美國為何這么看重對外援助？

本報駐美國特派記者　高石　本報記者　谷棣　李萌 ●丁雨晴

“這份預(yù)算案，一來國會就死。”這是美國共和黨參議員格雷厄姆對于特朗普提升軍費、削減國務(wù)院和對外援助預(yù)算的做法撂下的狠話。當(dāng)?shù)貢r間3月16日，美國白宮公布2018財年聯(lián)邦政府預(yù)算綱要報告，提議將國防預(yù)算增加10%，削減國務(wù)院、非軍事援助部門國際開發(fā)署和財政部國際項目的預(yù)算28.7%。這份預(yù)算案最早在2月底被披露出來時就引發(fā)了軒然大波。美國政界人士紛紛表示，削減對外援助的話，“美國軟實力會受傷”，也就是在這個背景下有了格雷厄姆“到國會即死”的說法。包括美國中情局前局長彼得雷烏斯在內(nèi)的121名美國退役軍官已聯(lián)名上書美國國會，呼吁為對外援助預(yù)算“圍上柵欄”。他們說，這些發(fā)展機構(gòu)“對防止沖突和減少需要將我們的軍隊置于險境的狀況都至關(guān)重要”。雖然這份預(yù)算案最終要由國會批準(zhǔn)才能生效，但美國各界仍十分緊張?zhí)乩势障鳒p對外援助的計劃，由此可見其重要性。那么對外援助對于美國來說，究竟發(fā)揮了怎樣至關(guān)重要的作用？

是第一，也是倒數(shù)第一

美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）從美國國際開發(fā)署和世界銀行等機構(gòu)獲取的數(shù)據(jù)顯示，2015年美國對外援助預(yù)算430億美元，其中經(jīng)濟援助340億美元，軍事援助87億美元。對外援助約占美國聯(lián)邦預(yù)算的1.1%，占美國GDP總量的0.24%。2017年度預(yù)算期間，美國20個政府機構(gòu)計劃在全球超過100個國家提供365億美元的對外援助。

中國社科院世界歷史研究所博士后孫明霞對《環(huán)球時報》記者介紹說，在對外援助領(lǐng)域，美國的影響力是其他國家無法比擬的。作為對外援助領(lǐng)域權(quán)威機構(gòu)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會的重要成員，美國外援金額在該組織一直占有很大比重，相關(guān)文獻資料顯示，1950年至1968年，該比例均在50%以上；1974年以后長期維持在20%至30%之間；1991年到2000年間降至10%到20%之間；2001年以來回升至20%以上。

美國國際開發(fā)署的數(shù)據(jù)顯示，2015年接受美國援助最多的國家是以色列，得到的援助資金為31億美元。以色列、阿富汗、埃及等10個受美國援助最多的國家，受援資金約占美國當(dāng)年對外援助總額的1/3。

美國也是人道主義危機中遙遙領(lǐng)先的最大捐助國。聯(lián)合國人道主義協(xié)調(diào)辦公室官員表示，僅在2016年全球各地支出的221億美元緊急援助中，美國就占29%。

對于特朗普新預(yù)算案上的變化，首先感受到“刺骨冷風(fēng)”的便是一些國際組織和人道主義機構(gòu)?！懊绹鴮ν庠叩霓D(zhuǎn)向來得正不是時候，可以說沒有比現(xiàn)在更糟糕的時刻?！眹H慈善組織和人道主義機構(gòu)相關(guān)人員接受CNN采訪時說，目前，全世界的難民人數(shù)超過自二戰(zhàn)結(jié)束以來的任何時刻。聯(lián)合國難民署的數(shù)據(jù)顯示，如今全球約有6500萬人流離失所。許多人紛紛逃離敘利亞和伊拉克等國；與此同時，南蘇丹、尼日利亞北部、也門和索馬里正受困于饑荒。僅在這4個國家，就約有2200萬人急需援助。

在經(jīng)合組織的定義中，對外援助并不包括軍事援助和對發(fā)達國家的援助。根據(jù)該組織的數(shù)據(jù)，美國2015年的對外援助金額是310億美元，遠超排在其后提供將近200億美元援助的英國和德國。不過就對外援助占國民總收入的比例來看，美國是經(jīng)合組織中“最摳門”的，該比例僅為0.17%，不到經(jīng)合組織國家平均數(shù)值0.38%的一半，遠低于最慷慨的援助國瑞典（援助額為70.9億美元，比例高達1.4%）。

不到軍費4%，但對國家安全影響極大

美國《波士頓環(huán)球報》稱，特朗普之前的三任美國總統(tǒng)中，小布什是表現(xiàn)最好的援助者。在其任內(nèi)，華盛頓開啟了以美國為首的抗擊艾滋病和瘧疾的行動，拯救了數(shù)百萬人的生命。

“冷戰(zhàn)期間，對外援助作為實現(xiàn)美國冷戰(zhàn)目標(biāo)的工具，在支持反共國家內(nèi)部穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。”孫明霞接受《環(huán)球時報》采訪時說，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和美國國內(nèi)對援助效果的不斷質(zhì)疑，對外援助作為美國外交政策工具的重要性大大降低，其間援助機構(gòu)還經(jīng)歷過撤并風(fēng)波。小布什上臺后，大幅增加對外援助數(shù)額，增設(shè)援助機構(gòu)，而且提升其在美國外交政策中的地位。在2002年出臺的《美國國家安全戰(zhàn)略》中，小布什多次提到發(fā)展的字眼。

