彭 浩

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

法治與改革關(guān)系的協(xié)調(diào)
——以授權(quán)規(guī)則運(yùn)用下的地方試驗(yàn)為進(jìn)路

彭 浩

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

法治與改革的沖突并非當(dāng)前二者關(guān)系的主要方面。短期講，二者均在全面建成小康社會(huì)中扮演著至關(guān)重要的角色；長(zhǎng)期看，法治是改革的目標(biāo)，改革是法治的動(dòng)力。在此前提下，當(dāng)前法治與改革間的張力直接反映在如何協(xié)調(diào)法律本身的穩(wěn)定性與變動(dòng)上。在全面深化改革進(jìn)程中，可以選擇運(yùn)用授權(quán)規(guī)則規(guī)范與引導(dǎo)改革的地方試驗(yàn)，將其納入法治軌道，從而協(xié)調(diào)法治與改革的關(guān)系。

法治；改革；地方試驗(yàn)；授權(quán)規(guī)則

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》；2014年10月23日，中共中央第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》*以上兩個(gè)決定下文分別簡(jiǎn)稱為“三中決定”和“四中決定”。。中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出法治與改革“雙輪驅(qū)動(dòng)”的新局面?？傮w上講，法治在凝聚改革共識(shí)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、規(guī)范改革行為、鞏固改革成果方面發(fā)揮著極為重要的作用；而改革能夠明確法治建設(shè)目標(biāo)，提供更豐富的法治實(shí)踐資源，提出更先進(jìn)的法治理論課題，進(jìn)而為法治建設(shè)提供強(qiáng)大動(dòng)力[1]。所以，法治和改革是雙向互動(dòng)的關(guān)系。改革要于法有據(jù)，現(xiàn)階段的改革往往涉及現(xiàn)行有效法律，當(dāng)法律沒有對(duì)改革事項(xiàng)作出規(guī)定時(shí)，需要立法者及時(shí)制定法律；當(dāng)現(xiàn)行法律與一些合理的改革需求存在沖突，甚至成為改革的阻礙時(shí)，法律就必須通過修改、廢止、解釋等方式回應(yīng)改革需求[2]。

回顧中國(guó)以往發(fā)展實(shí)踐，顯然改革比法治更被看重；從今后發(fā)展導(dǎo)向出發(fā)，法學(xué)界需進(jìn)一步關(guān)注法治對(duì)于改革的重要意義。這不僅因?yàn)榉ㄖ慰梢栽鲞M(jìn)改革預(yù)期，降低改革成本，維護(hù)改革過程的相對(duì)穩(wěn)定性、連貫性，并以程序理性、規(guī)則理性、民主理性克減改革過程中的反復(fù)與恣意，預(yù)防和控制改革風(fēng)險(xiǎn)[3]；更重要的原因在于，法治本身業(yè)已成為改革目標(biāo)[4]。這需要我們重新理解法治與改革的關(guān)系，謹(jǐn)慎協(xié)調(diào)二者間存在的張力。

一、理解法治與改革的關(guān)系

(一)當(dāng)前法治與改革關(guān)系的主要方面

雖然法治因?yàn)楦鲊?guó)間不同的社會(huì)歷史條件、不同社會(huì)結(jié)構(gòu)制約而具有特殊性的一面，但它同時(shí)也具有普遍性。規(guī)則之治、法律平等實(shí)施、良法之治是法治之所以稱為法治的最大公約數(shù)[5]。在這三個(gè)要素中，規(guī)則之治與改革之間存在某種直接沖突，而其余兩方面一般均可納入改革(改良)的范疇。

我們應(yīng)清楚地看到，主要由憲法和法律構(gòu)成的現(xiàn)有法律制度對(duì)國(guó)家發(fā)展有著巨大貢獻(xiàn)。其中憲法“有力保障了人民當(dāng)家作主，有力促進(jìn)了改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力推動(dòng)了社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程，有力促進(jìn)了人權(quán)事業(yè)發(fā)展，有力維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活產(chǎn)生了極為深刻的影響”[6]。30多年間逐步形成的其他法律部門同樣通過法律運(yùn)行的各個(gè)方面影響著國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人的發(fā)展。例如，1995年通過的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》規(guī)定了包括各種抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)在內(nèi)的較為完善的擔(dān)保物權(quán)制度，為回避融資風(fēng)險(xiǎn)與減少不良債權(quán)，保障融資各方的合法利益，建立健康有效的資金融資制度，發(fā)揮了重大作用[7]。又如2003年起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》，在改善中小企業(yè)融資環(huán)境、推進(jìn)民間投資、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和增加就業(yè)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面，發(fā)揮了重要的作用[8]。

