孫榮　張旭

摘 要：市場是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本維度之一。然而，其理論依據(jù)“科斯定理”自問世以來，就受到各方質(zhì)疑。揚(yáng)長避短的關(guān)鍵是根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的屬性，科學(xué)界定市場與政府的邊界。具體政策的選擇和實(shí)施效果取決于生態(tài)問題的類型、市場的成熟度，公眾的生態(tài)意識、政府的政策目標(biāo)、政策制定者的素質(zhì)，以及法律法規(guī)組成的政策環(huán)境等因素。同時(shí)，從動態(tài)演進(jìn)的角度尋求調(diào)和，探索出一種中間的“市場增進(jìn)型”政策工具。選擇合適的政策工具，有利于充分發(fā)揮市場效能，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。生態(tài)保護(hù)制度的創(chuàng)新也催生了巨大的生態(tài)保護(hù)市場。零凈損的“生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易”、為生態(tài)產(chǎn)品市場制定規(guī)制的“生態(tài)認(rèn)證”、碳匯交易等典型應(yīng)用取得了令人鼓舞的成果。其成功經(jīng)驗(yàn)可歸結(jié)為中介組織、政府介入，共同利益和結(jié)果導(dǎo)向。因此，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)過程中，要以遵循自然規(guī)律為前提，以生態(tài)利益的有效供給為核心，立法先行，有效發(fā)揮市場效能，完善生態(tài)補(bǔ)償市場的“進(jìn)入—退出”機(jī)制，明確政府職能，強(qiáng)化過程監(jiān)管，體現(xiàn)環(huán)境公平。

關(guān)鍵詞：市場導(dǎo)向；生態(tài)補(bǔ)償；理論紛爭；政策選擇

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）01-0023-09

隨著經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模的逐步上升，其活動引發(fā)的環(huán)境問題的范圍已超越地理的和代際的界限[1]。在現(xiàn)實(shí)中，解決水危機(jī)、氣候變化、臭氧消耗以及生物多樣性喪失等問題已經(jīng)不可能再依靠單一地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償涉及不同區(qū)域利益主體，不同區(qū)域的動機(jī)存在差異甚至沖突的地方。簡單以“一刀切”的方式對不同區(qū)域進(jìn)行生態(tài)治理，不僅對利益受損區(qū)域不公平，而且無法形成有效的激勵(lì)機(jī)制。由于生態(tài)治理問題背后是各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和GDP的取舍，而GDP又直接關(guān)系到不同地區(qū)財(cái)政收入、就業(yè)等切身利益，涉及政府、企業(yè)和居民等眾多利益主體。因此，生態(tài)治理必須走出傳統(tǒng)“各自為戰(zhàn)”的方式，探索互利共贏、協(xié)同治理的道路[2]。選擇合適的政策工具，有利于我國現(xiàn)有區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的改善，有利于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。反之，世人將不得不承受由于環(huán)境破壞和資源枯竭而帶來的災(zāi)難性后果。

一、概念界定及研究方法

（一）生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償（Ecologicalcompensation或Eco-compensation）一詞，源于生態(tài)學(xué)中的生態(tài)平衡思想。自然界中，生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，會表現(xiàn)出緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)，使生存得以維持的能力[3]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋疽?，是自然生態(tài)系統(tǒng)對干擾的敏感性和自我恢復(fù)能力。

隨著我國城市化進(jìn)程帶來的生態(tài)負(fù)效應(yīng)，國內(nèi)學(xué)界對生態(tài)補(bǔ)償問題的關(guān)注從最初的自然生態(tài)補(bǔ)償，漸漸演變?yōu)橐约?lì)換取生態(tài)環(huán)境保護(hù)[4]，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)手段和管理機(jī)制。相關(guān)語義下也呈現(xiàn)出多種表達(dá)，如“資源補(bǔ)償”“環(huán)境補(bǔ)償”“資源與環(huán)境的補(bǔ)償”“環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償”“生態(tài)效益補(bǔ)償”“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償”“自然生態(tài)補(bǔ)償”等。

一般來說，狹義的生態(tài)補(bǔ)償指生態(tài)功能的補(bǔ)償，而廣義的生態(tài)補(bǔ)償包括污染環(huán)境的補(bǔ)償和生態(tài)功能的補(bǔ)償：

