李宗偉++王亞娟?オオ?

摘要：構(gòu)建完善的資源依賴型地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色健康發(fā)展的重要途徑。尤其是作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的資源依賴型縣域地區(qū)，構(gòu)建與之相符的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，更是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速向綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要保證。內(nèi)蒙古區(qū)域各類資源豐富多樣，依靠資源發(fā)展的縣域地區(qū)數(shù)量較多，該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式能否順利轉(zhuǎn)型為生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將直接決定我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否健康綠色的發(fā)展。如何構(gòu)建符合內(nèi)蒙古地區(qū)特色的有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要課題。通過(guò)回顧內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償變遷過(guò)程，將為找到相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供一定的理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：資源依賴縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。近年來(lái)，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)多采用的是政府財(cái)政補(bǔ)償，在這些政策中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)方面有較為明顯的效果，但在改善和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境上仍有不足。同時(shí)，內(nèi)蒙古類似縣域地區(qū)單純的依靠政府政策來(lái)維持生態(tài)環(huán)境無(wú)疑杯水車薪。如何通過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)一套讓市場(chǎng)機(jī)制與政府政策充分結(jié)合的有效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)前首要解決的問(wèn)題。

一、內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制變遷過(guò)程

（一）只污染不治理階段

內(nèi)蒙古地區(qū)各類資源豐富，無(wú)論是林牧資源還是礦產(chǎn)資源都有豐厚的儲(chǔ)備，因此，以資源為中心發(fā)展起來(lái)的縣域地區(qū)也應(yīng)運(yùn)而生。在農(nóng)業(yè)化階段，內(nèi)蒙古地區(qū)是我國(guó)重要的農(nóng)牧產(chǎn)品供應(yīng)基地，如巴彥淖爾磴口地區(qū)的小麥產(chǎn)區(qū)、呼倫貝爾陳巴爾虎旗的羊肉產(chǎn)區(qū)等，這些為內(nèi)蒙古地區(qū)乃至我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，由于這些地區(qū)在發(fā)展農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)過(guò)程中一味追求經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)果出現(xiàn)了土地沙化、水土流失、草場(chǎng)退化等一系列環(huán)境問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)已經(jīng)顯露。在工業(yè)化早期及中期，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)化階段造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題非但沒(méi)有給予相應(yīng)的解決措施，反而進(jìn)一步犧牲生態(tài)環(huán)境和自然資源來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。資源依賴型縣域地區(qū)的數(shù)量相較與農(nóng)業(yè)化階段有了較明顯的增長(zhǎng)，這些新增的資源依賴型縣域地區(qū)較多的是礦產(chǎn)型縣域地區(qū)，如烏海烏達(dá)煤礦產(chǎn)區(qū)、包頭達(dá)茂旗稀土鋼鐵產(chǎn)區(qū)等，這些地區(qū)為地方經(jīng)濟(jì)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)提供了資源儲(chǔ)備。但是，由于礦產(chǎn)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致周圍生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)較為明顯的惡化，如地下水污染與水位下降、廢物污染、空氣有害氣體增多等，這些生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)大幅超出該地區(qū)環(huán)境的承載力，生態(tài)環(huán)境惡化已難以避免。在我國(guó)建國(guó)初期，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無(wú)疑提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)。但是，該地區(qū)對(duì)生態(tài)資源只進(jìn)行掠去不進(jìn)行補(bǔ)償和恢復(fù)的粗放式發(fā)展，造成了該地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，這對(duì)我國(guó)持續(xù)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑是極為不利的。

（二）邊污染邊治理階段

伴隨工業(yè)化進(jìn)程的加深，我國(guó)進(jìn)一步確立以發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、大力發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)策，這對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)和利用提出了更高的要求。內(nèi)蒙古地區(qū)在工業(yè)化階段中期及后期以自然資源開(kāi)發(fā)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心的縣域地區(qū)不斷涌現(xiàn)，新增資源依賴型縣域地區(qū)的類型多數(shù)與初期類似，但與初期的資源依賴型縣域地區(qū)相較，新增縣域地區(qū)在發(fā)展規(guī)模上更為龐大。有的資源依賴型縣域地區(qū)發(fā)展成了資源依賴型城市，如：巴彥淖爾盟，更有部分縣域地區(qū)依靠自身自然資源資源吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐，形成了特色資源開(kāi)發(fā)和利用的初級(jí)加工產(chǎn)業(yè)基地，這對(duì)于地區(qū)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在特定時(shí)期無(wú)疑起到了積極的助推作用；但同時(shí)，這也進(jìn)一步加深了對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境的破壞，自然環(huán)境進(jìn)一步惡化。在快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，部分縣域地區(qū)意識(shí)到生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)逐步影響居民的生活，甚至威脅到本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。于是，這些縣域地區(qū)對(duì)生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)償，試圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果來(lái)彌補(bǔ)造成的環(huán)境惡化問(wèn)題。如烏蘭察布四子王旗地區(qū)土地沙化的綠色化治理、呼倫貝爾扎賚特旗地區(qū)的退耕還林還草、巴彥淖爾磴口地區(qū)水土流失的綠色固化等。除此外，部分地區(qū)還頒布一些環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償?shù)男姓顏?lái)約束自己管轄的縣域地區(qū)的不合理的資源開(kāi)發(fā)行為。如：內(nèi)蒙古赤峰市地區(qū)實(shí)施的環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法、包頭市實(shí)施的環(huán)境保護(hù)條例等。雖然有政府的行政的約束和早期的治理，但是市場(chǎng)的趨利動(dòng)機(jī)仍然讓縣域地區(qū)以粗放式的形式來(lái)開(kāi)發(fā)和利用自然資源，治理的速度遠(yuǎn)不如環(huán)境惡化速度。邊開(kāi)發(fā)邊治理，利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)恢復(fù)和補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境的效果只是延緩了惡化的速度并未從根本上解決環(huán)境惡化問(wèn)題，屬于治標(biāo)不治本的短暫性治理方法，這明顯與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的綠色可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是背道而馳的。