所以，現(xiàn)階段改革的法制條件和環(huán)境與前30年相比已經(jīng)大為改觀，加之30年多年其他各類法治經(jīng)驗(yàn)和資源的積累，我們不再是“一無所有”——甚至可以說我們現(xiàn)階段擁有的比預(yù)計(jì)的要多。我們實(shí)際已經(jīng)形成了一定的“傳統(tǒng)”。在這個(gè)意義上，我們需要的是相對(duì)保守的漸進(jìn)式改良，而非一種較激進(jìn)的“革命”?，F(xiàn)階段，全面深化改革絕不能重復(fù)之前違憲改革、違法改革的老路，而必須貫徹法治理念，運(yùn)用法治方式，經(jīng)過法治程序全面深化改革[9]。

另一方面，規(guī)則之治其實(shí)也是今后改革的目標(biāo)之一。中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，雖然中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但我們依然很難就此認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)或即將進(jìn)入法治相對(duì)完善的狀態(tài)。法治依然是一個(gè)長(zhǎng)期的奮斗目標(biāo)，而當(dāng)前改革很大程度上就是要改變現(xiàn)實(shí)中不依法辦事的情況，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。同時(shí)，改革也要追求社會(huì)的公平正義。所以，從這些共同的目標(biāo)來看，法治與改革是統(tǒng)一的?；蛘咧辽倏梢哉f，法治與改革間存在的張力并不是當(dāng)前二者關(guān)系的主要方面。這個(gè)問題只有待到我們真正建成法治國(guó)家之時(shí)，才會(huì)成為國(guó)家發(fā)展首當(dāng)其沖的問題*有學(xué)者認(rèn)為，在政治意識(shí)形態(tài)生態(tài)極為復(fù)雜的當(dāng)代中國(guó)，有一部分將法治與改革對(duì)立起來的人是一些既得利益者，他們以法治方式制造出新矛盾——呼喊法治從而使改革停滯。在這些人的考慮中，法治與改革的關(guān)系問題很難說是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家發(fā)展的“真問題”。參見陳金釗《法治與改革思維的沖突及消解》(《南京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期第67頁(yè))。。

上述文字可能產(chǎn)生一種誤解，認(rèn)為本文并不重視法治與改革二者關(guān)系中存在的張力。在此需要說明的是，本文并非持一種法治與改革完全和諧統(tǒng)一的觀點(diǎn)，而是從法治與改革對(duì)當(dāng)前國(guó)家發(fā)展前途及命運(yùn)所具有的積極功能這一意義上，將二者視為統(tǒng)一的。我們?cè)凇八膫€(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中，就看到了法治與改革在這個(gè)意義上的統(tǒng)一：“只有全面深化改革，破除利益藩籬，實(shí)現(xiàn)全面小康才有動(dòng)力；只有全面依法治國(guó)，建立規(guī)則秩序、推進(jìn)公平正義，實(shí)現(xiàn)全面小康才有保障?！盵10]

(二)法治與改革間張力的實(shí)質(zhì)

