孔令仙

關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的法律考量

孔令仙

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，增添農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，盤活農(nóng)村資源的重要舉措。隨著改革步伐的加大，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革取得了重大突破。但是，存在著農(nóng)地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)地?fù)?dān)保推行緩慢、產(chǎn)權(quán)制度改革配套措施不健全、農(nóng)地所有權(quán)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)等問題，農(nóng)民對(duì)這一惠民政策的參與度不高。需要采取健全土地流轉(zhuǎn)制度、創(chuàng)新農(nóng)地?fù)?dān)保制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地交易市場(chǎng)等措施加以完善。

農(nóng)村土地；產(chǎn)權(quán)制度改革；公共政策；法律考量

在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，農(nóng)村土地?zé)o論實(shí)行公有化還是私有化都難以實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)現(xiàn)有的所有權(quán)制度進(jìn)行改革和完善，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)地”）制度改革應(yīng)遵循的思路。為最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，各項(xiàng)土地政策都試圖通過采取農(nóng)地流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保和市場(chǎng)化平臺(tái)搭建等措施來激發(fā)土地要素的活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰化和農(nóng)民利益最大化。但是，這項(xiàng)利民的政策卻未能得到廣大農(nóng)民群眾的認(rèn)同和配合，實(shí)施的效果并不理想。本文通過對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地?fù)?dān)保和農(nóng)地市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建等問題，從而為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與發(fā)展提供一些思路。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

農(nóng)村改革歷來是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，現(xiàn)階段尤其重視農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。黨的十一屆三中全會(huì)后，實(shí)行了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)民?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)30年，原則上不變。這一改革舉措解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村隨之發(fā)生了巨大變化。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，原有的土地制度不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。黨中央為了推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革頒布了一系列文件，逐步加快了對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐。黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求弱化農(nóng)地所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)地改革進(jìn)入了新階段［1］。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出，在符合規(guī)劃和用途要求下，改革農(nóng)地征收制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，允許農(nóng)地進(jìn)入市場(chǎng)交易，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中用益物權(quán)的保護(hù)。2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（中發(fā)〔2017〕1號(hào)），是中央連續(xù)發(fā)出的第14個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的1號(hào)文件，對(duì)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提出了具體的方針政策，明確了改革的目標(biāo)方向、改革的重點(diǎn)任務(wù)、改革的推進(jìn)原則和改革的實(shí)施要求。為了推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，中央于2015年初在全國(guó)29個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，計(jì)劃到2017年底完成。各地進(jìn)行了大量的試點(diǎn)，但效果不盡如人意。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。”這為進(jìn)一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題及原因

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行，需要廣大農(nóng)民的積極參與和支持，以及一系列配套改革措施共同推進(jìn)。但是，當(dāng)前主要面臨三大問題。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)推行緩慢，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，限制了大型農(nóng)機(jī)具的運(yùn)用，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低下，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地閑置，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為必然趨勢(shì)。通過流轉(zhuǎn)，將零散農(nóng)地集中成片是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，有利于農(nóng)地的集中管理和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和先進(jìn)農(nóng)機(jī)具的推廣運(yùn)用，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。而且，農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)又進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

現(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積僅有承包地總面積的30%，造成流轉(zhuǎn)緩慢的原因主要有：首先是農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)的缺失?，F(xiàn)行法律并沒有規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體程序，實(shí)踐中各地的做法也不相同，流轉(zhuǎn)沒有相應(yīng)的合法手續(xù)，一旦發(fā)生糾紛，訴求往往得不到支持。其次是農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿不高。農(nóng)民心中的土地情結(jié)仍未改變，在子女教育、住房、社會(huì)保障等沒有得到解決之前，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的保障作用還普遍存在，他們擔(dān)心流轉(zhuǎn)農(nóng)地會(huì)失去保障。再次是流轉(zhuǎn)形式簡(jiǎn)單，且“非糧化”（不用于糧食生產(chǎn)）傾向嚴(yán)重。流轉(zhuǎn)形式主要是出租和轉(zhuǎn)包，占流轉(zhuǎn)總數(shù)的90%，而轉(zhuǎn)讓、互換、入股等其他方式因農(nóng)民不熟悉，且操作復(fù)雜則很少使用。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”比率逐年攀升，如河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”達(dá)40%，大戶“非糧化”的比例更高，而河北、安徽、山東的農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”也高達(dá)61.1%，影響到我國(guó)的糧食安全［2］。最后是地方政府的政績(jī)觀背離了政策的初衷。有些地方政府熱衷于搞政績(jī)工程，片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)下硬指標(biāo)，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地。特別是工商資本進(jìn)入后，利用租賃的農(nóng)地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，破壞耕地資源，傷害了農(nóng)民的感情。還有集體代理人以權(quán)謀私，將耕地非法轉(zhuǎn)用，造成農(nóng)民利益受損，因經(jīng)營(yíng)不善引發(fā)了社會(huì)矛盾。