污染環(huán)境的補(bǔ)償，主要針對負(fù)外部性問題，是將生態(tài)破壞和環(huán)境污染視為經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)產(chǎn)品，試圖通過懲罰性措施減少生態(tài)環(huán)境損害，如Cuperus①和美國生物學(xué)家Allen②在1996年對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x。其矯正方式可以采用排污收費(fèi)制，使負(fù)外部性內(nèi)部化。如，瑞典的天空稅、荷蘭的垃圾稅、水污染稅、噪音稅等。這些稅種的計(jì)稅依據(jù)都是污染物的排放數(shù)量和濃度，籌集的資金專門用于環(huán)境治理與保護(hù)；也可以采用排污權(quán)交易制度，將科斯定理應(yīng)用于污染控制，排污權(quán)的成功交易有賴于明確的排污權(quán)歸屬和污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)功能的補(bǔ)償，源于“出售生態(tài)服務(wù)”[5]（Payment for Ecological/Environmental Services，PES）的理念。這種理念認(rèn)為：作為自然資本的回報(bào)，生物多樣性、碳匯、水文服務(wù)、清新的空氣、景觀美化等生態(tài)產(chǎn)品都屬于具有正外部性的公共產(chǎn)品，消費(fèi)者搭便車行為會導(dǎo)致供給萎縮的市場失靈，現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為若干不可逆的生態(tài)危機(jī)。通過權(quán)責(zé)對等的正向激勵(lì)，使“受益者支付”形成對“保護(hù)者的補(bǔ)償”，用于對重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的保護(hù)（“積極的有作為保護(hù)”），或者補(bǔ)償區(qū)域內(nèi)民眾因放棄經(jīng)濟(jì)活動（砍伐、狩獵、捕撈、耕種等）的機(jī)會成本而承擔(dān)的代價(jià)（“消極的不作為保護(hù)”），促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保育和生態(tài)服務(wù)供給，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者有Pagiola③、Wunder④。

（二）研究方法

鑒于我國生態(tài)補(bǔ)償市場化制度既有研究和實(shí)踐，本文綜合運(yùn)用多種研究方法：

定性研究法——既要與現(xiàn)有概念及制度相區(qū)分，又要與國際語境相銜接，從充分考慮保護(hù)地居民利益的角度，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及演變進(jìn)行了解讀。

制度分析法——制度分析是經(jīng)濟(jì)問題研究的常用方法，本文先闡述了市場主義生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉妒剑崂砹丝扑苟ɡ響?yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域存在的理論質(zhì)疑。然后引出市場主義生態(tài)補(bǔ)償工具可能的動態(tài)演化選擇——折中的“市場增進(jìn)論”。

診斷式研究法——選擇合適的政策工具，最重要是明確生態(tài)產(chǎn)品的屬性和政府的行為邊界。只有政府角色與生態(tài)產(chǎn)品的性質(zhì)相匹配，才能充分釋放市場效能。

橫向比較法——選擇有代表性的國家、地區(qū)和具體生態(tài)補(bǔ)償案例作為研究對象，通過比較，取長補(bǔ)短，總結(jié)了國際上市場導(dǎo)向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的一般規(guī)律，并提煉出這些制度和實(shí)踐蘊(yùn)含的理論意義和中國語境。

二、文獻(xiàn)提要

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，俞海[6]認(rèn)為，自然資源環(huán)境利用的不可逆性是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖匀灰蠛蜕鷳B(tài)學(xué)基礎(chǔ)；環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定是生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)；公共物品屬性是生態(tài)補(bǔ)償政策途徑選擇的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)；外部性的內(nèi)部化是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)；自然資源環(huán)境資本論是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值基礎(chǔ)和確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論依據(jù)。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中政府與市場手段的論爭和融合，陳挺[7]梳理了關(guān)于市場環(huán)境主義與非市場環(huán)境主義的爭論，在質(zhì)疑科斯定理適用性的基礎(chǔ)上著重說明非市場壞境主義生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)越性。作者認(rèn)為，市場環(huán)境主義生態(tài)補(bǔ)償思想在我國并不具有可操作性，政府利用財(cái)政資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)才是在當(dāng)前適用的。

黃飛雪[8]對科斯手段與庇古手段的生態(tài)補(bǔ)償效率進(jìn)行了實(shí)證分析。研究表明，所有權(quán)歸屬政府、經(jīng)營權(quán)歸屬私人的產(chǎn)權(quán)配置方式能有效減少我國生態(tài)損失，中國現(xiàn)階段園林與綠地建設(shè)應(yīng)采取庇古手段為主、科斯手段為輔的補(bǔ)償機(jī)制。

韓凌芬[9]對科層制、準(zhǔn)市場機(jī)制、企業(yè)間的市場交易模式進(jìn)行了比較。分析了準(zhǔn)市場機(jī)制的實(shí)施框架在上級政府搭建信息平臺的條件下，通過地方政府間的民主協(xié)商，以市場化手段籌集資金，以橫向轉(zhuǎn)移的方式實(shí)現(xiàn)受益地區(qū)對提供服務(wù)地區(qū)的補(bǔ)償，或者是生態(tài)破壞地區(qū)對受損地區(qū)的賠償，從而保證生態(tài)利益在地區(qū)間合理分配。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的政府角色，王興杰[10]認(rèn)為政府的介入顯著提高了生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行效率，降低了交易成本，保障了公平和諧。但政府不是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方，政府站在利益相關(guān)方之外，有利于更好地發(fā)揮政府在生態(tài)補(bǔ)償中的職能，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償高質(zhì)量、高效率地實(shí)施。