雖然當(dāng)前法治與改革可以共同促進(jìn)國(guó)家、社會(huì)的發(fā)展，但法治與改革間也的確存在不小的張力。不少學(xué)者已經(jīng)指出，法治與改革間的張力最直接地表現(xiàn)為規(guī)則的“定”與“破”乃至秩序的穩(wěn)定與否[11]。但實(shí)質(zhì)上，這個(gè)意義上的“定”與“破”可以轉(zhuǎn)化為法治體系內(nèi)部的問題進(jìn)行思考。因?yàn)榉ㄖ伪旧砭托枰卮鸱傻姆€(wěn)定性與法律隨國(guó)家、社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的變動(dòng)需要之間的關(guān)系問題*龐德就此二者關(guān)系評(píng)論道：“法律必須穩(wěn)定，但又不能靜止不變。因此，所有的法律思想都力圖協(xié)調(diào)穩(wěn)定必要性與變化必要性這兩種彼此沖突的要求。一般安全中的社會(huì)利益促使人們?nèi)ヌ綄つ撤N據(jù)以徹底規(guī)制人之行動(dòng)的確定基礎(chǔ)，進(jìn)而使一種堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)定的社會(huì)秩序得到保障。但是，社會(huì)生活情勢(shì)的不斷變化卻要求法律根據(jù)其他社會(huì)利益的壓力和種種危及安全的新形式不斷做出新的調(diào)整。因此，法律秩序就必須既穩(wěn)定又靈活。人們必須根據(jù)法律應(yīng)予調(diào)整的實(shí)際生活的各種變化，不斷地對(duì)法律進(jìn)行檢查和修正?！绷_斯科·龐德《法律史解釋》(鄧正來譯，商務(wù)印書館2013年版第4頁(yè))。。也正是在這個(gè)意義上，法律必須不斷“成長(zhǎng)”(growth)[12]*需要注意的是，《法律的成長(zhǎng)》一書作者卡多佐是通過裁判數(shù)量的增加及“法律重述”(restatement)進(jìn)入了關(guān)于法律穩(wěn)定性與變動(dòng)之間關(guān)系的思考的。同時(shí)，一些重大的司法判決往往在普通法系發(fā)揮著改革的功能，但至少在協(xié)調(diào)法律穩(wěn)定性與變動(dòng)的關(guān)系這個(gè)目的上，它并不與以立法形式的改革有本質(zhì)區(qū)別。。這二者關(guān)系的協(xié)調(diào)必然涉及對(duì)“什么是法治”的理解。然而，關(guān)于“什么是法治”僅在中國(guó)語(yǔ)境下的爭(zhēng)論就已經(jīng)超過三代學(xué)者。在此，本文并不計(jì)劃對(duì)諸多分歧展開回顧，更沒有能力促成學(xué)界對(duì)法治的進(jìn)一步共識(shí)，而是在一個(gè)既定的法治定義上展開進(jìn)一步討論。本文認(rèn)為法治不僅是對(duì)規(guī)則的遵守，也意涵著一個(gè)大體合理的法律體系。這個(gè)法律體系并非是一個(gè)封閉的、完全自洽的體系，而是一個(gè)需要尋求穩(wěn)定與開放、秩序與創(chuàng)新的微妙平衡的系統(tǒng)。

這種對(duì)法治的定義可以通過進(jìn)化理性主義的觀點(diǎn)來理解。建構(gòu)理性主義曾經(jīng)為歷史進(jìn)程的前進(jìn)貢獻(xiàn)了巨大力量，而且法律尤其是法典乃至法律體系無疑是人類建構(gòu)理性高度發(fā)達(dá)的體現(xiàn)，但歷史也已經(jīng)反復(fù)警醒人類不要對(duì)建構(gòu)理性過于盲目自信，更不能形成“致命的自負(fù)”*必須注意的是，進(jìn)化理性主義并非完全將建構(gòu)理性排除在外，而是反對(duì)建構(gòu)理性的過度自信。。這是因?yàn)?，無論制度、道德、語(yǔ)言，還是法律，它們的發(fā)展都需要經(jīng)過一個(gè)累積的過程，而人類的理性只有承認(rèn)這個(gè)過程，并在這個(gè)過程中才能夠發(fā)揮作用[13]。這一告誡無疑有助于我們認(rèn)識(shí)與處理法律的穩(wěn)定性與變動(dòng)之間的關(guān)系。

30多年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革(實(shí)際上離不開法制變革)取得了巨大成就，而中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革給予中國(guó)現(xiàn)代法治建設(shè)最重要的啟示在于讓我們認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治都只是人類行動(dòng)的結(jié)果，而不是人類設(shè)計(jì)的結(jié)果。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中，所謂“人類行動(dòng)”最突出地反映在改革的地方性試驗(yàn)中[14]。