（三）防污染護(hù)生態(tài)階段

隨著綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)進(jìn)入到防污染護(hù)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境相融合的新階段。內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)在數(shù)量上的增長(zhǎng)趨勢(shì)仍較為明顯，但在發(fā)展模式上區(qū)別于以往模式。在具體發(fā)展模式選擇上，這些縣域地區(qū)有兩個(gè)方向：一個(gè)即是原有資源依賴型縣域地區(qū)從高污染高能耗的粗放式發(fā)展模式向?yàn)榈臀廴镜湍芎牡木G色集約式發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，如烏海烏達(dá)煤礦產(chǎn)區(qū)著力治理長(zhǎng)期礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)所造成的固體廢棄物污染，并且將固體廢棄物成功轉(zhuǎn)化為綠色建筑材料，這為自身發(fā)展開(kāi)辟了新途徑。同時(shí)，烏海烏達(dá)煤礦區(qū)經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的治理，將原來(lái)的高污染礦區(qū)建設(shè)成為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，這對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的恢復(fù)有著積極的作用。再如，鄂爾多斯伊金霍洛旗以煤炭開(kāi)采作為支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成為以煤渣煤泥為原料制造水煤氣及蜂窩煤等，大大提高了煤炭產(chǎn)品的附加值并同時(shí)成功降低了煤炭開(kāi)采所產(chǎn)生的廢棄物污染，這為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展尋找到了新的增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)也降低了對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染，對(duì)于恢復(fù)生態(tài)環(huán)境有積極助推作用；另一個(gè)即是新興資源依賴型縣域地區(qū)直接利用綠色生態(tài)資源發(fā)展無(wú)污染護(hù)生態(tài)的產(chǎn)業(yè)。如赤峰市的克什克騰旗利用自身天然的草原與石林資源開(kāi)發(fā)特色旅游，這從根本上將縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)到綠色發(fā)展的新模式上，達(dá)到了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合的目的。再如，錫林浩特地區(qū)利用當(dāng)?shù)仫L(fēng)力較大的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目并建立風(fēng)力發(fā)電示范基地，與以往的火力發(fā)電相比，風(fēng)力發(fā)電極大緩解了固體廢棄物的污染，這對(duì)保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境無(wú)疑是有利的。同時(shí)，這也為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的綠色可持續(xù)發(fā)展開(kāi)辟了新路徑。這些縣域地區(qū)做出了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展戰(zhàn)略，從一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的矛盾，對(duì)改善和恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境起到了積極助推作用。這同時(shí)也為內(nèi)蒙古地區(qū)在新常態(tài)下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展提供了新路徑，這無(wú)疑與我國(guó)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是不謀而合的。

二、內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制變遷經(jīng)驗(yàn)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的改變，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)發(fā)展模式經(jīng)歷了從只污染不治理到先污染后治理，再到防污染護(hù)生態(tài)的階段。內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)經(jīng)過(guò)多年的探索，已基本找到符合自身特色的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，尤其在恢復(fù)生態(tài)環(huán)境方面，有了較為明顯的改善。截止2015年底，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)建設(shè)各級(jí)自然保護(hù)區(qū)50個(gè)。其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)8個(gè)，自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)12個(gè)，盟市級(jí)自然保護(hù)區(qū)14個(gè)，旗縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)26個(gè)，保護(hù)區(qū)總面積12717萬(wàn)公頃。同時(shí)，2015年全區(qū)12個(gè)盟市的資源依賴型縣域地區(qū)均執(zhí)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095—2012）。執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)后，全年達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為809%。其中污染較為嚴(yán)重的包頭、呼和浩特、赤峰、鄂爾多斯市的資源依賴型縣域地區(qū)與上年相比，達(dá)標(biāo)天數(shù)比例分別上升163、93、62和14個(gè)百分點(diǎn)。全年重度污染以上天數(shù)比例為17%，比去年下降03個(gè)百分點(diǎn)。內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)在維護(hù)和補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境方面進(jìn)入到一個(gè)新的階段，這為從根本上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互促進(jìn)提供了基礎(chǔ)。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力和治理，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有了長(zhǎng)足的改善，這與政府的努力是密不可分的。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)該在此基礎(chǔ)上繼續(xù)完善和發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)為主要方向，牢固樹(shù)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，尋找到符合自身資源依賴型縣域地區(qū)特色的綠色生態(tài)發(fā)展模式，從而為自身經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展塑造良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。