值得一提的是，在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，近年來成果豐厚。學(xué)者們普遍認(rèn)為，建立流域水資源配置的準(zhǔn)市場機(jī)制是解決流域水資源短缺，推動流域生態(tài)保護(hù)的最有效方法，更符合當(dāng)前我國的基本國情。常亮[11]運(yùn)用“委托—代理”理論，建立了流域水資源準(zhǔn)市場機(jī)制模型，初步討論了流域水資源準(zhǔn)市場體系中作為委托人的政府對作為代理人的各市場主體間的激勵(lì)約束問題，并分別討論了信息完全和不完全情況下的最優(yōu)合約問題，探討了流域生態(tài)補(bǔ)償中的水資源準(zhǔn)市場交易機(jī)制，對建立流域水資源準(zhǔn)市場體系提供了政策建議。

胡鞍鋼[12]從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角提出“準(zhǔn)市場”分配水資源的思路：（1）將流域水資源劃分為生態(tài)水、基本用水和多樣化用水三部分，生態(tài)水不容超采，基本用水流域人口均等化，部分多樣化用水進(jìn)入市場交易。（2）成立由各地區(qū)參加的流域行政首長委員會，實(shí)行一省一票、多數(shù)決定，當(dāng)各方對水資源分配爭執(zhí)不下，由中央或上級裁定，在平等參與的基礎(chǔ)上建立規(guī)范的政治民主協(xié)商制度。（3）在逐步提高水價(jià)、降低供水成本前提下，國家財(cái)政或國家投資對水利設(shè)施的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向?qū)ω毨мr(nóng)民用戶的補(bǔ)助，增加對中上游省份財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大國家對大江大河源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。

葛顏祥等[13]針對流域生態(tài)外部性，對比了政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償兩種機(jī)制。作者指出：市場補(bǔ)償采用產(chǎn)權(quán)交易市場、一對一交易、生態(tài)標(biāo)記等方式，具有直接性、激勵(lì)性等特點(diǎn)，存在補(bǔ)償難度大、短期行為嚴(yán)重等缺陷。市場補(bǔ)償交易成本高，但制度運(yùn)行成本低。因此，規(guī)模較小、補(bǔ)償主體集中、產(chǎn)權(quán)界定清晰的流域適宜于市場補(bǔ)償。

陳瑞蓮[14]分析了流域生態(tài)資源的公共物品屬性，生態(tài)問題的外部性、滯后性及社會矛盾復(fù)雜和社會關(guān)系變異性，提出流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)市場模式在我國具有可行性、可操作性和普遍適用性。其實(shí)質(zhì)是流域區(qū)際共同治理生態(tài)環(huán)境的動態(tài)博弈過程，建立健全流域區(qū)際民主協(xié)商機(jī)制、流域生態(tài)價(jià)值評估機(jī)制、補(bǔ)償資金營運(yùn)機(jī)制和流域區(qū)際經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，使生態(tài)建設(shè)地區(qū)得到合理回報(bào)，激勵(lì)公共產(chǎn)品的足額供給，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增值。

三、理論質(zhì)疑和可行選擇

（一）基本范式

生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲋髁x者認(rèn)為，個(gè)體是他們各自利益的最好“法官”。在一個(gè)法治健全，充分自由的市場體系中，經(jīng)濟(jì)主體有能力采取必要步驟，為他們自己及附屬的存在找到最佳的出路[15]。科斯定理為生態(tài)補(bǔ)償提供了以市場信號糾正生態(tài)環(huán)境外部性的方案——通過初始產(chǎn)權(quán)配置，基于市場或準(zhǔn)市場競爭性議價(jià)的政策選擇就能實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性的社會最優(yōu)水平。如果牽涉外部效應(yīng)的個(gè)體數(shù)量較少，科斯的產(chǎn)權(quán)方法就很有吸引力，有利害關(guān)系的各方會有效達(dá)成一個(gè)協(xié)定的支付表，以此為憑，將各自行為調(diào)試到可接受的范圍。