二、地方試驗(yàn)的展開

科斯在分析區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起注入的巨大能量時(shí)指出，地方政府充分利用了中國(guó)的領(lǐng)土面積，使得“無數(shù)不同的經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)在同一時(shí)刻進(jìn)行，多級(jí)政府之間相互競(jìng)爭(zhēng)。廣泛的競(jìng)爭(zhēng)讓試錯(cuò)學(xué)習(xí)的時(shí)間大大縮短，優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式得以迅速擴(kuò)散”[15]。同時(shí)，中央在改革中通過放權(quán)激發(fā)出地方的主動(dòng)性和靈活性，反而加強(qiáng)了整個(gè)政權(quán)*李侃如(Kenneth Lieberthal)也認(rèn)為改革把權(quán)力從北京的國(guó)家機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向了地方單位，這種基本政策的取向在于鼓勵(lì)各地方單位盡最大努力盡快發(fā)展其經(jīng)濟(jì)，以保持社會(huì)和政治穩(wěn)定。參見李侃如《治理中國(guó)：從革命到改革》(胡國(guó)成等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版第183頁(yè))。。隨著改革的深化，地方試驗(yàn)的邏輯逐漸從經(jīng)濟(jì)體制改革綿延至法治建設(shè)。近年中國(guó)許多省一級(jí)行政單位都出臺(tái)了促進(jìn)地方法治建設(shè)的“規(guī)劃”“決定”“綱要”或“意見”，這實(shí)質(zhì)上就是在保證國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下進(jìn)行法治的地方試驗(yàn)。有學(xué)者通過類型化分析發(fā)現(xiàn)，一些地方法治試驗(yàn)卓有成效地探測(cè)了地方法治建設(shè)的深度、廣度和限度，積累了大量法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從而為國(guó)家層面的法治建設(shè)提供了資源乃至動(dòng)力[16]。

回顧經(jīng)濟(jì)體制改革以及近年國(guó)家建設(shè)中地方法治的現(xiàn)象，我們可以發(fā)現(xiàn)地方試驗(yàn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的巨大推動(dòng)作用，以及對(duì)法治發(fā)展卓有成效的促進(jìn)。但檢視改革進(jìn)程我們也很容易發(fā)現(xiàn)，以往改革的地方試驗(yàn)對(duì)法治的重視明顯不夠，極易游離于違法甚至違憲的邊緣。在學(xué)界有關(guān)“良性違憲”的系列爭(zhēng)論中，有學(xué)者從功能主義立場(chǎng)出發(fā)論證“違憲”的正當(dāng)性，肯定“良性違憲”[17]，這遭到了有些學(xué)者的批判[18]。也有學(xué)者從規(guī)范主義立場(chǎng)出發(fā)，試圖將“違憲”行為納入法律規(guī)范體系內(nèi)部加以解釋[19]；還有學(xué)者在嘗試兼顧功能主義與規(guī)范主義的立場(chǎng)上提出“憲法變通”[20]。然而無論是哪一種觀點(diǎn)，事實(shí)上都并不否認(rèn)所討論的行為對(duì)具體的憲法規(guī)范所形成的實(shí)際突破，即沈巋所指出的爭(zhēng)論者“皆承認(rèn)有些現(xiàn)象或措施與憲法不一致，無論是否愿意將其定性為‘違憲’”[21]*需要注意的是，沈文的重要嘗試在于將“良性違憲”的爭(zhēng)論“釜底抽薪”。經(jīng)過重新觀察與解釋，沈文認(rèn)為“良性違憲”的事實(shí)前提之一——深圳等地突破1982年憲法將土地使用權(quán)出租這一做法既不違反憲法/法律規(guī)則，也不違反憲法/法律原則。該文的嘗試值得肯定，但我們也不可因此掛一漏萬。。

