棗莊市臺兒莊區(qū)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革研究

劉思位

近年來，棗莊市臺兒莊區(qū)緊緊圍繞“古城重建引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)幸福臺兒莊”發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向旅游業(yè)轉(zhuǎn)移，旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展不斷壯大。旅游市場監(jiān)管“臺兒莊模式”受到國家旅游局充分肯定，成為行業(yè)標(biāo)桿，2016年初，被評為國家首批全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位?，F(xiàn)對臺兒莊區(qū)推進(jìn)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行了調(diào)研。

一、背景情況

臺兒莊為棗莊市所轄區(qū)，位于山東省最南部，素有“山東南大門”之稱。全區(qū)共有國家A級以上景區(qū)8家，其中5A級景區(qū)1家，4A級景區(qū)2家。省級旅游度假區(qū)1家。由于旅游起步較晚，缺乏經(jīng)驗，旅游市場的發(fā)展就是在“摸著石頭過河”，2010年臺兒莊古城景區(qū)投入運營后，來臺游客量年均遞增100萬人次，2016年游客接待量801萬人次。隨著旅游市場迅速擴(kuò)大，“黑車、黑社、黑導(dǎo)、黃牛倒票”等各類問題、矛盾頻頻發(fā)生，旅游投訴量也呈激增趨勢。近年來，臺兒莊堅持問題導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新監(jiān)管機制，深入推進(jìn)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革，旅游市場進(jìn)入規(guī)范化運營，為實施古城引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略提供了有力保障，促進(jìn)了旅游服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。旅游市場監(jiān)管“臺兒莊模式”受到國家旅游局充分肯定， 2016年入選國家首批全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，榮獲美麗中國·全域旅游示范城市稱號。

二、主要做法

（一）整合部門職能和機構(gòu)，實現(xiàn)一個部門一支隊伍執(zhí)法。為強化旅游行政主管部門的綜合協(xié)調(diào)職能，理順旅游發(fā)展體制。2010年，整合旅游部門和服務(wù)業(yè)辦公室，組建旅游和服務(wù)業(yè)發(fā)展局，升格為政府組成部門。2012年，根據(jù)部分科室、事業(yè)單位執(zhí)法職能、隊伍，進(jìn)行部門內(nèi)部執(zhí)法資源整合，成立統(tǒng)一的旅游市場綜合執(zhí)法機構(gòu)——旅游監(jiān)察大隊，負(fù)責(zé)開展旅游市場監(jiān)管、投訴處理、旅游綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍執(zhí)法”，將執(zhí)法區(qū)域劃為臺兒莊古城景區(qū)、大戰(zhàn)紀(jì)念館、臺兒莊古城客服中心、大橋停車場、運河濕地等五大片區(qū)，進(jìn)行網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)全區(qū)旅游監(jiān)管常態(tài)化、規(guī)范化，為規(guī)范旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障消費者合法權(quán)益，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，提供了有力保障。2015年，設(shè)立古城旅游度假區(qū)管理委員會，負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)管理度假區(qū)工作，構(gòu)建了以古城為龍頭的文化旅游產(chǎn)業(yè)管理體制。

（二）搭建綜合執(zhí)法平臺，實現(xiàn)跨部門聯(lián)合執(zhí)法。為著力解決執(zhí)法力量分散薄弱、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法等問題，成立了由區(qū)長任組長，分管副區(qū)長任副組長兼辦公室主任，旅游和服務(wù)業(yè)發(fā)展局局長和旅游監(jiān)察大隊大隊長任辦公室副主任的旅游監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組包括全區(qū)與旅游市場秩序相關(guān)的成員單位35個。嚴(yán)格按照財政供養(yǎng)人員只減不增的要求，從與旅游市場監(jiān)管關(guān)系密切的交通、城管、市場監(jiān)管、物價、藥監(jiān)等7個部門抽調(diào)具有執(zhí)法資格人員，組成區(qū)旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，與旅游監(jiān)察大隊聯(lián)合辦公，搭建綜合執(zhí)法平臺，實現(xiàn)“多個部門一個平臺管執(zhí)法”，辦公地點設(shè)在游客服務(wù)中心，重點時段集中開展聯(lián)合執(zhí)法。這種有分有合、統(tǒng)一調(diào)度的執(zhí)法方式有效化解了新建聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)人員、編制、辦公場所上的難題，也較好解決了旅游執(zhí)法“難調(diào)度、調(diào)度難”問題。