“對美國來說，削減對外援助預(yù)算節(jié)省下來的資金微乎其微，但對全球各地眾多窮人的傷害是巨大的。”聯(lián)合國高級顧問、哥倫比亞大學(xué)地球研究所所長杰弗里·薩克斯在《波士頓環(huán)球報》撰文說，在聯(lián)邦預(yù)算中僅占1%，不到國民收入0.25%，不及所有軍費支出（包括國防部支出、情報機構(gòu)支出、核武器項目、老兵支出等）的4%……然而，此舉將使美國遭受重創(chuàng)，這不只是這個國家的靈魂和道德標(biāo)準(zhǔn)的問題，還將破壞就業(yè)崗位和國家安全。正如國防部長馬蒂斯擔(dān)任中央司令部司令時所言：“如果你們不給國務(wù)院充分撥款，那么我就需要購買更多軍火?！痹S多美媒提及，國防、外交和發(fā)展（開發(fā)）是國家安全的三大支柱，“縮短這三條腿中任何一條都將嚴(yán)重損害美國國家安全”。

“就應(yīng)對各種挑戰(zhàn)而言，對外援助發(fā)揮的作用不比軍事行動小。”曾在2014年至2017年任美國國際開發(fā)署中東局副助理局長的莫娜·亞庫比安認為，“21世紀(jì)的危機很復(fù)雜，這些問題沒有單獨的軍事解決方案”。美國《外交政策》雜志說，特朗普聲稱目前的國家安全第一要務(wù)是摧毀極端組織“伊斯蘭國”（IS）,“美軍在打擊該組織的軍事行動中沖鋒陷陣，但在被解放的地區(qū)，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是美國國際開發(fā)署、聯(lián)合國等”。美國中央司令部司令約瑟夫·沃特爾曾在參議院軍事委員會舉行的聽證會上強調(diào)，在中東地區(qū)，重建、人道主義救援、政治和解等工作必須隨著軍事行動得到相應(yīng)的進展。這些地區(qū)只有恢復(fù)穩(wěn)定、防止權(quán)力真空的再現(xiàn)，才能減少美軍需要再次回來抗擊“伊斯蘭國2.0”的可能性。以教育為例，美國國際開發(fā)署等機構(gòu)正在幫助確保敘利亞難民的孩子能夠接受教育，這樣才能讓這些兒童不會陷入絕望，再次萌發(fā)極端主義思想，“這種做法不僅符合道義，也十分聰明”。

他只是不重視軟實力？

軟實力，這是美國各界反對特朗普預(yù)算案時，另外一個說得最多的詞。在表示“預(yù)算案到國會就死”時，參議員格雷厄姆說：“這種預(yù)算摧毀美國的軟實力，將我們的外交人員置于險境，這不會有任何出路?！?/p>

莫娜·亞庫比安在其文章中特別提到了中國，“特朗普預(yù)算案的愚蠢之處尤其在于，美國削減對外援助時，中國正加大力度，為遍布亞洲和非洲的重要發(fā)展項目提供融資。中國或許已成為世界上最大的對外援助國。”哪個國家將在下一場全球危機中獲得外交支持，中國還是美國？哪個國家的公司將贏得下一輪主要基礎(chǔ)設(shè)施項目？亞庫比安反問道。

這個話題在美國網(wǎng)站上引發(fā)了讀者的激烈討論。在《外交政策》網(wǎng)站的相關(guān)文章下面，有人留言說，“對美國而言，削減對外援助等同于將地緣政治影響力拱手讓給其他國家”。該網(wǎng)民稱，他曾在柬埔寨生活4年，“親眼目睹過在金邊的一家醫(yī)院停車場上，停滿了來自中國的嶄新救護車，它們正隨時被用來幫助這個國家的病人。柬中兩國關(guān)系從未像現(xiàn)在這么穩(wěn)固；柬首相洪森的一些表態(tài)向中國傾斜，經(jīng)常對美國外交官的抗議置若罔聞。我們國家遠離需要幫助的國家不僅有悖于道德，也是政治上的蠢行”。另一名讀者稱，“美國的對外援助比例遠低于其他發(fā)達國家，軍費卻在世界上遙遙領(lǐng)先，這有什么用？我們擁有那么多航母，而世界上絕大多數(shù)國家一艘都沒有！軟實力比這些航母便宜，而且?guī)缀醪粫鹣喾醋饔谩薄?/p>

中國社科院美國研究所研究員倪峰告訴《環(huán)球時報》，美國對以色列等這樣的地區(qū)大國，以及對很多非洲窮國的援助幾乎都帶有附加條款，以滿足美國的利益，包括推行美國倡導(dǎo)的人權(quán)和價值觀。他表示，削減對外援助會影響美國的國際形象，甚至給它與一些國家的關(guān)系帶來負面影響，這些國家可能抱怨“過去給，現(xiàn)在卻不給”。美國建制派抵制新預(yù)算案，其實是擔(dān)心此舉毀了美國推廣美式價值觀和承擔(dān)義務(wù)的外交根基。不過特朗普對這一套不感興趣，他在競選期間說過，美國在阿拉伯世界推廣民主沒搞成，而且還搞亂了?！肮铝⒅髁x”情緒下，他寧愿埋頭搞美國的建設(shè)。

“特朗普并非刻意去削減對外援助，而是他不重視外交力量，不重視軟實力，因此作為外交政策的一部分，對外援助受到影響?！币幻袊鴮W(xué)者對《環(huán)球時報》分析說，大幅度削減對外援助費用在美國歷史上并不少見，但削減外交領(lǐng)域支出的做法很罕見?！?/p>