毫無疑問，在既有法律秩序已經(jīng)逐漸形成的當(dāng)下，這種“違法改革”并非改革的地方試驗(yàn)的理想方式。改革的環(huán)境以及要求已經(jīng)發(fā)生巨大變化。其一，法治業(yè)已成為改革目標(biāo)之一，這使得以功能主義立場(chǎng)來闡釋改革正當(dāng)性的方式已不可取，“違法改革”所具有的正當(dāng)性業(yè)已消解殆盡。其二，從可行性上講，現(xiàn)行憲法與法律為許多方面的改革留下了足夠的活動(dòng)空間，并非不違法就無法改革。其三，改革在階段已經(jīng)步入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，這要求改革具有更高的有序性*隨著改革的深入，對(duì)于改革的“有序”也在不斷加深。例如，在十一屆三中全會(huì)公報(bào)和十二屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中，“有序”一詞并未出現(xiàn)；在十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，“有序”一詞出現(xiàn)了2次；在十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干重大問題的決定》中，“有序”一詞出現(xiàn)了6次；而在十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“有序”一詞出現(xiàn)了16次。參見陳甦《構(gòu)建法治引領(lǐng)和規(guī)范改革的新常態(tài)》(《法學(xué)研究》2014年第6期第39頁(yè))。，如果處理不好活力和有序的關(guān)系，那么改革不僅無法獲得期望的結(jié)果，甚至可能喪失現(xiàn)有的成果。同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)看到，“違法改革”促成的一些既有制度事實(shí)、一些地方濫用改革權(quán)力的現(xiàn)象以及“重改革而輕法治”的觀念，反而成為新一輪改革的阻礙因素，這要求我們必須對(duì)地方試驗(yàn)中的“違法改革”進(jìn)行反思。

當(dāng)然，這顯然不是讓我們因噎廢食，舍棄“摸著石頭過河”，而是要求我們“膽子要大、步子要穩(wěn)”[22]。所以，如何理順改革的地方試驗(yàn)依法運(yùn)作的邏輯，在地方試驗(yàn)中形成依法改革的有效模式，成為全面深化改革中必須思考的問題。

三、地方試驗(yàn)中的依法改革——授權(quán)規(guī)則的審慎運(yùn)用

在當(dāng)前新一輪深化改革的地方試驗(yàn)中，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū))無疑尤為引人注目，它在市場(chǎng)準(zhǔn)入、財(cái)稅制度、金融外匯管理、貿(mào)易便利等方面“大膽闖、大膽試、自主改”[23]。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……；(九)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度……”*需要說明的是，此處引用為2015年修改之后《立法法》第8條。新《立法法》第8條第9項(xiàng)實(shí)際為舊《立法法》第8條第8項(xiàng)，并且刪除了“稅收”二字及其頓號(hào)。這一修改并不影響將此項(xiàng)作為此處的論據(jù)加以引用。因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)作為一個(gè)“地方”，并不具有制定或修改法律的權(quán)限，所以如果得不到法律規(guī)范的合法性支持，自貿(mào)區(qū)條例指導(dǎo)下的改革實(shí)際上極有可能游離在違反《立法法》及金融、外貿(mào)等相關(guān)法律的邊緣。換言之，假若沒有明確的合法性基礎(chǔ)，自貿(mào)區(qū)的改革無疑又將是一場(chǎng)“違法改革”，步之前許多“重改革而輕法治”的地方試驗(yàn)之后塵。

通過法律授予權(quán)力，既可以建立有效的社會(huì)秩序，也可以調(diào)整社會(huì)秩序。社會(huì)秩序本身并非一成不變，而是會(huì)隨著社會(huì)變遷而經(jīng)歷相應(yīng)的變化過程。通過法律授予權(quán)力，可以有效地調(diào)整社會(huì)秩序使其適應(yīng)社會(huì)變遷[24]。就中國(guó)發(fā)展現(xiàn)實(shí)而言，我們并不需要重新建立秩序，而只是調(diào)整秩序，在原有權(quán)力秩序的基礎(chǔ)上，通過法律的運(yùn)行方式解決現(xiàn)行秩序的修補(bǔ)與完善。哈特(H.L.A.Hart)在法律本體論意義上肯定了作為“次級(jí)規(guī)則”(secondary rules)的授權(quán)規(guī)則。同時(shí)，哈特也指出，在授權(quán)規(guī)則中有一類是改變規(guī)則(rules of change)，它們發(fā)揮著補(bǔ)救初級(jí)規(guī)則(primary rules)靜態(tài)性的作用。改變規(guī)則使得人們可以在法律意義上“引入新的初級(jí)規(guī)則指引團(tuán)體的生活，或者讓某些階層遵循它，并且消滅舊的規(guī)則”[25]。通過一整套法律運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)，尤其是授權(quán)規(guī)則的運(yùn)用，自貿(mào)區(qū)的改革獲得了在法律規(guī)范層面的合法性。