（二）爭論和質(zhì)疑

科斯定理自問世以來就不斷受到各方質(zhì)疑。首先遇到的問題就是生態(tài)服務(wù)（或排污權(quán)）的商品化問題，直到今天仍然是困擾生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}之一，因?yàn)樯唐坊钱a(chǎn)權(quán)配置的前提條件，商品化程度越高的生態(tài)服務(wù)（或排污權(quán)）越需要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，越有可能建立起產(chǎn)權(quán)交易市場。而大多數(shù)生態(tài)環(huán)境問題具有強(qiáng)外部性的特征，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)、功能和空間分布上大多是交叉的。以農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)（Agri-eco Systems）為例，既有水調(diào)節(jié)、水供給等非市場化的調(diào)節(jié)服務(wù)，又有食物供給等市場化的供給服務(wù)；而非市場化的生態(tài)服務(wù)，既是構(gòu)成整個(gè)自然生態(tài)環(huán)境重要組成部分的生態(tài)公共品，又是決定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)既形成了小尺度空間的生態(tài)環(huán)境，又會通過自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)和能量循環(huán)影響更廣域空間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。事實(shí)上，除了碳匯交易等少數(shù)高度商品化的市場外，大部分生態(tài)服務(wù)（或排污權(quán)）的產(chǎn)權(quán)交易仍然缺乏公認(rèn)的內(nèi)容界定、標(biāo)準(zhǔn)界定、價(jià)值界定、效果界定[16]。

在其他情形中，科斯定理也受到了批判[15]：其一，如果牽涉的參與者數(shù)目較多，不可避免地會出現(xiàn)不同的利益集團(tuán)。因?yàn)閰f(xié)調(diào)的管理成本太高，通過談判締結(jié)協(xié)議就可能無法實(shí)現(xiàn)⑤。其二，關(guān)于何方參與者擁有產(chǎn)權(quán)與均衡效果無相關(guān)性的分析是有爭議的。初始的產(chǎn)權(quán)被權(quán)貴階層控制的結(jié)果，與普通公民掌握初始產(chǎn)權(quán)的結(jié)果幾乎截然相反。其三，從空間看，全球性的環(huán)境公害，如：殺蟲劑、酸雨、溫室效應(yīng)，不受國界限制，影響遍及全球，如果用科斯的產(chǎn)權(quán)方法讓始作俑者和受害者兩方締結(jié)合約，幾乎是不可能的。其四，從時(shí)間看，遙遠(yuǎn)的后代很容易成為沉默的羔羊，任人宰割，因?yàn)榭扑沟睦碚摏]有涉及談判中由誰來充當(dāng)后代的代表。

（三）可行選擇

盡管生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲋髁x存在著顯而易見的問題，然而，在政府主義和市場主義之間，還存在若干混合狀態(tài)的制度結(jié)構(gòu)。揚(yáng)長避短的關(guān)鍵是根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的屬性，科學(xué)界定市場與政府的邊界，同時(shí)，從動態(tài)演進(jìn)的角度尋求調(diào)和，探索出一種中間的“市場增進(jìn)型”政策工具。

1.靜態(tài)歸集

要建立市場效能充分發(fā)揮的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從靜態(tài)歸集的角度，最重要的依據(jù)是生態(tài)產(chǎn)品的屬性：以商品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)直接通過市場交易獲得生態(tài)溢價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償；以公共品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)回歸政府的基本職能，由作為社會公共利益總代表和公共服務(wù)供給者的中央政府制定保護(hù)條例并進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償；以俱樂部產(chǎn)品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品，應(yīng)由地方政府從受益者中募集資金，并代表受益者進(jìn)行集體購買；以公共池塘資源形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品，應(yīng)在地方政府制定的規(guī)章制度約束下，通過市場交易和社會組織協(xié)議保護(hù)等形式保障供給[16]。

其次，政府的行為邊界也是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮市場效能的必要條件。在法律角色和生態(tài)服務(wù)購買者角色之間，政府的行為邊界同樣面臨四種選擇，對應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品的四類屬性。政府選擇適當(dāng)?shù)膮⑴c程度，以國家生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標(biāo)，有所為，有所不為。同時(shí)，配合財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革和人才技術(shù)投入等生態(tài)補(bǔ)償手段，不缺位也不越位。

2.動態(tài)演化

基于對市場缺陷（market imperfections）解決機(jī)制的不同，形成了“親善市場論”和“國家推動發(fā)展論”兩種相互替代的資源配置機(jī)制，簡單的強(qiáng)調(diào)兩派觀點(diǎn)是不幸且沒有建設(shè)意義的。出于這一原因，理論界從動態(tài)演進(jìn)的角度尋求調(diào)和，形成一種中間的“市場增進(jìn)論”[18]。

市場增進(jìn)論是“比較制度分析”學(xué)派在分析東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府的作用時(shí)所提出的觀點(diǎn)。針對市場缺陷，親善市場論認(rèn)為民間部門的制度能解決絕大多數(shù)市場缺陷；而國家推動發(fā)展論視政府干預(yù)為主要工具。然而，親善市場論忽視了發(fā)展中國家產(chǎn)權(quán)配置不明晰、市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、制度機(jī)制不健全的現(xiàn)實(shí)狀況；國家推動發(fā)展論也面臨著委托代理機(jī)制失靈、尋租、公共政策的時(shí)滯導(dǎo)致的政府失靈等問題。

