潘 琳

安徽行政學院(安徽經(jīng)濟管理學院)基礎教學部，合肥，230059

社會治理創(chuàng)新背景下公益創(chuàng)投的實踐
——以合肥市包河區(qū)“社區(qū)公益創(chuàng)投項目”為例

潘 琳

安徽行政學院(安徽經(jīng)濟管理學院)基礎教學部，合肥，230059

在對合肥市包河區(qū)實施公益創(chuàng)投項目調查、研究的基礎上，提出公益創(chuàng)投流程與各主體之間的關系。公益創(chuàng)投作為一種用創(chuàng)新項目為社會提供服務的新型方式，其流程是循序漸進的。一個公益創(chuàng)投項目的運作應包括資助方、受助方、受益者和獨立的第三方評估機構四個主體；整個公益創(chuàng)投流程是一個互動的過程，包括項目征集與培訓、實地走訪與項目優(yōu)化、項目評審與公示、簽訂協(xié)議等步驟，旨在推動政府購買公共服務理念的提升，建立政府和社會組織合作共贏的新機制，創(chuàng)新社會治理。最后分析了公益創(chuàng)投項目實施中存在的問題，并從政府職能轉變、資金監(jiān)管、程序公開和第三方評估等方面提出了相應的對策。

社會治理；公益創(chuàng)投；社會組織；實踐流程

十八屆三中、四中和五中全會明確提出積極推進治理創(chuàng)新，切實轉變政府職能。政府購買社會組織公共服務是轉變政府職能、提高社會治理水平、促進社會建設的重要途徑。公益創(chuàng)投模式是政府購買社會組織公共服務的新的探索，有助于社會組織的培育和發(fā)展，具有資金來源廣、參與主體多、強調社會組織提高服務的獨立和相互競爭以及項目實施周期短等特點。在社會治理創(chuàng)新的大背景下，全國各地都在嘗試加強社會組織培育的創(chuàng)新措施。以公益創(chuàng)投為例，自2009年上海市民政局聯(lián)合恩派推出政府主導的公益創(chuàng)投后，這種新型的政府購買社會服務模式成為熱門話題。作為安徽省會城市合肥，2014-2016年在包河區(qū)連續(xù)設立社區(qū)公益創(chuàng)投項目，對政府購買社會服務的新模式在安徽省的推廣起到了很好的示范效應。社會組織需要在公益創(chuàng)投中平衡自身發(fā)展定位與政府服務購買偏好等方面的問題，政府也需要在厘清各部門之間職責和協(xié)作機制等方面進一步突破瓶頸。

1 公益創(chuàng)投的緣起與界定

公益創(chuàng)投，起源于20世紀90年代末期的美國，最早由美國慈善家John D.Rockefeller提出，是一種用于解決特殊社會痼疾的、具有一定風險的資助形式。隨后，國內外學術界對這一新型資助形式進行了研究[1-4]，其中Rober John指出了公益創(chuàng)投的六大主要特征——高度的參與性、量體裁衣的金融安排、長期的資金支持、非資金支持、組織能力建設和績效評估，以及三大基本特征——金融資本、知識資本、社會資本[4]。目前，公益創(chuàng)投(venture philanthropy)已得到廣泛應用，它將商業(yè)領域中的風險創(chuàng)業(yè)投資引入公益慈善領域，通過創(chuàng)意投標、項目運作、第三方評估等，培育和發(fā)展公益性社會組織，并促進其規(guī)范治理，提升專業(yè)服務能力，進而有效滿足社會公共服務的需求。公益創(chuàng)投活動要求資助者與公益組織長期合作，強調資助方與受資助方不再是簡單的捐贈關系，而是要與被投資人建立長期的合作伙伴關系。這種合作伙伴關系帶來的是雙方的共贏：合作伙伴能夠更快地成長，資助者則能有效率地達到最初設定的目標[5]。公益創(chuàng)投在運作方式上類似商業(yè)投資行為，但它與商業(yè)投資又有本質的區(qū)別，即投資目標的公益性——不要求回報，或將投資回報繼續(xù)用于公益事業(yè)。