（三）建立權(quán)責(zé)清單，明晰部門職責(zé)邊界。按照“清單之外無權(quán)力”、“職權(quán)法定”的原則，2014年以來，對全區(qū)行政審批事項、行政權(quán)力事項、政府部門責(zé)任事項和行政審批中介服務(wù)收費項目，實行清單化管理，并通過區(qū)政府網(wǎng)站向社會公示，明確了旅服、公安、市場監(jiān)管、交通運輸、文化、稅務(wù)、物價等與旅游市場秩序相關(guān)部門的行政權(quán)力和職責(zé)責(zé)任，對部門間的職責(zé)交叉事項進(jìn)一步梳理，理順了相互關(guān)系，細(xì)化了監(jiān)管責(zé)任，避免了推諉扯皮，防止了由于監(jiān)管不到位或缺位出現(xiàn)的監(jiān)管真空，為旅游市場監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和合法性提供了有力保障，使旅游市場執(zhí)法部門全面履職“有法”，嚴(yán)格盡責(zé)“有據(jù)”，增強了公眾對權(quán)力運行的監(jiān)督。

（四）建立聯(lián)席會議制度，強化部門間協(xié)作配合機制。為強化政府責(zé)任和旅游主管部門的監(jiān)管職能，制定分管區(qū)長為召集人的旅游工作聯(lián)席會議制度，制定了《臺兒莊區(qū)旅游聯(lián)合執(zhí)法工作暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、投訴受理等綜合監(jiān)管機制。聯(lián)合執(zhí)法制度的完善，使旅游市場監(jiān)管工作有章可循，有序開展。旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室依據(jù)《辦法》在全年重點時間段，定期組織聯(lián)合執(zhí)法檢查，通報違法行為，建立信息共享機制，針對旅游市場難點問題，召開聯(lián)席會議，完善了協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實現(xiàn)部門間信息共享互通。

（五）建立旅游行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。2016年3月份，針對旅游市場成立旅游巡回法庭和人民調(diào)解委員會，強化法院處理旅游糾紛的職能，按照“讓法官多跑路，讓游客少跑路”原則，負(fù)責(zé)調(diào)解辦理涉旅游糾紛案件，同時進(jìn)行涉旅游法律宣傳、接受法律咨詢。如游客遇到涉旅游糾紛以外的案件，旅游巡回法庭可以為游客提供法律咨詢，告之并積極幫助游客向相關(guān)部門投訴處理解決。建立公安部門與聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化聯(lián)動機制，區(qū)公安分局局長任旅游監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，去年6月份，成立了旅游警察大隊，調(diào)配專門警力常駐聯(lián)合執(zhí)法辦公室，負(fù)責(zé)辦理侵害旅游活動參與者人身、財產(chǎn)安全、破壞旅游市場秩序等違法犯罪案件。建立了旅游市場執(zhí)法機構(gòu)與公安機關(guān)案情通報機制，能夠及時查處侵害旅游者權(quán)益的違法犯罪行為，同時主動引導(dǎo)旅游者通過司法、人民調(diào)解等途徑解決糾紛，提升旅游者依法維權(quán)、理性消費的能力，實現(xiàn)行政處罰與強制執(zhí)行、刑事處罰的無縫對接。

（六）強化隊伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為。一是嚴(yán)格選拔引進(jìn)監(jiān)管人才標(biāo)準(zhǔn)，堅持“凡進(jìn)必考”，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理，凡是從事行政執(zhí)法的人員均須取得執(zhí)法資格證書。全面清理旅游市場監(jiān)管中臨時人員和借調(diào)人員，提升監(jiān)管隊伍專業(yè)性。統(tǒng)一配發(fā)執(zhí)法服裝，配備專業(yè)旅游執(zhí)法設(shè)備。二是分類別、有重點地對行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)理論、學(xué)業(yè)務(wù)，苦練“內(nèi)功”，特別是加強《旅游法》《山東省旅游條例》等旅游相關(guān)方面法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。先后邀請棗莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院專家開展專題講座，赴省旅游發(fā)展委集中培訓(xùn)，到省內(nèi)外等先進(jìn)地區(qū)進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)，現(xiàn)場觀摩先進(jìn)地區(qū)實地執(zhí)法，推進(jìn)教育培訓(xùn)制度化、常態(tài)化。三是針對旅游市場監(jiān)管制定了《執(zhí)法守則》、《持證上崗制度》《旅游行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作制度》《首問責(zé)任制》《限時辦結(jié)制度》《服務(wù)承諾制度》《行政執(zhí)法人員崗位公開欄》等10多項規(guī)章制度，達(dá)到“六有一規(guī)范”：有編制、有機構(gòu)、有辦公場所、有服裝、有設(shè)備、有車輛、執(zhí)法規(guī)范，成為棗莊市第一支設(shè)備齊全、素質(zhì)過硬的旅游市場執(zhí)法專業(yè)隊伍。

