基層檢驗(yàn)檢疫部門(mén)整合地方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)初探

司超++余曉薇++蔡一楠?オオ?

檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合是黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)超前戰(zhàn)略部署，質(zhì)檢系統(tǒng)作為主要責(zé)任單位開(kāi)展了大量的探索，取得一定成效。近期，東山檢驗(yàn)檢疫局全面梳理了檢驗(yàn)檢疫部門(mén)整合地方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的政策依據(jù)，總結(jié)分析目前開(kāi)展此項(xiàng)工作的情況，提出了基層檢驗(yàn)檢疫部門(mén)整合地方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的思路和建議。

一、整合工作背景和意義

（一）政策理論依據(jù)

在中央層面。黨的十八屆二中全會(huì)和十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”明確提出，整合一批業(yè)務(wù)相同或相近的檢驗(yàn)、檢測(cè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

在總局層面。在部署重點(diǎn)任務(wù)中提出“開(kāi)展跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)整合。按照同一個(gè)縣（市）設(shè)立一個(gè)經(jīng)營(yíng)類(lèi)綜合性檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的原則，推動(dòng)縣級(jí)政府整合分屬于不同部門(mén)的檢驗(yàn)檢測(cè)資源，組建縣級(jí)經(jīng)營(yíng)類(lèi)綜合性檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)?！?/p>

在各級(jí)政府層面。在黨中央國(guó)務(wù)院的部署下，各級(jí)地方政府大力推動(dòng)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合，提供了具有建設(shè)性的意見(jiàn)、做出了有益探索。2015年5月8日，甘肅省政府第78 次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)、正式印發(fā)“甘肅省檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合指導(dǎo)意見(jiàn)”及其3個(gè)配套方案。這是全國(guó)省級(jí)層面出臺(tái)的第一份檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合改革指導(dǎo)意見(jiàn)，隨后，陜西等多地出臺(tái)全省范圍內(nèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨?。還有部分省份在特定行業(yè)開(kāi)展整合工作，福建省率先開(kāi)展食品安全檢驗(yàn)檢疫資源整合試點(diǎn)工作，山東省開(kāi)展特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合改革。

（二）檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題

國(guó)家認(rèn)監(jiān)委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，我國(guó)共有各類(lèi)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)近3萬(wàn)2千家，檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)真服務(wù)業(yè)產(chǎn)值達(dá)1700余億元，全行業(yè)共有從業(yè)人員約90萬(wàn)人。但我國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)尚處于發(fā)展初期，存在多重問(wèn)題：一是以事業(yè)單位為主題的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)布局結(jié)構(gòu)分散，規(guī)模普遍偏小，檢測(cè)品種單一、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，不少機(jī)構(gòu)結(jié)果不互認(rèn)，“小散亂”現(xiàn)象明顯；二是行政色彩濃厚，體制機(jī)制僵化，存在部門(mén)壟斷和行業(yè)壁壘，條塊分割、各自為戰(zhàn)的問(wèn)題十分突出，難以適應(yīng)完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系和轉(zhuǎn)變政府職能的要求；三是服務(wù)品牌匱乏，整體實(shí)力不強(qiáng)、創(chuàng)新活力不足，缺乏國(guó)際公認(rèn)的第三方檢驗(yàn)檢認(rèn)證機(jī)構(gòu)品牌，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力不足。

（三）基層檢驗(yàn)檢疫部門(mén)整合地方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的意義

一是為政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變做出有益探索。十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院著力推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，把屬于市場(chǎng)的職能還給市場(chǎng)，從而進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。而基層檢驗(yàn)檢疫部門(mén)與地方政府檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合可以為打破條塊體制限制，為進(jìn)一步推進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、官辦分離做出有益探索。二是有助于發(fā)展檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證服務(wù)業(yè)發(fā)展。檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，當(dāng)前行業(yè)整體水平與還不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。檢驗(yàn)檢疫部門(mén)與地方政府開(kāi)展檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合，可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大程度激活各項(xiàng)資源要素，改善目前的“小、散、亂”局面，提升整體實(shí)力和服務(wù)水平，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特色打造具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，促進(jìn)地方深化改革開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、東山檢驗(yàn)檢疫局整合地方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)分析

（一）整合工作基礎(chǔ)