2 合肥市公益創(chuàng)投的發(fā)展背景

自2009年上海市民政局聯(lián)合恩派推出政府主導的公益創(chuàng)投后，廣州、北京、蘇州、南京，深圳、東莞、昆山、無錫等城市開始嘗試類似的公益創(chuàng)投模式，也有一些城市進行本土化的類似公益創(chuàng)投的嘗試。

作為中部省會城市，合肥在推動社會組織發(fā)展以及政府購買社會服務方面也做了很多探索。2013年，合肥市出臺“1+4”政策，其中“1”指《關于進一步加強和改進社會服務工作的意見》，“4”指《合肥市加快培育發(fā)展社會組織辦法(試行)》《合肥市社會服務人才隊伍建設辦法(試行)》《合肥市社會服務平臺認定與補助辦法(試行)》《合肥市政府購買社會服務辦法(試行)》。在社會組織培育方面，合肥市成立了市級社會組織發(fā)展基金會，建立了市、縣(市)區(qū)社會組織孵化園。由于這些新得到社會各方面的普遍認可，2013年合肥市被國家民政部確認為首批“全國社會組織建設創(chuàng)新示范區(qū)”。截至2015年底，合肥市依法登記的社會組織有3297個，其中，社會團體1366家、民辦非企業(yè)單位1924家、基金會7家，與2013年政府購買服務全面啟動之初相比，社會組織年增速達15%。

包河區(qū)位居合肥中心城區(qū)，轄7個街道辦事處、2個鎮(zhèn)、1個省級工業(yè)園區(qū)，區(qū)域面積340平方公里，人口122萬，是合肥市面積和人口第一大區(qū)，也是全省綜合實力“第一強區(qū)”。包河區(qū)在社會工作服務方面積累了諸多經(jīng)驗，2012年出臺了《包河區(qū)社會工作專業(yè)人才隊伍建設試點工作實施意見》，推動設置社工崗位，購買社工服務，并成立社會組織孵化中心，在幾家社工機構的參與下，居家養(yǎng)老的“包河模式”在全國推廣，并先后獲得“全國社會工作實務創(chuàng)新基地”“全國企業(yè)社會工作示范區(qū)”“全國志愿服務記錄試點區(qū)”“首批全國社會工作服務標準化建設示范地區(qū)”等稱號。2013年，包河區(qū)望湖街道望湖社區(qū)、煙墩街道濱湖惠園社區(qū)和濱湖世紀社區(qū)成為“首批全國社會工作服務標準化建設示范社區(qū)”。2014年，在原孵化中心的基礎上，包河區(qū)與上海恩派(NPI)簽訂合作協(xié)議，成立了包河區(qū)社會組織孵化中心。2016年，包河區(qū)煙墩街道、包公街道、濱湖世紀社區(qū)、方興社區(qū)開展了社區(qū)微公益創(chuàng)投項目，以支持區(qū)域范圍內的社會組織與社區(qū)服務發(fā)展。

3 包河區(qū)公益創(chuàng)投項目化的實踐

包河區(qū)公益創(chuàng)投項目始于2014年，當年就出臺了《社區(qū)公益服務項目資金管理辦法》，籌集公益服務項目資金800萬元，從中拿出500萬元作為“種子資金”舉行首屆公益創(chuàng)投活動，旨在扶持一批專業(yè)化的公益組織，培育一批領軍型的公益人才，打造一批受歡迎的優(yōu)質公益服務項目。首次公益創(chuàng)投重點資助社會治理類、社區(qū)營造類、專業(yè)服務類、志愿服務類、福利慈善類“五大類”項目，共有40個公益項目成功入選。

2015年，包河區(qū)投入500萬元，開展第二屆公益創(chuàng)投活動，同時，拿出200萬元作為“種子基金”，培植社區(qū)草根組織成長。據(jù)統(tǒng)計，包河區(qū)現(xiàn)有各類社會組織1263個，其中草根組織940個。鑒于草根組織總體規(guī)模小、資金有限，包河區(qū)另拿出200萬元培植社區(qū)草根組織成長。其中，100萬元用于扶持從未獲過政府財政資助的公益服務類社區(qū)草根組織；另100萬元，作為“種子基金”，對通過評估的社會組織給予1～3萬元補貼，使社會組織能更好地成長。第二屆公益創(chuàng)投活動經(jīng)過項目預審、項目優(yōu)化、實地走訪、項目答辯等評估程序，共有53家社會組織61個公益項目通過評審，項目涉及培育孵化、能力建設、社會治理、專業(yè)服務、志愿服務等多個領域，資助總額480萬元，項目期為1年。