三、內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本建議

在新常態(tài)下，資源依賴型縣域地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要根據(jù)時(shí)代、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的發(fā)展不斷的調(diào)整，主要從以下兩方面監(jiān)控和提高相關(guān)縣域地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的水平，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

一方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)縣域地方政府生態(tài)專用補(bǔ)償金使用的監(jiān)督。近年來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府不斷加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入，資金投入遞增趨勢(shì)明顯，但是與遞增的資金投入趨勢(shì)相比生態(tài)補(bǔ)償效果增長(zhǎng)趨勢(shì)卻不甚明顯。出現(xiàn)該問(wèn)題的主要原因是：縣域地方政府在補(bǔ)償金使用過(guò)程中，挪作他用或虛報(bào)資補(bǔ)償金數(shù)額。針對(duì)此類問(wèn)題，自治區(qū)政府應(yīng)責(zé)成縣域政府每年對(duì)補(bǔ)償專用金做專門詳細(xì)的預(yù)算，并且針對(duì)其預(yù)算進(jìn)行年底審計(jì)，對(duì)不合理支出要求地方政府歸還雙倍補(bǔ)償金或取消其下一年度補(bǔ)償金的發(fā)放；同時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償金的使用過(guò)程要進(jìn)行不定期的抽檢，對(duì)于不符合抽檢要求的停發(fā)當(dāng)年的補(bǔ)償金，已經(jīng)發(fā)放的補(bǔ)償金要求全額繳回。除了上級(jí)政府的監(jiān)控外，還可以設(shè)立專門的信訪機(jī)構(gòu)，發(fā)揮群眾和公共媒體的監(jiān)督作用。通過(guò)多維度和多方面的監(jiān)督，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償金的合理使用，從根本上保證生態(tài)補(bǔ)償金用于相關(guān)縣域地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)。

另一方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)加強(qiáng)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)的宣傳，改變縣域地方政府和企業(yè)的生產(chǎn)意識(shí)，樹(shù)立綠色持續(xù)發(fā)展意識(shí)。受歷史因素影響，資源依賴型縣域地區(qū)企業(yè)多數(shù)注重眼前利益，往往是以大量開(kāi)發(fā)資源獲取經(jīng)濟(jì)利益，忽略資源的可持續(xù)利用性和環(huán)境的保護(hù)。同時(shí)，縣域地方政府也對(duì)企業(yè)此類生產(chǎn)意思未進(jìn)行正確引導(dǎo)甚至部分縣域地方政府采取“睜一眼閉一只眼”的縱容態(tài)度，結(jié)果導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和經(jīng)濟(jì)的衰退。針對(duì)這種意識(shí)上的缺失，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等多種媒體，不斷加強(qiáng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)宣傳，讓縣域地方政府和企業(yè)樹(shù)立綠色可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)，關(guān)注自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。同時(shí)，可邀請(qǐng)相關(guān)縣域地方政府和企業(yè)參加由自治區(qū)政府牽頭的各類生態(tài)經(jīng)濟(jì)的研討會(huì)、匯報(bào)會(huì)，也可外派相關(guān)地方政府代表和企業(yè)參加區(qū)外的各類生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)保會(huì)議甚至是國(guó)際會(huì)議，讓地方政府和企業(yè)充分了解生態(tài)經(jīng)濟(jì)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展的助推作用，從而在根本上改變以往狹隘的發(fā)展觀念，達(dá)到內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)轉(zhuǎn)型為綠色生態(tài)發(fā)展模式的目的。

四、總結(jié)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也隨之變遷，生態(tài)環(huán)境保護(hù)從最初的不治理到現(xiàn)在的標(biāo)本兼治，這些制度上的變遷充分顯示了內(nèi)蒙生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重視，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合已成為其首要解決的課題。隨著綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)的推廣和深入，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府不斷鼓勵(lì)相關(guān)縣域政府探索和完善發(fā)揮地方資源優(yōu)勢(shì)的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以促進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。在大力推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也需要注意對(duì)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效果的監(jiān)控和反饋，從保證從根本上生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?，這對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有著舉足輕重的作用。同時(shí)，這也將為內(nèi)蒙古自治區(qū)在我國(guó)循環(huán)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中提供更多的生態(tài)環(huán)境支持提供了保證。

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〔本文系2016年度內(nèi)蒙古自治區(qū)高等學(xué)校科學(xué)研究項(xiàng)目人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“生態(tài)經(jīng)濟(jì)背景下內(nèi)蒙古資源依賴型縣域地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制評(píng)價(jià)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：NJSY16324）階段性成果〕

（李宗偉，內(nèi)蒙古河套學(xué)院講師。王亞娟，內(nèi)蒙古河套學(xué)院講師。）