2013年10月1日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》開始實(shí)施；2013年12月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》*下文將上述兩個(gè)決定分別簡(jiǎn)稱為“常委會(huì)決定”和“國(guó)務(wù)院決定”。開始實(shí)施。前者賦予了后者暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定的權(quán)力，而這二者共同賦予了自貿(mào)區(qū)變通現(xiàn)行法律法規(guī)的權(quán)力，使得自貿(mào)區(qū)的多項(xiàng)改革具有了合法性。進(jìn)一步講，常委會(huì)決定的合法性可以通過對(duì)《立法法》的第7條第3款加以解釋：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民大表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。”在常委會(huì)決定中，《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》以及《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》部分有關(guān)行政審批的規(guī)定被暫時(shí)調(diào)整。因此，這次調(diào)整只要不與三資企業(yè)法(當(dāng)然包括其上位法)的基本原則相抵觸，則為“合法修改”。

可以看到，全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院實(shí)質(zhì)上依法運(yùn)用授權(quán)規(guī)則，通過一整套法律運(yùn)行機(jī)制與技術(shù)，為自貿(mào)區(qū)遵循依法改革的原則提供了路徑。2014年7月至8月，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)條例”)的頒布及實(shí)施也就水到渠成。自貿(mào)區(qū)條例第5條規(guī)定：“充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力，法律、法規(guī)、規(guī)章未禁止的事項(xiàng)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極開展改革創(chuàng)新活動(dòng)?！贝藯l規(guī)定中的“法律、法規(guī)、規(guī)章未禁止的事項(xiàng)”顯著多于非自貿(mào)區(qū)的地方。自貿(mào)區(qū)依法獲得了更為寬松的改革環(huán)境，其試驗(yàn)范圍更加廣泛，輔以其他促進(jìn)改革動(dòng)力的激勵(lì)措施，自貿(mào)區(qū)中的市場(chǎng)主體活力將得到更為充分的激發(fā)。

全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院通過授權(quán)規(guī)則的使用，本質(zhì)上是緩解法治與改革之間張力的嘗試。通過授權(quán)規(guī)則，使得改革的合法性轉(zhuǎn)換為法律體系內(nèi)部的解釋問題——在自貿(mào)區(qū)的例子中即轉(zhuǎn)換為對(duì)三資企業(yè)法“基本原則”的解釋*值得指出的是，與良性違憲爭(zhēng)論中強(qiáng)調(diào)通過法律解釋緩解沖突的方式并不相同，此處的解釋更多借助于文義解釋。良性違憲爭(zhēng)論中的解釋論者則更多地通過對(duì)位階不同的憲法規(guī)范的權(quán)衡，兩害相較取其輕，這實(shí)質(zhì)上并非文義解釋。?！盎驹瓌t”的解釋無疑具有一定的“彈性”，而這種“彈性”契合了尋找維持法治與改革間、秩序與創(chuàng)新間微妙平衡的需求。因此，進(jìn)一步激活授權(quán)規(guī)則并通過授權(quán)規(guī)則將改革納入法治的軌道不僅在技術(shù)層面“可行”，而且也滿足了依法改革的“必需”。

但是，授權(quán)規(guī)則必須審慎使用。一方面，這是因?yàn)槭跈?quán)規(guī)則本身性質(zhì)是一種授予某主體以權(quán)力的規(guī)則，必須受到嚴(yán)格的程序制約；另一方面，授權(quán)規(guī)則發(fā)揮著協(xié)調(diào)法治與改革關(guān)系的功能，這也要求審慎協(xié)調(diào)而不能偏廢法治和改革任何一方，尤其是不能偏廢法治。所以，授權(quán)規(guī)則的使用應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)內(nèi)容、時(shí)間、地域范圍等方面。常委會(huì)決定和國(guó)務(wù)院決定均對(duì)如何審慎使用授權(quán)規(guī)則有所體現(xiàn)*例如常委會(huì)決定規(guī)定：“授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整……上述行政審批的調(diào)整在3年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。”而且，《立法法》第10條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過5年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的6個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定?！钡?2條規(guī)定：“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！钡?3條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！边@些條文都體現(xiàn)了審慎使用授權(quán)規(guī)則的要求。。此外，對(duì)于改革的地方試驗(yàn)以及授權(quán)規(guī)則的審慎使用，均可以嘗試運(yùn)用“基本輪廓已經(jīng)成型”[26]的法治評(píng)估細(xì)致審視其過程，做到依法改革。