在整個公益創(chuàng)投項目中，引入第三方評估機構——合肥市博愛社會工作發(fā)展中心，對有意申報公益項目的組織開展項目實施、資源整合、財務管理、過程管理、團隊管理、項目支持網(wǎng)絡構建以及項目模式梳理與推廣等方面培訓、輔導，指導項目設計與申報。以包河區(qū)首屆公益創(chuàng)投為例，公益創(chuàng)投項目化具體實踐如下。

3.1 項目征集與培訓

經(jīng)過前期動員和宣傳，包河區(qū)公益創(chuàng)投于2014年5月22日正式啟動，截至6月中旬，共收到省內外近60家機構共86份項目申報書?？紤]到公益創(chuàng)投尚屬新生事物，項目方立項評審之前，特別設置了項目初審程序，指導申報單位完善項目書，承辦方針對項目初審中發(fā)現(xiàn)的問題進行有針對性的培訓，并對86份項目書實施初審，針對每份項目書提出修改意見。經(jīng)初步篩選，有效申報書共66份。

3.2 實地走訪與項目優(yōu)化

2014年7月上旬，承辦方從66份有效申報書中隨機抽選34個項目進行實地走訪，了解申請機構或團隊的背景，設計、申請此項目的初衷，對項目的規(guī)劃和設想以及項目團隊構成等要素，考察項目申報信息的真實性和項目的可操作性，并形成走訪調查報告。

另外，針對財務部分的審查，承辦方根據(jù)國家標準、評審委員會建議與要求以及包河區(qū)公益發(fā)展現(xiàn)狀，制定了《包河區(qū)首屆公益創(chuàng)投財務管理辦法》，統(tǒng)一了各項目的優(yōu)化要求和財務預算標準。

3.3 項目評審與公示

2014年8月，評估專家確認項目單，由本屆創(chuàng)投項目評審委員會審定、通過、公示，最終確定35個社會組織共計40個公益資助項目入選，決定資助資金454.85萬元，項目周期為一年。

3.4 簽訂協(xié)議

2014年9月19日，包河區(qū)社區(qū)公益服務項目管理委員會與35家公益組織簽訂了包河區(qū)首屆社區(qū)公益創(chuàng)投獲選項目資助協(xié)議書。值得一提的是，在中標機構中，僅有一家外地機構(上海屋里廂社區(qū)服務中心)，其他均為合肥市本地社工機構和社會組織。本次中選項目很多與社區(qū)志愿服務相關，純志愿服務類項目4個。

在公益創(chuàng)投項目化實踐過程中，完善的公益創(chuàng)投運作的主體包括資助方、受助方、受益者和獨立的第三方評估機構。由資助方提供資金和能力建設，以公益創(chuàng)投形式資助受助方和公益項目，而受資助機構以項目化運作形式服務受益者。在項目實施過程中，獨立的第三方評估機構對受資助的社會組織和公益創(chuàng)投項目開展獨立評估和監(jiān)督，并將結果反饋給資助方。公益創(chuàng)投項目的實施，旨在推動政府購買公共服務理念的提升，建立政府和社會組織合作共贏的新機制[6]，創(chuàng)新社會治理。

圖1 公益創(chuàng)投各主體之間的互動關系

4 公益創(chuàng)投實踐面臨的問題

在公益創(chuàng)投實踐中，存在很多的問題與困難，原因是“因為新”，政府各個職能部門、街道辦事處和社會組織都沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒。在諸多的問題中，以下兩點最為突出。

4.1 資金撥付延遲

項目簽約后，資金撥付存在延遲現(xiàn)象。以包河區(qū)公益創(chuàng)投為例，第一批項目于2014年9月份簽約，而資金到12月底才撥付到賬，項目啟動延遲了3個多月，大大影響了項目的進展。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于兩個方面：一是相關配套政策不完善，如財政、審計、稅收等方面政策跟不上社會組織的發(fā)展；二是民政部門的職能有限[7]，公益創(chuàng)投項目的實施涉及多個部門，僅民政部門不能解決項目實施中的全部問題。

