國有企業(yè)分類改革：動因、理論指導(dǎo)與當前實踐

胡 鋒

（中共上海市委黨校第五分校、上海市經(jīng)濟管理干部學院，上海 200237）

經(jīng)濟·管理

國有企業(yè)分類改革：動因、理論指導(dǎo)與當前實踐

胡 鋒

（中共上海市委黨校第五分校、上海市經(jīng)濟管理干部學院，上海 200237）

國有企業(yè)分類改革是促進國有企業(yè)同市場經(jīng)濟深度融合的制度創(chuàng)新，也是解決國有企業(yè)“盈利性使命”與“政策性使命”沖突的制度選擇。中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為國有企業(yè)分類改革提供了理論指導(dǎo)，央企和地方實踐也基本遵循了此種分類方法，接下來應(yīng)該逐步將商業(yè)一類企業(yè)的國有股權(quán)全部劃轉(zhuǎn)給國有資本投資運營公司進行管理，并嚴格區(qū)分國有資本投資公司和國有資本運營公司的職能，使國有資本運營公司專注于股權(quán)投資、國有資本投資公司專注于產(chǎn)業(yè)投資。

國有企業(yè)；分類改革；動因；理論指導(dǎo)；當前實踐

一、國有企業(yè)分類改革的動因

我國的國有企業(yè)改革自改革開放以來，經(jīng)歷了以“放權(quán)讓利”為代表的擴大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)、以“政企分離”為代表的建立現(xiàn)代企業(yè)制度、以“成立國資委”為代表的國資管理體制改革三個階段，國有企業(yè)的發(fā)展也取得了長足進步，在維護國計民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟趕超等方面發(fā)揮了重要作用，一些優(yōu)秀的國有企業(yè)也逐漸走出了國門參與國際競爭，體現(xiàn)國家形象。2015年、2016年上榜《財富》世界500強的大陸企業(yè)中，國有企業(yè)占比都超過了80%。但同時也應(yīng)看到，國有資本布局結(jié)構(gòu)仍不合理，國有企業(yè)的效率不高、腐敗嚴重、依靠壟斷獲取超額利潤等問題依然存在，國有企業(yè)改革還沒有處于完成時。

對國有企業(yè)的改革，一直以來存在著兩種不同的聲音和觀點，關(guān)于“國進民退”和“國退民進”的爭論也一直沒有停止過。一種觀點認為應(yīng)該實行國有企業(yè)民營化，國有資本應(yīng)該完全退出。如張文魁（2015）認為，離開產(chǎn)權(quán)改革來推行國企市場化改革不是真正的市場化，民營化才是國企改革的終極目標，混合所有制只是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的中間狀態(tài)，終極狀態(tài)是應(yīng)該逐步的實行國有股份的有序退出，使這些企業(yè)完成徹底的市場化。[1]張維迎（2015）還進一步有針對性的提出了現(xiàn)有國企民營化的路徑，認為這不是一個技術(shù)難題，鑒于當前大多數(shù)國企都已經(jīng)上市，只需將政府持有的股份轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)或者分發(fā)給居民。[2]而另一種觀點則截然相反，認為國有企業(yè)民營化將會動搖我國公有制經(jīng)濟的主體地位，這絕不是國企改革的出路。如陳亮（2012）針對張維迎教授將國有企業(yè)看作“未來中國成長的最主要障礙之一”提出質(zhì)疑，他認為國有企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱而非障礙，“以‘障礙’為名而進一步降低國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，達到瓦解社會主義公有制主體地位的目的”這種言論是極端錯誤的。[3]宋方敏（2016）認為國有經(jīng)濟是社會主義公有制基本的或主要的實現(xiàn)形式，如果沒有國有企業(yè)，公有制經(jīng)濟就是空的，社會主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)就不存在。[4]楊衛(wèi)東（2016）認為國有企業(yè)是社會主義革命和社會主義建設(shè)積累下的遺產(chǎn)，不能棄之不顧，而應(yīng)讓其在我國的社會主義建設(shè)中發(fā)揮更高功效、創(chuàng)造更多財富，譬如提高紅利上繳比率等。[5]而且還有研究進一步表明國企民營化后，企業(yè)控制權(quán)發(fā)生了變更，非國有大股東對風險高、收益不確定的創(chuàng)新活動采取了規(guī)避機制，導(dǎo)致關(guān)聯(lián)交易增加、投資減少，弱化了企業(yè)的創(chuàng)新動機，降低了企業(yè)的創(chuàng)新效率。[6]