（二）農(nóng)地?fù)?dān)保存在各種風(fēng)險(xiǎn)，融資難的情形并未改變

融資難是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。農(nóng)地是農(nóng)民手中可掌控的擔(dān)保物，開展農(nóng)地抵押能有效緩解農(nóng)民融資難問題。但是，考慮到農(nóng)地所承載的社會(huì)保障功能，從公共政策的角度考量，我國(guó)法律禁止用農(nóng)地進(jìn)行擔(dān)保。農(nóng)民由于缺乏有效擔(dān)保物，融資難的現(xiàn)象一直存在。

為滿足農(nóng)民對(duì)農(nóng)地?fù)?dān)保的需求，在農(nóng)村涌現(xiàn)出了新的金融產(chǎn)品，即農(nóng)地承包收益權(quán)擔(dān)保，以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的未來收益或流轉(zhuǎn)收益作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)，即使債權(quán)人到期不能清償債務(wù)，擔(dān)保人也僅能就未來收益優(yōu)先受償，并不會(huì)導(dǎo)致債務(wù)人喪失農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，更不會(huì)使農(nóng)戶喪失承包權(quán)。這種擔(dān)保既規(guī)避了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）禁止土地使用權(quán)擔(dān)保的規(guī)定，又能夠滿足當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融需求。中央文件明確賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)保權(quán)能，如2014年的中央1號(hào)文件就指出：“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。之后又出臺(tái)了多個(gè)文件，但使用的名稱卻不統(tǒng)一，如“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”“承包土地收益權(quán)抵押擔(dān)?！薄稗r(nóng)村承包土地抵押貸款”［3］等。可見，土地承包收益權(quán)擔(dān)保的性質(zhì)還未能厘清，并反映出農(nóng)地?fù)?dān)保的法律邏輯有些混亂。

各地也進(jìn)行了不同的金融產(chǎn)品試點(diǎn)。例如，2012年吉林省推出的“土地收益保證貸款”。2014年重慶市推出的“土地收益保證貸款”。同年，四川省也開展了“土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款”試點(diǎn)。隨著農(nóng)地?fù)?dān)保貸款的推廣，其金融風(fēng)險(xiǎn)也隨之出現(xiàn)。首先是法律風(fēng)險(xiǎn)?！段餀?quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》）等法律都明令禁止將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地用于擔(dān)保，而各地的農(nóng)地?fù)?dān)保試點(diǎn)都是以地方政府發(fā)布的政策性文件為依據(jù)進(jìn)行的。農(nóng)地?fù)?dān)保的相關(guān)規(guī)定沒有根據(jù)現(xiàn)行法律進(jìn)行設(shè)計(jì)，面臨無法可依的現(xiàn)實(shí)困境，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。其次是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)要通過變賣、拍賣、折價(jià)等方式來處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從所得價(jià)款中優(yōu)先抵償貸款。但是，我國(guó)尚未建立完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)和組織，也缺乏正規(guī)的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。再加上市場(chǎng)供需雙方信息不對(duì)稱，可能會(huì)出現(xiàn)惡意拖欠行為。而金融系統(tǒng)所固有的內(nèi)生脆弱性，具有較強(qiáng)的傳染性，最終會(huì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而危及農(nóng)村的金融穩(wěn)定。