4.2 社會組織的稅收問題

通常情況下，公益社會組織的資金主要來源于社會各界的捐贈，社會組織給捐贈者提供捐贈收據(jù)即可。而公益創(chuàng)投項目的實施由政府買單，資金來源于財政支出，這就要社會組織為項目款提供發(fā)票。既然要開發(fā)票，社會組織就得納稅，但如何納稅?按照什么稅種和稅點納稅，沒有相關政策支持。部分參與公益創(chuàng)投項目實施的社會組織認為，政府購買的是公益性社會服務，不應納稅。這一矛盾如何解決，相關部門還得作進一步調查研究，盡快出臺相關政策，以推動公益創(chuàng)投項目的發(fā)展。

5 公益創(chuàng)投發(fā)展的對策

根據(jù)以上分析，并結合對包河區(qū)民政局、包河區(qū)社區(qū)公益服務項目管理委員會和合肥市博愛社會工作發(fā)展中心工作人員以及部分公益創(chuàng)投社會組織負責人的訪談，就公益創(chuàng)投的發(fā)展提出以下對策。

5.1 政府職能轉變是關鍵

合肥市作為一個典型的中部城市，在社會治理方面走在前列。在調研中發(fā)現(xiàn)，很多社會組織認為在合肥市的四個區(qū)中，包河區(qū)政府尤其是民政部門的認識和態(tài)度最為積極。

雖然合肥市“1+4”政策出臺3年了，但在很多具體支持措施上，執(zhí)行中并未完全到位。但包河區(qū)民政局愿意學習，勇于擔當，在支持社會組織發(fā)展的具體政策上大膽地多嘗試。比如在社會組織注冊方面，特別是對在街道備案的社會組織，包河區(qū)率先制定了《社區(qū)社會組織備案工作規(guī)則(試行)》。將管理權限下放至街鎮(zhèn)，規(guī)范社區(qū)社會組織備案范圍、備案內容、備案程序和歸檔資料等。為了指導基層單位具體實施，舉辦社區(qū)社會組織備案管理業(yè)務培訓，并印發(fā)了指導手冊。

關于創(chuàng)投的主辦方，很多城市的公益創(chuàng)投大多交給當?shù)胤趸瘓@或者樞紐型組織執(zhí)行，也成立工作小組，以協(xié)調政府各職能部門工作[8]。在借鑒外地經(jīng)驗的基礎上，包河區(qū)為創(chuàng)投項目成立了“包河區(qū)社區(qū)公益服務項目管理委員會”(以下簡稱“項目委”)，作為項目的主辦單位，相關職能部門如區(qū)財政局、民政局等為成員單位?！绊椖课鞭k公室設在包河區(qū)民政局，主要負責公益創(chuàng)投項目的征集、發(fā)布、初審、監(jiān)管和評估等。

“項目委”中，各政府職能部門有明確的分工：區(qū)委宣傳部負責協(xié)調新聞媒體開展系列宣傳活動，宣揚公益慈善理念，為公益創(chuàng)投活動營造良好氛圍。區(qū)民政局負責項目辦日常管理，擬定活動規(guī)劃和實施方案，協(xié)調有關職能部門開展工作。區(qū)財政局負責落實相關經(jīng)費、資金撥付和監(jiān)管工作。其他成員單位負責組織引導廣大社會組織、社會企業(yè)、公益人士、社區(qū)居民等參與公益創(chuàng)投活動，協(xié)調街鎮(zhèn)、居村相關單位做好獲選公益項目的落地工作。

此外，項目的執(zhí)行團隊組建也很有特色?！绊椖课背檎{原先在包河區(qū)參與社會工作服務的一線人員，并從社會組織選擇一些工作人員執(zhí)行公益創(chuàng)投項目。這樣的工作隊伍既有一線社會組織工作經(jīng)驗，又有多年和街道合作的經(jīng)歷，對項目順利實施起到了非常重要的溝通作用。