對于上述兩種觀點的爭論，楊瑞龍（2015）認為上述兩種觀點來自于不同的改革邏輯，第一種觀點來自西方主流經(jīng)濟學邏輯，認為做大做強國有企業(yè)會擠壓民營企業(yè)的生存空間，這將會使我國提出的讓市場在資源配置中起決定性作用帶來阻礙；而第二種觀點來自政治經(jīng)濟學邏輯，認為國有企業(yè)的過度市場化有可能喪失公有制經(jīng)濟的主體地位。而在我國的社會主義制度下，第一種觀點顯然行不通的，這就要求在國有企業(yè)和市場經(jīng)濟深度融合方面進行創(chuàng)新，國有企業(yè)發(fā)展混合所有制和實施分類改革就是此類舉措。[7]黃群慧、余菁（2013）進一步從國有企業(yè)在現(xiàn)實發(fā)展中存在的“使命沖突”出發(fā)，認為國有企業(yè)作為企業(yè)既要承擔“盈利性企業(yè)使命”，作為國有企業(yè)又要承擔“公共性政策使命”，而解決這一使命沖突的方法就是要對國有企業(yè)進行分類改革和分類治理。[8]

綜上可知，國有企業(yè)改革的目標絕不是將國企民營化，使國有資本完全退出，當然也絕不是一味的“國退民進”，擠壓民營企業(yè)生存空間，而是根據(jù)國有企業(yè)所處的不同領(lǐng)域和肩負的不同使命，進行分類改革。

二、相關(guān)文獻回顧

（一）關(guān)于國有企業(yè)的分類改革

對于國有企業(yè)的分類一般有二分法和三分法，二分法主要有競爭性、非競爭性或公益類、商業(yè)類；三分法則有公益類（公共政策性）、特定功能類、一般商業(yè)類（競爭類）。

1.二分法。其實針對國有企業(yè)的分類改革，早在20多年前就有學者進行了研究。董輔礽（1995）就提出應(yīng)該從國有企業(yè)的功能出發(fā)考慮國有企業(yè)的改革，建議將國有企業(yè)分為競爭性企業(yè)和非競爭性企業(yè)，而非競爭性企業(yè)又包括自然壟斷類企業(yè)和以社會公益為目標的企業(yè)，自然壟斷類企業(yè)應(yīng)保持國有獨資或國有控股，以社會公益為目標的企業(yè)必須去除其盈利性目標，確立其非盈利性質(zhì)，保持國有獨資；對競爭類國企，原則上應(yīng)逐漸從競爭性領(lǐng)域退出。[9]

2015年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，但在商業(yè)類大類中又作了再次劃分，分為處于充分競爭的行業(yè)和領(lǐng)域以及其它行業(yè)和領(lǐng)域。[10]針對這一劃分，錢津（2016）認為應(yīng)將非競爭性的商業(yè)類國有企業(yè)從國有企業(yè)中分流出來，將非競爭性的商業(yè)類國有企業(yè)和公益類的國有企業(yè)統(tǒng)一界定為公營企業(yè)，把競爭性的商業(yè)類國有企業(yè)界定為國有企業(yè)，然后分別推進公營企業(yè)和國有企業(yè)的分類改革。[11]針對兩類企業(yè)的職能，王宇亮（2016）認為商業(yè)類國有企業(yè)職能是新興產(chǎn)業(yè)的開拓者、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的引領(lǐng)者、產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的培育者、生產(chǎn)組織方式創(chuàng)新的探索者，宏觀調(diào)控政策的建議、執(zhí)行和傳道者；公益類國企職能是公益性資本布局的實踐者、公共產(chǎn)品價格的平抑者、公共產(chǎn)品質(zhì)量的控制者。[12]

