豎排。