5.2 資金來源和監(jiān)管是保障

上海市在全國最早開展公益創(chuàng)投項目，其資金來自福利彩票公益基金；而南京市公益創(chuàng)投項目資金來源除福利彩票公益金外，還有慈善資金、社會捐贈資金，以及政府財政撥款[9]。包河區(qū)的公益創(chuàng)投項目資金由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)兩級財政撥款，建立“社區(qū)公益服務項目資金”，設立區(qū)級“社區(qū)發(fā)展公益金”賬戶，實行?？顚Ｓ?，并出臺《社區(qū)公益服務項目資金管理辦法》，加以落實、監(jiān)督和管理。

按照包河區(qū)《社區(qū)公益服務項目資金管理辦法》規(guī)定，社區(qū)發(fā)展公益資金按以下三種方式使用[10]：(1)用于政府購買社會服務。通過政府采購或特定委托方式，向符合條件的社會組織或社會單位購買公益服務項目。(2)用于社會服務項目補貼。對提供公益性、福利性、便民性社會服務的社會組織或社會單位實施項目補貼。(3)用于服務獎勵。對在社會建設領域中有突出貢獻或創(chuàng)新的社會組織和個人進行獎勵。前面討論的公益創(chuàng)投項目就是采用政府購買服務的方式實施的。包河區(qū)民政局和第三方評估機構對項目實施情況和資金使用情況進行全程監(jiān)測評估，并分期撥款，即項目啟動時撥付40%資金，中期評估通過后撥付40%資金，驗收合格后再撥付20%的資金。

5.3 程序公開和獨立第三方評估機構是亮點

在包河區(qū)公益創(chuàng)投項目實施過程中，程序公開和引入第三方評估機構是創(chuàng)新之處。有關公益創(chuàng)投項目中的所有重要信息，如從項目手冊、評估結果到入選名單，都通過包河區(qū)政府網(wǎng)站等媒體公開。此外，項目評估由獨立的第三方評估機構進行，評估人員都是從事社會組織研究或實務的專家，評估結果公平公正。

在和第三方評估機構的訪談中發(fā)現(xiàn)，政府愿不愿意把項目評估以及組織活動權力放給第三方機構，是公益創(chuàng)投項目能否成功實施的關鍵因素。包河區(qū)在這方面非常開明，給予社會服務組織以足夠的信任，并及時出臺相關規(guī)定對公益創(chuàng)投項目的實施加以規(guī)范，取得多方滿意的效果。

6 結束語

當前，在國家和地方各級政府機構以及社會力量的推動下，公益創(chuàng)投已遍地開花，正在如火如荼地發(fā)展。公益創(chuàng)投作為政府購買服務的一種創(chuàng)新模式，無論是在理論還是實踐上，對推動政府購買服務、促進社會組織發(fā)展、創(chuàng)新社會治理模式都有一定的參考與借鑒價值。但在公益創(chuàng)投的實踐過程中也面臨一些待解決的問題與困難。既然是嘗試，就有不盡人意的地方，社會組織需要成長空間，政府與社會組織需要更多的良性溝通。因此，在公益創(chuàng)投的實踐過程中，政府需要整合各方力量，在公益創(chuàng)投這個平臺上，政府、投資機構、基金會等部門需要發(fā)揮各自的特長，跨界合作，以產(chǎn)生最大的社會影響力。

[1]劉志陽,邱舒敏.公益創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展與運行:歐洲實踐及中國啟示[J].經(jīng)濟社會體制比較,2014(2):206-220

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[9]謝倩雯.南京啟動首批52個公益創(chuàng)投項目[EB/OL].[2016-09-28]．http://js.people.com.cn/html/2012/07/21/134093.html, 2012-07-21

[10]項紹軍.社區(qū)服務公益創(chuàng)投在玄武區(qū)的實踐和創(chuàng)新[J].中國社會工作,2014(3)：38-39

(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.01.002

2016-10-28

安徽行政學院(安徽經(jīng)濟管理學院)青年課題“社會治理創(chuàng)新背景下公益創(chuàng)投地方實踐研究”(YJKT1516Q04)。

潘琳(1986-)，女，安徽樅陽人，博士研究生，講師，研究方向：非營利組織管理與公益?zhèn)鞑ァ?/p>

C916.2

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1673-2006(2017)01-0006-04