針對兩類企業(yè)的改革，程民選、王罡（2014）認為對公益類國企，應(yīng)該從提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的視角去界定，并對公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品進行了定義，認為公共產(chǎn)品具有消費的非排他性和非競爭性，而準公共產(chǎn)品只具有一定程度的非競爭性和非排他性，依此標準，他認為石油石化和電信領(lǐng)域的企業(yè)都不屬于公益類國企。[13]楊瑞龍（2015）認為對于公益性國企，采取國有獨資；對于商業(yè)類國企中處于安全性行業(yè)、自然壟斷行業(yè)的采取國有控股，其他類型的商業(yè)類國企，大型的進行產(chǎn)權(quán)多元化的混合所有制改革，引進戰(zhàn)略投資者，中小型的企業(yè)則完全放開所有權(quán)，由市場決定。[7]楊衛(wèi)東（2016）認為，針對商業(yè)類國企必須要有一個明確的定位，脫掉其特殊企業(yè)法人的外衣，以追求利潤為目標，實行政企分開、徹底的去行政化，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度；商業(yè)類國企是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重點，要以投資為主、經(jīng)營為輔，通過出售或擴容的形式減持國有股份，鼓勵將部分國有股份轉(zhuǎn)換為優(yōu)先股；同時，他還認為商業(yè)類國企的過度發(fā)展做大做強會形成與民爭利，擠壓民營企業(yè)生存空間，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，要鼓勵其多向海外發(fā)展，限制其在國內(nèi)的過度發(fā)展，防止其形成壟斷。[5]

2.三分法。中國社科院工經(jīng)所課題組（2014）將國有企業(yè)分類為公共政策性、特定功能性、一般商業(yè)性等三類，認為公共政策性國企的功能是提供公共產(chǎn)品，彌補市場失靈，改革的方向是逐步退出盈利性領(lǐng)域，專注于公共目標的實現(xiàn)；特定功能性國企的功能是實現(xiàn)經(jīng)濟趕超、支持科技進步、保障國家經(jīng)濟安全，改革的方向是逐步退出競爭格局趨于成熟、戰(zhàn)略重要性趨于下降的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，專注于保障國家安全、符合國家戰(zhàn)略要求的新興行業(yè)和領(lǐng)域；一般商業(yè)性國企則應(yīng)打造為真正的市場主體，通過競爭獲得盈利從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。[14]高明華、楊丹等（2014）將國有企業(yè)分為公益類國企、壟斷性國企和競爭類國企三類，其中壟斷性國企包括自然壟斷性國企和資源稀缺性國企；公益類國企以強制性社會公共目標為主；壟斷性國企兼有社會公共目標和經(jīng)濟目標，可以通過上繳國庫實現(xiàn)社會目標；競爭類國企以追求利潤最大化為首要目標。對于大中型國有企業(yè)都存在業(yè)務(wù)多樣化的情況，要根據(jù)其主營業(yè)務(wù)判斷其偏向于某一類型。[15]柳學信（2015）把國有企業(yè)分為公益類、功能類、競爭類，認為公益類應(yīng)采取國有獨資、功能類采取國有獨資或國有控股，競爭類則重點發(fā)展混合所有制，對三類公司的監(jiān)管方式分別應(yīng)采用政府監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策，政府對三類公司的干預(yù)強度依次降低，分別為高、中、低。[16]