三、取得的成效

（一）有效解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題。將公安、消防、城管、物價、市場監(jiān)管、交通、法院等專屬職能融入旅游市場秩序整治，各職能部門分別在景區(qū)設(shè)立辦公機構(gòu)，旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室協(xié)調(diào)組織各部門聯(lián)合執(zhí)法檢查，有效改變了旅游主管部門在執(zhí)法過程中力量薄弱的情況。2016年在全區(qū)旅游市場開展聯(lián)合執(zhí)法31次，出動執(zhí)法人員360人次，檢查涉旅企業(yè)600多家次，下達(dá)整改通知書5份，約談旅游企業(yè)負(fù)責(zé)人3人次，檢查導(dǎo)游員556人次，查處無證導(dǎo)游3名，審查旅游廣告內(nèi)容180余起。聯(lián)合執(zhí)法的開展，有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，避免了執(zhí)法擾民現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）有效建立多部門協(xié)調(diào)機制。針對旅游市場比較復(fù)雜、涉及多個部門的問題，由區(qū)旅游監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組召開聯(lián)席會議制定方案，明確牽頭單位和配合單位，聯(lián)合執(zhí)法辦公室具體負(fù)責(zé)實施和調(diào)度。如景區(qū)周邊停車難現(xiàn)象，涉及公安、交通、城管、物價等多個部門，在游客投訴中占比較大。在處理這件事上，由區(qū)長召開聯(lián)席會議，商定工作方案，明確各部門的職責(zé)。對具備條件的停車場，由工商、地稅、物價等部門完善手續(xù)，規(guī)范運營，讓其合法化；對不具備條件的停車場，由公安、城管、市場監(jiān)管等部門，責(zé)令停業(yè)，違者嚴(yán)懲。責(zé)成聯(lián)合執(zhí)法辦公室具體負(fù)責(zé)落實，同時加強重點地段執(zhí)法檢查，防止反彈。實行部門聯(lián)合執(zhí)法機制，有效避免了部門間推諉扯皮。

（三）建立統(tǒng)一旅游投訴受理平臺。旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室建立了統(tǒng)一的旅游投訴受理平臺，開通旅游投訴電話，接受旅游投訴。不管游客遇到購物問題還是服務(wù)問題，一個投訴電話，就實現(xiàn)了“受理、辦理、回復(fù)”三位一體。以往我們接到游客投訴，游客在景區(qū)外與當(dāng)?shù)厝税l(fā)生糾紛，導(dǎo)致游客受傷。按原來責(zé)任，這屬于社會治安案件，歸派出所管。在聯(lián)合執(zhí)法機制出臺之前，旅游監(jiān)察大隊無權(quán)處置。但現(xiàn)在，通過聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)辦機制，交由公安機關(guān)處理，并將處理結(jié)果及時反饋給游客。實行統(tǒng)一受理減少了辦理環(huán)節(jié)，提高了辦理效率和服務(wù)質(zhì)量，同時也提高了游客滿意度，旅游投訴案件數(shù)量逐年遞減，2016年受理投訴19起，接受旅游咨詢220余人次，投訴結(jié)案率和滿意率均達(dá)100%。

四、存在問題及建議

目前，臺兒莊區(qū)旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革已基本成型，總體進(jìn)展順利，但實踐中也遇到一些問題。下步仍還需深入研究分析，立足編制部門實際，提高工作站位，增強大局意識，進(jìn)一步推動旅游服務(wù)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革。

一是機構(gòu)整合后執(zhí)法人員身份的問題。整合組建的機構(gòu)，面臨著同一單位職工從事相同領(lǐng)域工作，但身份、待遇不同。有必要從頂層設(shè)計上，出臺針對性政策，解決改革中參改人員切身利益問題。

二是執(zhí)法隊伍不夠穩(wěn)定問題。由于聯(lián)合執(zhí)法多為成員單位抽調(diào)或者指定人員參與，人員工資福利及工作業(yè)績考核獎評都在自己單位，實行輪換制，造成人員思想不穩(wěn)定，執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定，工作連續(xù)性和效果也受到影響。因此，還需進(jìn)一步強化隊伍整合，建立高效、統(tǒng)一的管理制度。

三是建立執(zhí)法全過程記錄制度問題。由于執(zhí)法過程存在記錄方式單一、記錄不規(guī)范等問題，導(dǎo)致執(zhí)法證據(jù)不全、證據(jù)不固定等，出現(xiàn)部分行政爭議。要抓緊建立完善執(zhí)法全過程記錄制度，規(guī)范文字和音像記錄程序、方式，建立健全行政執(zhí)法案卷，實現(xiàn)行政執(zhí)法全程留痕、有效固定保存執(zhí)法證據(jù)，真實、準(zhǔn)確記錄反映行政執(zhí)法行為，促進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法?！踝髡邌挝唬簵椙f市臺兒莊區(qū)編辦 E：TC

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 旅游服務(wù)業(yè) 多頭執(zhí)法