（三）農(nóng)地交易市場(chǎng)混亂，運(yùn)作機(jī)制不健全

由于政府對(duì)土地領(lǐng)域的干預(yù)過多導(dǎo)致了政府失靈，進(jìn)而出現(xiàn)了農(nóng)地交易市場(chǎng)混亂。在農(nóng)地交易中，政府失靈主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是政府不能控制農(nóng)地市場(chǎng)。我國(guó)農(nóng)地交易實(shí)行省以下地方政府審批，甚至鄉(xiāng)、村都可以進(jìn)行農(nóng)地交易，導(dǎo)致農(nóng)地供給失控。由于法律禁止農(nóng)地直接入市交易，因此征地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一途徑。在征地過程中，政府借助國(guó)家權(quán)力，不僅沒有保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)地利益，反而站在農(nóng)民的對(duì)立面，采取低進(jìn)高出的手段與農(nóng)民爭(zhēng)利，侵占農(nóng)民的農(nóng)地利益，成為農(nóng)地出讓的贏家，失去了農(nóng)民的信任，政府的保護(hù)職能失靈［4］。二是農(nóng)地交易中政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)邊界模糊。農(nóng)地是一種稀缺的資源，其交易需要引入市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)引導(dǎo)農(nóng)地的供給與需求。但是，政府是農(nóng)地的終極所有者，農(nóng)地的控制權(quán)、處分權(quán)都屬于政府。同時(shí)，政府又是公共事務(wù)的管理者，有權(quán)基于公共利益的需要征用農(nóng)地，而在公共利益沒有明確界定的情形下，公共利益也由政府界定。因此，我國(guó)農(nóng)地的交易都是依靠政府權(quán)力，運(yùn)用行政手段先征地，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再進(jìn)行上市交易，政府成為土地的唯一供給者。由于不是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)控，形成合理的價(jià)格，因此不能引導(dǎo)農(nóng)地市場(chǎng)良性運(yùn)行。三是對(duì)政府權(quán)力的行使缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制。由于中央政策放開了對(duì)農(nóng)地入市的管控，農(nóng)地可以不經(jīng)征收而直接上市交易，這就使地方政府一直依賴的土地財(cái)政被打破，政府在農(nóng)地交易中難以獲利，其推動(dòng)農(nóng)地入市的動(dòng)力不足，在對(duì)農(nóng)地交易市場(chǎng)的構(gòu)建方面出現(xiàn)了“懶政”現(xiàn)象，這也是農(nóng)地交易市場(chǎng)混亂的一個(gè)重要原因。在農(nóng)地交易市場(chǎng)的建設(shè)中，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)農(nóng)地交易市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，保障農(nóng)地交易市場(chǎng)長(zhǎng)期有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，農(nóng)民和村集體對(duì)政府的行為缺少有力的制約條件，無法與之抗衡，因此農(nóng)地交易市場(chǎng)建設(shè)停滯或者運(yùn)行不佳。

三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)民生工程，但在實(shí)踐中推行卻十分緩慢，究其原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中缺失了農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制，進(jìn)而造成政府決策效率降低，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程受阻。

（一）規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展

第一，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)有法可依。缺少相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素，必須完善相關(guān)的法律法規(guī)。首先，修改《中華人民共和國(guó)憲法》和《物權(quán)法》，改變二元土地所有制結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同樣的權(quán)利，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)。其次，制定《農(nóng)地流轉(zhuǎn)條例》，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。在《農(nóng)地流轉(zhuǎn)條例》中，要明確界定農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式及程序。再次，修改《農(nóng)村土地承包法》。賦予承包人絕對(duì)的支配權(quán)，不受任何單位和個(gè)人的非法干涉；廢除“經(jīng)發(fā)包人同意”的不合理規(guī)定，該規(guī)定增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難度，降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率［5］。最后，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。出臺(tái)具體的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策和管理制度，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式、程序、期限等作出明確規(guī)定；建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格和法律咨詢；印制統(tǒng)一格式的流轉(zhuǎn)文本，倡導(dǎo)農(nóng)民簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，減少因口頭協(xié)議造成的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)到農(nóng)業(yè)管理部門登記或備案，對(duì)流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備的，督促盡快完備。

第二，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的用途管制，杜絕“非糧化”現(xiàn)象。13億人的糧食要實(shí)現(xiàn)自給自足，必須要保證耕地?cái)?shù)量，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。首先，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的監(jiān)管。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，嚴(yán)格執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)，禁止以農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名非法搶占耕地，特別是工商資本參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，防止農(nóng)地用途異化。其次，健全農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)機(jī)制，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)到新型經(jīng)營(yíng)主體手中，將農(nóng)地集中成片，改變家庭分散、低效經(jīng)營(yíng)的局面，有利于農(nóng)地的集中管理和先進(jìn)農(nóng)機(jī)具的運(yùn)用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，提升農(nóng)地的綜合生產(chǎn)力。再次，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持政策，給新型經(jīng)營(yíng)主體以財(cái)政和金融支持，提高對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將新增的惠農(nóng)補(bǔ)貼投向新型經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)行糧食最低保護(hù)價(jià)，提高種糧戶的收益。