（二）關(guān)于國有企業(yè)要不要從競爭性領(lǐng)域退出

對于國有企業(yè)要不要從競爭性領(lǐng)域退出，黃速建、余菁（2006）認為國有企業(yè)可以在實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、平抑經(jīng)濟周期等發(fā)面達成國家干預(yù)經(jīng)濟的目標，現(xiàn)階段受我國生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略等因素所限，在較長一段時間內(nèi)，國有企業(yè)作為政府干預(yù)和參與經(jīng)濟的工具與手段，還不應(yīng)該完全從競爭性、盈利性領(lǐng)域完全退出。[17]黃范章（2013）也持相同觀點，認為擁有一批經(jīng)營性競爭性國有企業(yè)應(yīng)是我國社會主義市場經(jīng)濟有別于資本主義市場經(jīng)濟的一個重要特征，因此應(yīng)該退出經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的應(yīng)該是政府而不是國有企業(yè)。[18]國務(wù)院國資委曾于2010年要求主業(yè)不為房地產(chǎn)的78家央企在現(xiàn)有項目完成后從房地產(chǎn)領(lǐng)域退出，最近又有財政部出資的中國信達資產(chǎn)管理股份公司的下屬二級公司“信達地產(chǎn)”屢屢創(chuàng)造各地土地拍賣中的“地王”事件發(fā)生，人們對國有企業(yè)在同民營企業(yè)的競爭中是否利用了其“特殊身份”產(chǎn)生了質(zhì)疑，對于國有企業(yè)要不要從房地產(chǎn)等競爭性領(lǐng)域中退出，也成了值得深入研究和無法回避的現(xiàn)實課題。

三、國有企業(yè)分類改革的理論指導(dǎo)

本輪的國企改革始于十八屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”），《決定》提出了要準確界定不同國有企業(yè)功能，公益性國企要在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻，并根據(jù)不同行業(yè)特點放開競爭性業(yè)務(wù)，進一步破除行政壟斷。[19]2015年9月出臺的《中央中央國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”），是當前出臺的指導(dǎo)國有企業(yè)改革的最高頂層設(shè)計文件，《指導(dǎo)意見》提出了要分類推進國有企業(yè)改革，將國有企業(yè)按照功能劃分為公益類和商業(yè)類，具體見表1。

（一）商業(yè)類國企的分類改革

《指導(dǎo)意見》將商業(yè)類國企分為兩類，主業(yè)處于充分競爭的行業(yè)和領(lǐng)域以及非充分競爭的行業(yè)和領(lǐng)域。針對主業(yè)處于充分競爭的行業(yè)和領(lǐng)域的國企，要進行公司制股份制改革，要積極發(fā)展混合所有制，國有控股、參股都可以，而且要著力推進整體上市，這些領(lǐng)域的國企重點考核內(nèi)容為經(jīng)營業(yè)績、國有增產(chǎn)保值增值和市場競爭力；對主業(yè)處于非競爭領(lǐng)域的國企，包括對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，以及自然壟斷行業(yè)。[10]

對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。對自然壟斷行業(yè)要實行“特許經(jīng)營+政府監(jiān)管”為內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點放開競爭性業(yè)務(wù)。[10]需要國有全資的企業(yè)，引入其他國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，比如央企的出資方除了國務(wù)院國資委以來，還可以引入地方國資委；地方國企的出資方除了原出資的本省市國資委外，還可以引入不同省市的國資委和國務(wù)院國資委，實現(xiàn)國資股權(quán)的多元化。因為這類企業(yè)兼具“公共服務(wù)性+盈利性”的特征，因此，在考核中除了考核經(jīng)營業(yè)績指標外，要重點考核其服務(wù)國家戰(zhàn)略和其對專項任務(wù)的完成情況。

（二）公益類國企的分類改革

對公益類國企，《指導(dǎo)意見》認為這類企業(yè)主要是保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)采取國有獨資，但可以通過“購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理”等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與其經(jīng)營。對這類企業(yè)的考核，重點考核其成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運效率和保障能力，同時在考核中引入社會評價。[10]

表1 國有企業(yè)分類改革與治理①根據(jù)《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）整理。

此后，《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》發(fā)布，2015年12月國資委、財政部、國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，這兩個文件對國有企業(yè)的分類改革又進行了不同程度的說明，使分類改革在實踐層面更具有操作性。

四、國有企業(yè)分類改革的當前實踐

十八屆三中全會后，新一輪國企改革開啟，不論在央企層面和地方國企層面都進行了系列改革，央企層面分別在2014年和2016年選定了相關(guān)企業(yè)進行了相關(guān)改革內(nèi)容的試點，地方國企中上海實行分類改革最早，其次還有山東、重慶、廣東等的改革也較具代表性。