市場增進(jìn)論主張走一條中間道路，即通過政府政策來增進(jìn)和補(bǔ)充民間部門的協(xié)調(diào)功能，才能推動經(jīng)濟(jì)從指令型經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變到完全由價(jià)格決定的瓦爾拉式的市場[18]。相應(yīng)地，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目也能通過“市場增進(jìn)”提高效率，其中政府的作用是有效降低交易成本，使生態(tài)服務(wù)的市場交易得以建立并可持續(xù)運(yùn)行。

在項(xiàng)目開發(fā)階段，政府可能以項(xiàng)目組織者或直接參與者的身份出現(xiàn)，墊付項(xiàng)目的啟動資金，推動項(xiàng)目各方的信息交流，組織生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的科學(xué)研究、經(jīng)濟(jì)可行性分析、支付方案與合同設(shè)計(jì)，并以政府信用擔(dān)保生態(tài)服務(wù)與資金支付的持續(xù)進(jìn)行。在項(xiàng)目實(shí)施階段，經(jīng)過多次重復(fù)交易，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰纂p方形成基本的交易經(jīng)驗(yàn)、商業(yè)模式和信任關(guān)系，科斯型市場交易逐漸成熟，政府的角色就退居為法規(guī)制定者和監(jiān)管者，負(fù)責(zé)制定必要的法律或規(guī)章，確保生態(tài)補(bǔ)償及其交易趨于規(guī)范，并為生態(tài)補(bǔ)償?shù)某尚峁?quán)威的第三方評估。在這一階段，法規(guī)制度代替政府信用保障生態(tài)服務(wù)與資金支付的持續(xù)進(jìn)行，而組織市場交易的中介人也由專業(yè)的經(jīng)紀(jì)人擔(dān)任。在項(xiàng)目深入實(shí)施階段，道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇、收入不平等等市場缺陷在科斯型市場交易中不斷累積，政府政策應(yīng)傾向于完善法律規(guī)章，矯正市場缺陷，確保生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的健康運(yùn)行[16]。

四、國際行動和成功經(jīng)驗(yàn)

回顧往昔，生態(tài)保護(hù)制度的創(chuàng)新同時(shí)也催生了巨大的生態(tài)保護(hù)市場。通過建立和規(guī)范“生態(tài)生產(chǎn)”與“生態(tài)消費(fèi)”兩大市場，以市場機(jī)制提供的“補(bǔ)償”來防止“生態(tài)凈損失”，取得了令人鼓舞的成果，較為典型的應(yīng)用表現(xiàn)為以下形式：

（一）典型實(shí)踐

1.零凈損的“生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易”

由法律強(qiáng)制規(guī)定生態(tài)保有量，而實(shí)施的“生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易”（占補(bǔ)平衡）。以美國濕地補(bǔ)償制度為例，這是一項(xiàng)對開發(fā)行為給濕地造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉O具特色的制度，其目的是實(shí)現(xiàn)美國濕地“零凈損”（No Net Loss）的政策目標(biāo)，迄今已實(shí)施愈三十年。美國濕地補(bǔ)償制度包括：濕地銀行補(bǔ)償、濕地替代費(fèi)補(bǔ)償和濕地被許可人自行補(bǔ)償三種機(jī)制。其中，濕地銀行補(bǔ)償是美國政府極為推崇的運(yùn)用市場手段保護(hù)濕地的新機(jī)制，在美國發(fā)展迅速[19]。

濕地銀行補(bǔ)償是一種第三方濕地補(bǔ)償機(jī)制，其運(yùn)作方式與現(xiàn)實(shí)生活中的貨幣銀行比較類似。它要求開發(fā)利用濕地者在申請開發(fā)許可證時(shí)通過向濕地銀行建設(shè)者購買可能造成損害的同等面積以及同等生態(tài)功能的濕地，來實(shí)現(xiàn)對濕地的生態(tài)補(bǔ)償，從而避免濕地流失或者退化，而開發(fā)利用者在購買補(bǔ)償濕地后方可獲得許可。濕地銀行補(bǔ)償必須對濕地量化，借助濕地信用數(shù)額來交易。濕地銀行信用的具體數(shù)額一般是由濕地的功能或恢復(fù)、新建濕地的面積多少決定的。一般情況下，濕地銀行應(yīng)該是在所批準(zhǔn)的開發(fā)活動給濕地帶來負(fù)面影響之前就建設(shè)完畢，濕地銀行建設(shè)人通過建立、存蓄相當(dāng)量的濕地并出售給開發(fā)者，可以獲取收益。

美國的濕地補(bǔ)償制度對我國劃定和管理耕地紅線，生態(tài)保護(hù)紅線極具借鑒意義，一方面防止了濕地作為生態(tài)資本的“凈損失”，另一方面也確保了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為恢復(fù)或改善濕地所不必要的資金投入[20]，其濕地“補(bǔ)償”的理念、保護(hù)濕地的市場手段和政府高效監(jiān)管機(jī)制都值得我國借鑒。