第三，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，需要良好的外部條件。首先，要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，拓寬資金來源，由國(guó)家、集體和個(gè)人3方籌集，確立國(guó)家是農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任主體，建立持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制；擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面，進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴(kuò)大新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善農(nóng)村社會(huì)救助制度，統(tǒng)籌考慮教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房救助，建立農(nóng)民應(yīng)對(duì)基本生存風(fēng)險(xiǎn)的救助保障體系。弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系當(dāng)中。給予農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，在就醫(yī)、養(yǎng)老和住房等方面享有充分保障。其次，要加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供更多的就業(yè)崗位；在城市中增加農(nóng)民工就業(yè)崗位，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)，解決其就業(yè)問題。

第四，加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民的認(rèn)知水平。很多農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度的相關(guān)法律知識(shí)不了解，在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了很多的矛盾與糾紛，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了很強(qiáng)的抵觸情緒。應(yīng)加大對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，提高農(nóng)民的法律知識(shí)水平和認(rèn)知程度，降低其抵觸情緒。成立由農(nóng)業(yè)部門、人力資源與社會(huì)保障部門、司法部門所組成的宣傳組，深入田間和農(nóng)戶進(jìn)行宣傳教育，對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障知識(shí)的普及。

（二）完善農(nóng)地?fù)?dān)保制度，消除農(nóng)地?fù)?dān)保的安全隱患

農(nóng)地?fù)?dān)保緩解了農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)資金不足的難題，既能保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)益，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，但農(nóng)地?fù)?dān)保中存在的金融風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)村金融體系帶來了安全隱患。

第一，完善農(nóng)地?fù)?dān)保法律制度，為農(nóng)地?fù)?dān)保提供保障。法律是防止農(nóng)地?fù)?dān)保金融風(fēng)險(xiǎn)的根本保障，目前農(nóng)地?fù)?dān)保工作主要由地方政府主導(dǎo)推行，為搞好擔(dān)保工作，各地政府都出臺(tái)了一系列政策文件。但是，這些文件缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，難以防范農(nóng)地?fù)?dān)保中的法律風(fēng)險(xiǎn)。需要進(jìn)行農(nóng)地?fù)?dān)保立法，修改《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》，賦予農(nóng)地?fù)?dān)保權(quán)能，再依據(jù)《擔(dān)保法》《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》等，對(duì)農(nóng)地?fù)?dān)保進(jìn)行規(guī)制，保證農(nóng)地?fù)?dān)保有法可依。

第二，健全農(nóng)地?fù)?dān)保市場(chǎng)，為農(nóng)地?fù)?dān)保拓展空間?！皳?dān)保難”是制約我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵問題。農(nóng)地?fù)?dān)保應(yīng)參照不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)擔(dān)保的規(guī)定，制定具體的規(guī)范農(nóng)地?fù)?dān)保的規(guī)章制度。在農(nóng)地?fù)?dān)保市場(chǎng)中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的個(gè)體差異大，農(nóng)地?fù)?dān)保市場(chǎng)的區(qū)域發(fā)展程度、交易規(guī)模不同，各金融機(jī)構(gòu)的操作亦不相同。應(yīng)按照各地的具體情況，由縣級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理，包括農(nóng)地?fù)?dān)保市場(chǎng)的構(gòu)建、創(chuàng)新農(nóng)村金融組織、地價(jià)的評(píng)估、擔(dān)保信息的發(fā)布、擔(dān)?？铐?xiàng)的用途和事后的監(jiān)管等。確定農(nóng)業(yè)管理部門為農(nóng)地?fù)?dān)保的登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地估價(jià)、擔(dān)保合同的簽署、審核、登記、權(quán)利證書的頒發(fā)等流程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。政府不能過度干預(yù)農(nóng)地?fù)?dān)保市場(chǎng)的運(yùn)行，要發(fā)揮政府的行政指導(dǎo)職能，減少擔(dān)保市場(chǎng)的盲目性，提高農(nóng)地?fù)?dān)保市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)防范成效。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，優(yōu)化農(nóng)地資源配置