一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚。東山檢驗(yàn)檢疫局轄區(qū)有東山、詔安、云霄三縣和正處級(jí)常山華僑經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，均以食品農(nóng)產(chǎn)品為產(chǎn)業(yè)支柱，外向型經(jīng)濟(jì)占據(jù)優(yōu)勢(shì)。二是地方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展遇到瓶頸。轄區(qū)縣級(jí)政府涉及食品農(nóng)產(chǎn)品管理職能的部門(mén)有市場(chǎng)監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)局、海洋漁業(yè)局、衛(wèi)計(jì)局等多個(gè)部門(mén)，上述部門(mén)一般下設(shè)至少一個(gè)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。三是東山檢驗(yàn)檢疫局所屬檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)具有明顯優(yōu)勢(shì)。東山檢驗(yàn)檢疫局所屬綜合技術(shù)服務(wù)中心是轄區(qū)實(shí)力最強(qiáng)的食品農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，擁有4個(gè)常規(guī)實(shí)驗(yàn)室和一個(gè)國(guó)家質(zhì)檢總局區(qū)域性中心實(shí)驗(yàn)室，20名技術(shù)人員，碩士、博士5人，副高級(jí)以上職稱(chēng)3人，共有10大類(lèi)300余個(gè)經(jīng)認(rèn)證的檢測(cè)項(xiàng)目，涵蓋微生物、農(nóng)獸藥殘留、毒素、有害元素、食品添加劑、污染物、動(dòng)植物檢疫、醫(yī)學(xué)檢測(cè)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。年檢測(cè)業(yè)務(wù)樣品數(shù)約11萬(wàn)個(gè)。技術(shù)實(shí)力和品牌影響力在轄區(qū)內(nèi)遙遙領(lǐng)先。

（二）整合工作進(jìn)展

一是與市縣兩級(jí)政府達(dá)成共識(shí)。2016年，漳州市被國(guó)家確定為構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制綜合試點(diǎn)試驗(yàn)城市，全國(guó)僅有12個(gè)城市和區(qū)域入選，福建省僅有一個(gè)，東山檢驗(yàn)檢疫局牽頭整合縣級(jí)檢測(cè)資源被列入漳州市構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制綜合試點(diǎn)試驗(yàn)任務(wù)清單，成為漳州市貫徹國(guó)家戰(zhàn)略的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。今年來(lái)分別與詔安縣、云霄縣達(dá)成共識(shí)，簽訂合作協(xié)議、形成會(huì)議紀(jì)要。二是明確整合路徑。在詔安縣設(shè)置富硒產(chǎn)品檢測(cè)中心、在云霄縣設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室并逐步建設(shè)成為國(guó)家質(zhì)檢總局區(qū)域性中心實(shí)驗(yàn)室。詔安縣、云霄縣在土地、用房、資金上面給予大力支持，明確將分屬于市場(chǎng)監(jiān)管局、衛(wèi)計(jì)局、農(nóng)業(yè)局等多個(gè)部門(mén)的、涉及農(nóng)產(chǎn)品及食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)的職能整合到上述實(shí)驗(yàn)室，并逐步實(shí)現(xiàn)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的整合，實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、一套人馬、多個(gè)牌子”。

（三）存在的困難

一是缺乏明確政策支持。國(guó)務(wù)院辦公廳和質(zhì)檢總局下發(fā)的兩個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)鼓勵(lì)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨層級(jí)整合，明確開(kāi)展同城整合、做到“同城同檢”，但主要是對(duì)地方政府和質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)提出了明確要求，對(duì)于檢驗(yàn)檢疫部門(mén)所屬的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)參與系統(tǒng)外的整合沒(méi)有提出明確方案。二是地方政府參與整合力度不一。以縣級(jí)政府為例，市場(chǎng)監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)、海洋漁業(yè)等多個(gè)部門(mén)擁有事業(yè)性質(zhì)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)行政色彩濃厚，人員大多被行政單位借用，兼有公益屬性和行政屬性。這些行政部門(mén)往往視所屬的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為“自家財(cái)產(chǎn)”，有的依賴(lài)事業(yè)收入補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)的不足，這些機(jī)構(gòu)多不愿意走出“事業(yè)性質(zhì)”的圍墻，等待觀(guān)望的情緒濃厚，固有的體制束縛和利益藩籬難以突破。三是受制于條塊分割體制。檢驗(yàn)檢疫部門(mén)為中央垂直管理，與地方所屬檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)開(kāi)展整合存在體制機(jī)制障礙，如人員編制整合后如何管理、設(shè)備和資產(chǎn)歸屬、轉(zhuǎn)企改制后主管部門(mén)如何確定，產(chǎn)生的收益如何分配等均存在爭(zhēng)議。