2.為生態(tài)產(chǎn)品市場制定規(guī)制的“生態(tài)認(rèn)證”

生態(tài)認(rèn)證或生態(tài)標(biāo)記計(jì)劃，作為一種保護(hù)生態(tài)的市場制度，起源于旨在減少“信息不對稱”的產(chǎn)品認(rèn)證。在生態(tài)認(rèn)證機(jī)制中，生態(tài)友好型產(chǎn)品，由獨(dú)立的第三方根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證標(biāo)記，消費(fèi)者在市場中自由選擇，為生態(tài)友好型產(chǎn)品自愿提供補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境服務(wù)的間接支付。

歐盟生態(tài)標(biāo)簽制度就是頗具影響力的生態(tài)認(rèn)證。為鼓勵(lì)在歐洲地區(qū)生產(chǎn)及消費(fèi)“綠色產(chǎn)品”，歐盟于1992年出臺了生態(tài)標(biāo)簽制度。歐盟建立的自愿性生態(tài)標(biāo)簽制度的初衷是希望把各類產(chǎn)品中在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的佼佼者選出，予以肯定和鼓勵(lì)，從而推動歐盟各類消費(fèi)品的生產(chǎn)廠家進(jìn)一步重視生態(tài)保護(hù)，使產(chǎn)品整個(gè)生命周期都不會對生態(tài)環(huán)境帶來危害。生態(tài)標(biāo)簽同時(shí)提示消費(fèi)者，該產(chǎn)品符合歐盟規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，是歐盟認(rèn)可并鼓勵(lì)消費(fèi)者購買的“綠色產(chǎn)品”。如果生產(chǎn)商希望獲得歐盟生態(tài)標(biāo)簽，必須向歐盟各成員國指定的管理機(jī)構(gòu)提出申請，完成規(guī)定的測試程序并提交規(guī)定的測試數(shù)據(jù)，以證明產(chǎn)品達(dá)到了生態(tài)標(biāo)簽的授予標(biāo)準(zhǔn)。歐盟對于每一種產(chǎn)品都規(guī)定了相應(yīng)的環(huán)保性能標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)主要是關(guān)于自然資源與能源節(jié)省情況、廢氣（液、固體）及噪聲的排放情況等。歐盟通過各種途徑積極向消費(fèi)者推薦獲得生態(tài)標(biāo)簽的產(chǎn)品和生產(chǎn)廠家，使“貼花產(chǎn)品”可以很快在歐盟市場上獲得消費(fèi)者的注意及知名度[21]。

其他較典型的生態(tài)認(rèn)證制度還包括：ISO14000環(huán)境管理體系、森林認(rèn)證、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證、生態(tài)旅游認(rèn)證等，這些認(rèn)證制度在解決環(huán)境問題方面發(fā)揮了重要作用。

3.碳匯交易

碳匯交易指政府將碳排放達(dá)到一定規(guī)模的企業(yè)納入碳排放權(quán)配額管理，并在一定規(guī)則下向其分配年度碳排放配額，排放單位可以通過市場購入或售出多余的配額，以履行碳排放控制責(zé)任。碳匯交易始于1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UN-FCCC）。自1997年聯(lián)合國氣候變化公約第三次締約國大會簽署了《京都議定書》以來，碳匯問題已被越來越多的人了解和關(guān)注，碳匯交易快速穩(wěn)健發(fā)展。盡管交易中存在基線確定困難、交易成本高、交易風(fēng)險(xiǎn)大等種種問題，但碳匯交易為森林生態(tài)效益價(jià)值市場化提供了一條途徑，解決了生態(tài)性森林建設(shè)管護(hù)活動中的資金問題，2005年《京都議定書》的強(qiáng)制生效標(biāo)志著排放權(quán)經(jīng)濟(jì)時(shí)代到來，碳匯服務(wù)交易形成了最具發(fā)展前景的森林環(huán)境服務(wù)市場。與此同時(shí)，碳匯交易的數(shù)量，碳匯項(xiàng)目，碳交易額迅速增加，碳交易體系不斷完善，碳匯服務(wù)機(jī)構(gòu)隨之出現(xiàn)[22]。