第一，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)地供給量的控制。根據(jù)全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，地方政府要做好當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地利用規(guī)劃、農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃，明確本地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的時(shí)間表、路線圖，對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地的總量進(jìn)行控制，確保規(guī)劃落到實(shí)處。對(duì)符合規(guī)劃的農(nóng)地，允許農(nóng)地承包人自主流轉(zhuǎn)交易。耕地可以采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營(yíng)等流轉(zhuǎn)方式；建設(shè)用地由農(nóng)民與用地者協(xié)商交易價(jià)格，政府只對(duì)交易的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。

第二，明確市場(chǎng)與政府的角色定位，劃清政府與市場(chǎng)的權(quán)力邊界。首先，限定政府的權(quán)力范圍。政府在農(nóng)地交易中的權(quán)力主要有：一是積極構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)地交易市場(chǎng)，并為市場(chǎng)交易創(chuàng)造公平公正、開放競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，制定交易規(guī)則，搭建信息服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布交易信息，讓政府成為市場(chǎng)上的中介者，成為農(nóng)民與農(nóng)地需求者之間的仲裁者，確保農(nóng)地市場(chǎng)能長(zhǎng)期有效的運(yùn)行。二是在涉及公共用地時(shí)，政府是用地的主體，與農(nóng)民處于平等的地位，必須與農(nóng)民協(xié)商談判，確定使用農(nóng)地的范圍以及農(nóng)地的價(jià)格，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次，充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地交易中的調(diào)節(jié)功能。農(nóng)地交易主要涉及 3個(gè)問題，即供給量、需求量和交易價(jià)格。其中，供給量是由政府根據(jù)規(guī)劃確定的，相對(duì)穩(wěn)定，但農(nóng)地的需求量和交易價(jià)格都是不確定的，隨著市場(chǎng)的需求而變化，交易價(jià)格由農(nóng)民與農(nóng)地需求者協(xié)商確定，需求量由需求者根據(jù)交易價(jià)格決定。只有市場(chǎng)才能真正反映農(nóng)地交易的真實(shí)情況，決定農(nóng)地的需求量和交易價(jià)格。讓市場(chǎng)在農(nóng)地資源配置中發(fā)揮決定性作用，使農(nóng)民和村集體真正從農(nóng)地中受益。再次，健全對(duì)政府權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督機(jī)制?！敖^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”政府權(quán)力過大且缺乏必要的監(jiān)督是導(dǎo)致政府越權(quán)和“懶政”的重要原因。健全政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制尤為必要，可從兩方面著手：一是構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督制度化、常態(tài)化［6］；二是構(gòu)建外部監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮人大、法院、新聞媒體、廣大民眾的作用，由人大代表監(jiān)督政府權(quán)力的行使，由法院評(píng)判政府在農(nóng)地交易中的行為是否合法，由新聞媒體發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，由民眾在協(xié)商中監(jiān)督政府，共同構(gòu)筑一道外部防線，將政府的權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，使政府真正成為服務(wù)性政府。

總之，盤活農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，關(guān)鍵在于搞好農(nóng)地流轉(zhuǎn)。解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的問題，也必須在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)，采取產(chǎn)權(quán)制度改革的各項(xiàng)配套措施，創(chuàng)新農(nóng)地?fù)?dān)保制度并予以法制化，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)確保農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，調(diào)節(jié)農(nóng)地的供給和需求，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地交易市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)地承包者在市場(chǎng)上自由交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的價(jià)值，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革取得更大的突破和成效。

[1]劉澤世.中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015（25）.

[2]宋才發(fā)，向葉生.農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的法律問題探討[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（6）.

[3]張素麗.土地承包收益權(quán)融資擔(dān)保的法律性質(zhì)探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（9）.

[4]陳丹，高銳.農(nóng)地抵押金融風(fēng)險(xiǎn)：政府規(guī)制的邏輯及政策取向[J].南方金融，2016（7）.

[5]李新倉(cāng).農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的法律對(duì)策研究：基于遼寧的實(shí)證調(diào)研[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（2）.

[6]黃勝章.農(nóng)村改革視野下土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建：基于全國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易田東試點(diǎn)的思考[J].桂海論叢，2016（4）.

D922.32

A

1673-1999（2017）12-0019-04

孔令仙（1977—），女，碩士，安徽經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院社會(huì)與公共管理系副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

2017-10-25

2015年安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目 “農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革公共政策選擇的利益表達(dá)機(jī)制研究”（SK2015A619）。

（編輯：文汝）