三、下一步思路及建議

（一）轉(zhuǎn)變觀(guān)念，爭(zhēng)取各級(jí)支持

從全球看，檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證領(lǐng)域的收購(gòu)兼并重組并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩而放慢腳步，相關(guān)的業(yè)務(wù)職能還在不斷擴(kuò)展，技術(shù)性貿(mào)易壁壘也多依賴(lài)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證手段。檢驗(yàn)檢疫部門(mén)要向各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)傳達(dá)一個(gè)理念，即檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)不僅僅為滿(mǎn)足行政管理需要的技術(shù)支撐，更是國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的高技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合工作，隨著跨國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)快速進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，其份額不斷提升，他們實(shí)力強(qiáng)、效率高、效益好，我國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)如不盡快優(yōu)化整合，不僅難以適應(yīng)國(guó)內(nèi)外發(fā)展趨勢(shì)，還有被“洋檢測(cè)”沖跨的危險(xiǎn)，迫切需要這個(gè)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

（二）大膽探索，打破體制機(jī)制障礙

一方面要有序推進(jìn)管辦分離，結(jié)合事業(yè)單位分類(lèi)改革和深化行政管理體制改革要求，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化行政部門(mén)管政策、管規(guī)劃、管標(biāo)準(zhǔn)、管監(jiān)督的職責(zé)，推動(dòng)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)逐步與主管部門(mén)脫鉤，進(jìn)一步促進(jìn)各級(jí)政府突破固有的體制束縛和利益藩籬，把檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證作為一個(gè)整體產(chǎn)業(yè)來(lái)規(guī)劃。另一方面要穩(wěn)步推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，推動(dòng)股份制改革，可以由地方國(guó)資部門(mén)和檢驗(yàn)檢疫部門(mén)共同履行出資人職責(zé)，共同入股成立新的機(jī)構(gòu)，打破條塊分割的體制機(jī)制限制，做到資源整合、收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，再逐步將符合轉(zhuǎn)企改制的事業(yè)單位并入該機(jī)構(gòu)，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度，建立專(zhuān)業(yè)化檢驗(yàn)檢測(cè)集團(tuán)。

（三）著力“三化”，提升整體實(shí)力

開(kāi)展檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合要把握好三點(diǎn)。一是機(jī)構(gòu)規(guī)?；?。國(guó)際上實(shí)力較強(qiáng)、歷史底蘊(yùn)深厚或政府背景突出的機(jī)構(gòu)都向綜合性、規(guī)?；⑷苄蜋C(jī)構(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)。為了適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和客戶(hù)需求，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)所屬檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在開(kāi)展整合中要加快業(yè)務(wù)整合和資產(chǎn)兼并步伐，由單一市場(chǎng)向復(fù)合市場(chǎng)擴(kuò)展，不斷提升機(jī)構(gòu)規(guī)?；?、集中化程度。二是業(yè)務(wù)市場(chǎng)化。隨著市場(chǎng)體系的日益成熟、社會(huì)信用體系的不斷完善，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或認(rèn)可第三方機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為將成為常態(tài)。檢驗(yàn)檢疫部門(mén)在參與檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合工作中，要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，不僅要維護(hù)好原有政府客戶(hù)，更要主動(dòng)出擊拓展市場(chǎng)業(yè)務(wù)，從而帶動(dòng)技術(shù)、管理、服務(wù)和品牌的全面升級(jí)，逐步走向產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化。三是標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化。隨著檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化與多邊互認(rèn)不斷擴(kuò)大，區(qū)域統(tǒng)一或者國(guó)際統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)認(rèn)證體系將不斷強(qiáng)化。檢驗(yàn)檢疫部門(mén)在參與檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合工作中，要不斷提升學(xué)習(xí)運(yùn)用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的能力，爭(zhēng)取獲得國(guó)際上相關(guān)領(lǐng)域的認(rèn)證認(rèn)可，注重專(zhuān)業(yè)化研發(fā)團(tuán)隊(duì)能力建設(shè)，開(kāi)展科研創(chuàng)新，在重要檢測(cè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)、方法等方面贏(yíng)得國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)，逐步形成能夠參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的核心能力要素。

（司超，福建東山出入境檢驗(yàn)檢疫局科員。余曉薇，福建東山出入境檢驗(yàn)檢疫局工程師。蔡一楠，福建省東山縣市場(chǎng)監(jiān)管局助理工程師。）