世界碳市場可分為兩類[23]：第一類是強(qiáng)制減排市場。它又有基于配額的交易和基于項(xiàng)目的兩類交易：（1）基于配額的交易需求，通常是現(xiàn)貨交易。在“限量與貿(mào)易”（Cap-and-trade）體制下，購買由管理者制定、分配（或拍賣）的減排配額，如《京都議定書》下的分配數(shù)量單位（AAUs，Assigned Amount Units），歐盟排放交易體系（EU-ETS，European Union Emissions Trading Scheme）下的歐盟排放配額（EUAs）。其它市場有：美國的區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI，Regional Greenhouse Gas Initiative）、新西蘭的NZ-ETS等。（2）基于項(xiàng)目的交易需求，通常是以期貨方式預(yù)先買賣。如，清潔發(fā)展機(jī)制下的“排放減量權(quán)證”、聯(lián)合履行機(jī)制下的“排放減量單位”，主要是通過國與國合作的減排計(jì)劃產(chǎn)生的減排量交易。第二類是自愿減排（VER）市場。其主要參與者是一些比較大的企業(yè)或機(jī)構(gòu)，這類市場規(guī)模很小，相對寬松，尚未形成統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)。新加坡亞洲碳交易所是較有代表性的交易平臺。

（二）成功經(jīng)驗(yàn)與未來關(guān)注重點(diǎn)

從全球的實(shí)踐來看，以美國和德國生態(tài)補(bǔ)償?shù)?2個(gè)項(xiàng)目樣本為例，成功的生態(tài)補(bǔ)償具有四個(gè)共同特征[16]：

一是中介組織。82%的項(xiàng)目有中介組織參與，其中大部分中介組織是各種社會組織。中介機(jī)構(gòu)對于生態(tài)補(bǔ)償績效的影響非常明顯。在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)購買者通常會自己選出中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。Vatn[24]、Kosoy與Corbre[25]指出中介機(jī)構(gòu)常常成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹爸鲗?dǎo)機(jī)構(gòu)”，它界定了所要交易的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，在買賣雙方之間設(shè)定了條件，在很大程度上影響著交易的價(jià)格。

二是政府介入。73%的項(xiàng)目有政府介入，政府主要是完善法律法規(guī)，履行監(jiān)管職能，發(fā)揮生態(tài)服務(wù)購買者的中介作用。政府的介入能顯著提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行效率，降低交易成本，保障公平和諧。生態(tài)環(huán)境涉及政企間、企業(yè)間、區(qū)域間多重利益。生態(tài)補(bǔ)償作為利益重新分配的過程，需要“規(guī)則制定者”立法機(jī)構(gòu)對各主體的權(quán)利責(zé)任進(jìn)行立法規(guī)定，以法律和制度的強(qiáng)制約束作為保障，在法律的框架內(nèi)，懲罰各種侵權(quán)行為。完善環(huán)境公益訴訟制度，保證公眾可以通過合法途徑實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義和公平。政府的監(jiān)督執(zhí)行也有力地杜絕了部分利益相關(guān)方投機(jī)漁利行為。

三是共同利益。68%的項(xiàng)目中，公眾全面參與，利益相關(guān)者積極行動都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。公眾參與主要通過居民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體兩種形式來實(shí)現(xiàn)。盡快構(gòu)建公眾參與生態(tài)治理的平臺，如重大環(huán)境政策的聽證制度、民意調(diào)查制度。在社區(qū)、農(nóng)村等基層加強(qiáng)宣傳，促進(jìn)居民形成低碳可持續(xù)的生活方式。同時(shí)，鼓勵(lì)各種非政府環(huán)保團(tuán)體的活動，積極接受環(huán)保組織監(jiān)督，并鼓勵(lì)環(huán)保組織參與生態(tài)治理政策設(shè)計(jì)，圍繞環(huán)保開展社會動員活動、監(jiān)督生態(tài)治理政策的落實(shí)，形成對政府市場的有效補(bǔ)充。

四是結(jié)果導(dǎo)向。36%的項(xiàng)目是結(jié)果導(dǎo)向型生態(tài)有償服務(wù)（output-based PES）[26]，占有絕對比重[27]。尊重自然規(guī)律，所有的市場手段、政策工具，都要以自然之力為基礎(chǔ)恢復(fù)自然。以中國的“三北”工程為例[28]：從1978年開始，“三北防護(hù)林”工程規(guī)劃造林35.08萬平方千米，藍(lán)圖如能實(shí)現(xiàn)，無論在規(guī)模和效益上，均超過國外三個(gè)世界級造林工程（美國的“羅斯福大草原工程”、蘇聯(lián)的“斯大林改造大自然計(jì)劃”、北非五國的“綠色壩建設(shè)”），是全球最大的“人工生態(tài)補(bǔ)償工程”。“三北防護(hù)林”工程實(shí)施三十多年來，在防風(fēng)固沙，保持水土，涵養(yǎng)水源，改善環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)林牧副業(yè)全面發(fā)展方面起到了一定作用。然而，中國用了數(shù)百億資金來構(gòu)筑的“綠色長城”，相對于巨額的投資來講，真正的收效是不大的。由于“三北”地區(qū)氣候惡劣，天然分布的植物是小草與耐旱和耐風(fēng)沙的灌木，為了完成造林目標(biāo)，只好造以楊樹為主的純林。但是，純林在蟲害面前不堪一擊，綿延上千里的防護(hù)林，現(xiàn)在已經(jīng)是坍塌的“綠色長城”。這些慘痛的教訓(xùn)足以說明，大范圍植樹，尤其違背自然規(guī)律的造林是得不償失的。