（一）央企的分類改革實踐

2014年7月，國務(wù)院國資委公布了第一批國資改革試點名單，選擇了中糧集團和國家開發(fā)投資公司等六家企業(yè)進行“四項改革”試點，分別為對中糧集團、國家開發(fā)投資公司進行改組國有資本投資公司試點，對中國醫(yī)藥集團、中國建筑材料集團進行發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點，對中國醫(yī)藥集團、中國建筑材料集團、新興際華集團、中國節(jié)能環(huán)保集團進行董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點，另外選在2～3家企業(yè)進行開展派駐紀檢組試點。2016年7月，國務(wù)院國資委公布了第二批央企“五項改革”試點單位，具體見表2。為進一步促進國有資本投資公司試點，國務(wù)院國資委在《關(guān)于中糧集團有限公司有關(guān)授權(quán)事項的復(fù)函》中，對中糧集團董事會從資產(chǎn)處置、經(jīng)理層的選聘等方面進行了18項授權(quán)，這說明國資委正在將國資監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利向國有資本投資公司授權(quán)，將企業(yè)應(yīng)該自主決策的事項歸位于企業(yè)，同時國資監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限也只延伸到國有資本投資公司，不再對國有資本投資公司的出資企業(yè)進行監(jiān)管。

表2 中央企業(yè)第二批國資改革試點名單①根據(jù)“國資委召開媒體通氣會通報中央企業(yè)經(jīng)濟運行情況和國企改革進展情況”（國務(wù)院國資委網(wǎng)站，2016-07-18）整理。

（二）地方國企的分類改革實踐

上海在2013年12月，上海發(fā)布《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》，隨后于次年發(fā)布《關(guān)于推進本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有經(jīng)濟的若干意見（試行）》。上海的新一輪國資國企改革是十八屆三中全會后地方省市中啟動最早的，并且首次提出了要推動企業(yè)集團整體上市。上海將國有企業(yè)分為三類，公共服務(wù)類、功能類、競爭類。對公共服務(wù)類企業(yè)以實現(xiàn)社會效益為主要目標，引入社會評價；功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專項任務(wù)為主要目標，兼顧經(jīng)濟效益；競爭類企業(yè)，以企業(yè)經(jīng)濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益。[20]對涉及跨類業(yè)務(wù)的企業(yè)，要實行分層分類管理，一企一策，而且每個企業(yè)的分類可以根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和國資布局結(jié)構(gòu)要求作動態(tài)調(diào)整。公共服務(wù)類和功能類國企要實行國有全資或國有控股，競爭類國企的國有股權(quán)比例不作限定，國有資本運營公司實行國有獨資，并組建了國盛集團和上海國際集團兩家國資運營平臺企業(yè)。2016年6月，上海市將原市金融辦監(jiān)管的金融類國企納入到上海市國資委統(tǒng)一監(jiān)管，并對外公布了上海市屬47家企業(yè)的分類表，其中競爭類企業(yè)33家，包括金融類6家，產(chǎn)業(yè)類27家；功能類企業(yè)11家；公共服務(wù)類3家。

2016年5月，山東省出臺《山東省省屬國有企業(yè)功能界定與分類方案》，將國有企業(yè)分為公益類、商業(yè)一類、商業(yè)二類。公益類要求國有全資、獨資或國有控股，嚴格限定企業(yè)主業(yè)范圍，重點在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面做出更大貢獻。商業(yè)一類全部進行公司制股份制改革，宜控則控、宜參則參，重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力，引入行業(yè)對標機制；商業(yè)二類要求國有資本控股、鼓勵引進戰(zhàn)略投資者，支持非國有資本參股，合理確定經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值指標的考核權(quán)重，加強對服務(wù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展、完成政府特定任務(wù)和發(fā)展前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等情況的考核。[21]并對23戶省管企業(yè)進行了分類，魯信集團等17戶為商業(yè)一類，鹽業(yè)集團等6戶為商業(yè)二類，當前省管企業(yè)中沒有公益類企業(yè)。在國有資本投資運營公司建設(shè)方面，山東省分兩批改建魯信集團、山東省國有資產(chǎn)投資控股公司、兗礦集團、山東能源集團、華魯控股集團、山東黃金集團、山東高速集團等7家企業(yè)、新建山東發(fā)展投資控股集團、山東省土地儲備開發(fā)集團、齊魯交通發(fā)展集團等3家企業(yè)，共計10家企業(yè)組建為國有資本投資運營公司，并準備啟動第三批的改建工作。另外，山東省還分兩批把省管企業(yè)的30%的國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)至社保基金理事會持有，豐富了省管企業(yè)的股權(quán)多元化。2016年8月，山東省出臺《省屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管實施計劃》，將44個省直部門、單位所屬的616家一級企業(yè)統(tǒng)一納入省國資委和省社?；鹄硎聲谋O(jiān)管范圍。