四、結(jié)語(yǔ)

授權(quán)規(guī)則及相關(guān)機(jī)制的運(yùn)行，拓寬了法律在中國(guó)改革中發(fā)揮的功能——不再只是事后確認(rèn)的作用，也具備了一定的引領(lǐng)和規(guī)范作用。但如果從更宏觀的改革活動(dòng)中觀察，授權(quán)規(guī)則更多地運(yùn)用于為改革的地方試驗(yàn)提供法律規(guī)則的支撐，而無法直接有效地將有關(guān)整個(gè)國(guó)家層面改革的頂層設(shè)計(jì)納入其中。正如吳敬璉所強(qiáng)調(diào)的那樣：“上世紀(jì)(20世紀(jì))90年代，中國(guó)在‘社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)’這個(gè)頂層設(shè)計(jì)和1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》以及1997年中共十五大調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)等總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，進(jìn)行了系統(tǒng)的改革，在20世紀(jì)末搭建起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步框架?！盵27]頂層設(shè)計(jì)在全面深化改革的進(jìn)程中將發(fā)揮重大作用，而協(xié)調(diào)改革的頂層設(shè)計(jì)與法治間的張力也是同樣重大的問題。要協(xié)調(diào)好二者，則必須先通過立法程序?qū)⒏母餂Q策法治化才能進(jìn)入接下來的實(shí)施環(huán)節(jié)，這與改革的地方試驗(yàn)法治化存在差異。

改革開放30余年來取得的巨大成就已經(jīng)讓我們切實(shí)享受到了改革紅利。然而，前一階段的改革是具體條件下的產(chǎn)物——當(dāng)時(shí)最為要緊的是如何靈活、迅捷地突破既有不合理制度，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，所以在法治與改革的權(quán)衡中更加看重改革。當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。一方面，“違法改革”本身風(fēng)險(xiǎn)和成本過高；另一方面，“違法改革”在凝聚改革共識(shí)、推動(dòng)改革進(jìn)程、保障改革成果等方面所發(fā)揮的功能在新形勢(shì)下愈發(fā)局限，這兩方面都要求我們必須將改革方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ǜ母?。在改革的地方試?yàn)中，必須謹(jǐn)慎協(xié)調(diào)法治與改革的關(guān)系，堅(jiān)持依法改革，才可能更科學(xué)地發(fā)揮“摸著石頭過河”的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而才可能真正“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合”[28]，最終達(dá)成改革目標(biāo)。

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Takingbalancebetweentheruleoflawandthereform:Practiceofrulesofauthorizationinlocalexperiments

PENG Hao

(SchoolofLaw,RenminUniversityofChina,Beijing100872,P.R.China)

The principal aspect of relationship between the rule of law and the reform is not conflict. Both the rule of law and the reform are playing vital roles in completing the building of comprehensive well-off society; and in a long-term view, the rule of law should be the goal of reform and the reform will excite dynamics of the rule of law. It’s an actual matter that how to reconcile the conflicting demands of laws’ stability and change. In a new period of comprehensively deepening the reform, what could be useful for taking balance between the rule of law and the reform is the scientific practice of rules of authorization in local experiments.

rule of law; reform; local experiments; rules of authorization

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.06.013

彭浩.當(dāng)前法治與改革關(guān)系的協(xié)調(diào)——以授權(quán)規(guī)則運(yùn)用下的地方試驗(yàn)為進(jìn)路[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017(6):120-125.

FormatPENG Hao.Taking balance between the rule of law and the reform: Practice of rules of authorization in local experiments[J].Journal of Chongqing University(Social Science Edition),2017(6):120-125.

2017-06-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“法治評(píng)估創(chuàng)新及其在中國(guó)的推廣應(yīng)用研究”( 12&ZD237)；司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論項(xiàng)目“法治指數(shù)及其中國(guó)應(yīng)用研究”( 14SFB2002)

彭浩(1989-)，四川遂寧人，男，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事立法學(xué)、法社會(huì)學(xué)研究。

D920.0

A

1008-5831(2017)06-0120-06

(責(zé)任編輯 胡志平)