五、結(jié)論與展望

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)過程中，首先，遵循自然規(guī)律是前提，借自然力恢復(fù)自然，避免將經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)在人的無效勞動上。尤其是地廣人稀的區(qū)域，或者土壤保存較好，且具備植物生長所必需的水、熱、光、養(yǎng)分等有利條件的地區(qū)，更應(yīng)提倡自然力恢復(fù)。

其次，無論是生態(tài)保護(hù)指標(biāo)交易、碳排放交易，還是綠色產(chǎn)品的認(rèn)證與標(biāo)示，都離不開完備的法律制度。我國生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)以生態(tài)利益的有效供給為核心，堅(jiān)持立法先行，體現(xiàn)環(huán)境公平。我國生態(tài)補(bǔ)償立法的頂層設(shè)計(jì)逐步完善：中共十八屆三中全會提出了實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度；四中全會提出用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度；五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議，明確提出要加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化激勵(lì)性補(bǔ)償，建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2016年5月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》國辦發(fā)〔2016〕31號（簡稱《意見》）為國家和地方深化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了綱領(lǐng)和指南。我國生態(tài)補(bǔ)償立法也具備地方立法和試點(diǎn)的實(shí)踐基礎(chǔ)：新安江流域、青海三江源流域、江蘇太湖流域等生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤皆圏c(diǎn)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在山東⑥、湖北⑦、海南⑧、廣州⑨、武漢⑩、南京？輥？輯？訛、蘇州？輥？輰？訛等地，多樣的地方立法實(shí)踐也為國家層面的綜合立法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

再次，有效發(fā)揮市場效能，明確政府行為邊界?！兑庖姟分猩鷳B(tài)補(bǔ)償涵蓋了重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償（包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7大領(lǐng)域）、重點(diǎn)區(qū)域補(bǔ)償（禁止開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等）和跨地區(qū)補(bǔ)償（南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對口支援、新安江水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)等）。以資源環(huán)境承載力為邊界的生態(tài)產(chǎn)品市場，本身就體現(xiàn)著政府維護(hù)環(huán)境公平的責(zé)任。政府需扮演的角色取決于生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的屬性，政府的行動應(yīng)以降低交易成本，使生態(tài)補(bǔ)償市場可持續(xù)運(yùn)行為目標(biāo)，在制度完善、市場培育方面發(fā)揮作用。探索建立水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易市場，使保護(hù)者通過生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益，同時(shí)也不能放松對交易過程的監(jiān)管[29]。建立完善生態(tài)補(bǔ)償市場的“進(jìn)入—退出”機(jī)制。政府出資收購半成熟或成熟的林地、草地，創(chuàng)建生態(tài)銀行，建立林地、草地拍賣轉(zhuǎn)讓市場和機(jī)構(gòu)，使與補(bǔ)償有關(guān)的生態(tài)建設(shè)工程和污染治理工程能夠順利運(yùn)營流轉(zhuǎn)[30]。

最后，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尚有很多重大問題有待深入研究。如，建立資源耗減、環(huán)境損失的價(jià)值評價(jià)體系、開展自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，推廣“綠色GDP”核算。繼續(xù)探索生態(tài)導(dǎo)向的新型績效考核制度，理順生態(tài)補(bǔ)償與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系。將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制整合在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和制度框架中，在理論研究者與實(shí)踐者之間建立更包容的對話機(jī)制。

注釋：

①Cuperus原文：Damage the ecological function and quality in the development of a grant， the purpose of these grants is to improve the environmental quality of the damaged areas or used to create a new area with similar ecological functions and environmental quality.

②Allen原文：Restoration of the ecological damage to or create a new ecological alternative place of the original ecological functions or quality.

③Pagiola 原文：Ecological compensation is a different from the traditional command - control the means of efficient market-oriented environmental strategies.

④Wunder原文：The ecological compensation a voluntary consultations under the framework of the impact ecological benefits provided by land-use strategies.

⑤參閱Buchanan，1967；Kneese，1971；Lerner，1971。

⑥《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》魯政辦字〔2014〕27號；《山東省人民政府辦公廳關(guān)于修改山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法的通知》魯政辦字〔2015〕44號。

⑦《湖北省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》鄂政辦發(fā)〔2015〕89號。

⑧《海南省人民政府關(guān)于建立完善中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試行辦法》瓊府〔2008〕71號。

⑨《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》穗城管委〔2012〕168號。

⑩《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》武政規(guī)〔2013〕19號。

？輥？輯？訛《南京市生活垃圾大型中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》寧政發(fā)〔2014〕283號。

？輥？輰？訛《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》〔2014〕；《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》蘇府規(guī)字〔2015〕3號。

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