2016年4月，重慶市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于市屬國有重點企業(yè)功能界定與分類的通知》，將市屬國有重點企業(yè)劃分為公益類、商業(yè)一類、商業(yè)二類，在分類監(jiān)管方面，公益類重點企業(yè)，著重監(jiān)管其提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率；商業(yè)一類重點企業(yè)，重點加強對集團層面的監(jiān)管，落實和維護董事會、監(jiān)事會權(quán)利，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度；商業(yè)二類重點企業(yè)，重點加強對國有資本布局的監(jiān)管。[22]并同時發(fā)布了重慶市國資委和兩江新區(qū)管委會監(jiān)管的40家重點企業(yè)的分類名單，重慶市國資委監(jiān)管企業(yè)中，公益類6家、商業(yè)一類16家、商業(yè)二類14家；兩江新區(qū)管委會監(jiān)管企業(yè)中，公益類3家、商業(yè)二類1家，從名單中可以看出，重慶市已將金融類國企納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍。另外，重慶在國有資本投資運營公司建設(shè)方面，形成了“3+3+1”設(shè)計，即改建重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營集團、重慶水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營公司、重慶地產(chǎn)集團為國有資本運營公司，重慶機電控股集團、重慶化醫(yī)控股集團、重慶商社集團為國有資本投資公司，并新建了渝康資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，專門從事不良資產(chǎn)的處置和經(jīng)營管理。

2014年11月，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革的實施方案》，提出2020年省屬企業(yè)中有5～7家實現(xiàn)整體上市，每家省屬企業(yè)至少控股一家上市公司，并把國有企業(yè)分為準公共企業(yè)和競爭型企業(yè)。[23]準公共企業(yè)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目通過交叉持股進行混合所有制改革，優(yōu)化國資布局，做強做大，進一步增強控制力、影響力和帶動力；競爭性企業(yè)通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，進一步增強活力和競爭力，二級以下競爭類企業(yè)基本發(fā)展成為混合所有制企業(yè)。將恒健投資控股有限公司打造為國有資本運營公司，推進粵?？毓杉瘓F組建國有資本投資公司試點。

五、結(jié)論與建議

雖然我國的國企改革已經(jīng)經(jīng)歷了30多年的歷程，但改革仍處于進行時，對國企改革兩種不同思路的爭論也一直沒有停止過，國企民營化的思路根植于西方經(jīng)濟學邏輯，在我國目前尚不完善的市場經(jīng)濟條件下顯然是行不通的，而且這也有悖我國當前的基本經(jīng)濟制度。習近平書記在2016年7月召開的全國國有企業(yè)改革座談會上強調(diào)必須理直氣壯做強做優(yōu)做大國企，不斷增強活力、影響力和抗風險能力，總書記的講話為國有企業(yè)改革指明了方向，消除了雜音。針對國有企業(yè)在實踐中面臨的“盈利性使命”與“政策性使命”的沖突，對不同企業(yè)進行功能界定和分類改革正是處理這一沖突的良策。

2015年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》是當前指導(dǎo)國企改革的最高頂層設(shè)計文件，為國有企業(yè)分類改革提供了理論指導(dǎo)?！吨笇?dǎo)意見》將國有企業(yè)分類公益類和商業(yè)類，對商業(yè)類國企又根據(jù)是否處于完全競爭性領(lǐng)域再次做了區(qū)分，并且提出了“誰出資誰分類”的原則，為地方國企的分類改革提供了自主操作的空間。從目前地方國企的分類改革中，大多將國企分成了三類，第一類為公益類（或公共服務(wù)類），第二類為商業(yè)一類（或競爭類），第三類為商業(yè)二類（或功能類），這種分類方法基本和《指導(dǎo)意見》一致，只是將商業(yè)類中處于完全競爭行業(yè)的企業(yè)界定為商業(yè)一類或競爭類，將處于非完全競爭領(lǐng)域的企業(yè)界定為商業(yè)二類或功能類。公益類國企以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目標，主要實行國有獨資，要逐漸去除其盈利性目標，重點考核其成本控制、提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率，引入社會評價；商業(yè)一類國企為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的主體，對國有股權(quán)比例不作限定，重點考核其經(jīng)營業(yè)績、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭力；商業(yè)二類國企介于公益類和商業(yè)一類企業(yè)之間，兼具盈利性和公共服務(wù)性，要實行國有控股，鼓勵非國有資本參股，考核中除了考慮盈利性指標權(quán)重外，要重點考核其服務(wù)國家戰(zhàn)略和所承擔特殊任務(wù)的完成情況。

國務(wù)院國資委分兩批選擇央企進行國有資本投資公司和運營公司的試點，地方國企中也相繼通過改建或新建成立了國有資本投資運營公司，有的省市只籠統(tǒng)的叫作國有資本投資運營公司，沒有對投資公司和運營公司進行職能區(qū)分，應(yīng)該明確區(qū)別為股權(quán)類國有資本運營公司和產(chǎn)業(yè)類國有資本投資公司，而且對運營類公司要只負責股權(quán)運營，做到不控股、不合并報表，股權(quán)比例限定在30%以下；對投資類公司，要持股相對集中，扮演戰(zhàn)略投資者的角色，參與投資企業(yè)的重大決策，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和提升產(chǎn)業(yè)競爭力的作用，以及通過投資運營公司的實質(zhì)性運作來促進國有企業(yè)的混合所有制改革。[24]針對當前由國企“地王”事件引發(fā)又一次對國有企業(yè)要不要從競爭性領(lǐng)域退出的置疑，可以將國企分類后處于商業(yè)一類（競爭類）的國企股權(quán)全部劃給國有資本投資公司或運營公司，由投資運營公司根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和公司經(jīng)營狀況選擇國有股權(quán)是否退出，針對當前房價的持續(xù)過快上漲已經(jīng)嚴重影響到信貸投向和實體經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮首先將國有股權(quán)從房地產(chǎn)領(lǐng)域逐步退出。

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[20]中共上海市委上海市人民政府關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見[N].文匯報，2013-12-18（02）.

[21]解讀《山東省省屬國有企業(yè)功能界定與分類方案》[EB/ OL].（2016-06-12）[2016-09-12]http：//www.sdsgzw. gov.cn.

[22]重慶市人民政府辦公廳關(guān)于市屬國有重點企業(yè)功能界定與分類的通知[EB/OL].（2016-05-10）[2016-09-15] http：//www.sasaccq.gov.cn.

[23]廣東省人民政府印發(fā)關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革的實施方案的通知[EB/OL].（2014-10-22）[2016-09-15] http：//www.gdgz.gov.cn.

[24]胡鋒.現(xiàn)階段發(fā)展混合所有制企業(yè)應(yīng)重點解決好的幾個問題[J].湖湘論壇，2016（1）：103-107.

責任編輯：葉民英

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A

1004-3160（2017）02-0088-07

2016-12-06

國家社會科學基金重大項目“國有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新研究”（項目編號：15ZDA026）；上海市委黨校（行政學院）系統(tǒng)2015年度青年課題“混合所有制企業(yè)競爭力與股權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系研究”（項目編號：2015KT-DX03）。

胡鋒，男，山西翼城人，中共上海市委黨校第五分校、上海市經(jīng)濟管理干部學院主任科員、經(jīng)濟學博士，主要研究方向：國企改革、經(jīng)濟體制改革。