陳德敏，鄭陽華

(重慶大學(xué) 法學(xué)院 重慶 400044)

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的反思與重構(gòu)

陳德敏，鄭陽華

(重慶大學(xué) 法學(xué)院 重慶 400044)

中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度失靈造成了自然資源產(chǎn)品的成本結(jié)構(gòu)畸形化、價格構(gòu)成單一化等問題。以租值耗散理論為視角，分析得出自然資源產(chǎn)權(quán)虛置與價格管制是導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)制度缺陷的根源。解決上述問題，需要從厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要素、維護自然資源資產(chǎn)的市場交易、規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境、調(diào)處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛等四個方面形塑自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

自然資源資產(chǎn)；租值耗散；產(chǎn)權(quán)；價格管制

長期以來，中國現(xiàn)有的自然資源產(chǎn)權(quán)制度管理主要通過行政手段來處置，在實踐運行中暴露出許多問題：所有權(quán)屬與實際使用的矛盾突出；條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重；大宗資源開發(fā)存在盲目性；管理審批方式單一；資源開發(fā)保育監(jiān)管不到位；資源開發(fā)利用和配置缺乏合理的市場機制調(diào)節(jié)[1]。這些問題的出現(xiàn)，部分緣于自然資源資產(chǎn)化過程中的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系缺位。在此背景下，十八屆三中全會公報首次提出了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。本文借用新制度經(jīng)濟學(xué)的租值耗散理論，解構(gòu)中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度失靈的內(nèi)在邏輯，并提出行之有效的制度因應(yīng)之策。

一、自然資源產(chǎn)權(quán)制度失靈

由于中國現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)制度屬于一種建構(gòu)式而非歷時性自然演化出來的正式化外在性制度[2]，既缺乏域外經(jīng)驗借鑒，也忽視了自然資源資產(chǎn)市場的地方實踐習(xí)慣。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的先天性缺陷導(dǎo)致中國自然資源資產(chǎn)市場失靈，具體表現(xiàn)在成本結(jié)構(gòu)與價格構(gòu)成兩個方面。

(一)自然資源產(chǎn)品的成本結(jié)構(gòu)畸形化

中國自然資源產(chǎn)品成本主要是生產(chǎn)開發(fā)過程中所需要的人工費用，即自然資源勘探、開采和生產(chǎn)過程中的經(jīng)濟成本。而對于自然資源本身價值以及自然資源開采利用過程中造成生態(tài)環(huán)境破壞等損失，并未在自然資源產(chǎn)品的成本中有所體現(xiàn)。一方面，自然資源產(chǎn)品的資源自身價值缺位忽視了自然資源所有者的利益。資源自身的經(jīng)濟效用價值與存在價值一直未被重視，資源無價的現(xiàn)實長期存在。實踐中，絕大部分的礦業(yè)開采權(quán)都屬直接劃撥的而非有償開采。另一方面，資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本缺位，加之缺乏資源開發(fā)補償和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，現(xiàn)有的各地礦產(chǎn)資源生態(tài)補償試點實踐并沒有緩解資源地民眾所承擔(dān)的環(huán)境破壞惡果[3]。巨額的生態(tài)環(huán)境治理成本和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，共同造就了許多自然資源儲量豐富省市的“資源詛咒”現(xiàn)象[4]。

(二)自然資源產(chǎn)品的價格構(gòu)成單一化

中國自然資源產(chǎn)品價格形成機制并非由市場供求關(guān)系決定，而是由凝結(jié)在商品中的勞動價值量決定，即所謂的勞動價值決定論[5]。以此理論為指導(dǎo)，無論是埋藏在地下的煤炭、石油，抑或是有待開發(fā)的原始森林，幾乎都是免費的。如原油的價格，僅包括人工費、運費、資源稅等生產(chǎn)開發(fā)成本，未真正體現(xiàn)石油開采前的價值，因此導(dǎo)致原油價格遠(yuǎn)低于世界價格[6]。一直以來，中國自然資源資產(chǎn)價格與市場供求、環(huán)境成本、資源稀缺程度相割裂，資源無價的局面從未得到重視。以水價為例，與2013年國家發(fā)革委制定的作為水價重要構(gòu)成要素之一的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)相比，許多城市目前低于此標(biāo)準(zhǔn)[7]。北京目前征收地下水水資源費的標(biāo)準(zhǔn)是每立方米1.57元，只達(dá)到了國家對北京要求平均征收標(biāo)準(zhǔn)的一半。除此之外，中國主要資源產(chǎn)品價格都是以政府調(diào)控為主，市場并未在資源配置中起決定性作用。

顯而易見，在自然資源價格政府管制的情形下，自然資源產(chǎn)品成本構(gòu)成的不合理導(dǎo)致生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本，保護生態(tài)得不到合理報償，證實了不完全市場經(jīng)濟條件下政府定價的無力。

二、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置造成的結(jié)果是自然資源產(chǎn)品的成本結(jié)構(gòu)不合理。其主要表征是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定模糊、監(jiān)管成本過高以及租值耗散等。

(一)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定模糊

“資源低價、產(chǎn)品高價”的自然資源價格扭曲現(xiàn)象實質(zhì)是微觀經(jīng)濟學(xué)關(guān)于價格與交換的基本原理在中國自然資源資產(chǎn)市場中的失靈表現(xiàn)。自然資源在市場交換過程中資產(chǎn)化，同時也體現(xiàn)資源價值。為謀求利益，作為自然資源的開發(fā)者天然具有借助自然資源的交換價格實現(xiàn)其使用價值與價值之間轉(zhuǎn)換的動機。而這種轉(zhuǎn)換并非“烏托邦”式的與生俱來，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬明確是二者轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)。正如科斯定理所闡述的那樣，市場交易的基本前提是產(chǎn)權(quán)明晰[8]，產(chǎn)權(quán)界定清晰與否直接決定交易費用之高低。中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度沿襲人民所有、行政管制的計劃供應(yīng)思路。自然資源國家所有，盡管現(xiàn)有的資源類法律委托給中央人民政府行使自然資源國家所有權(quán)，但由于行政部門的條塊分割造成實際履職部門缺位。尤其像流域性的自然資源所有權(quán)，分布于多個省份的行政區(qū)劃，缺少界定資源邊界的法律明文。當(dāng)前自然資源無法實現(xiàn)全民利益共享的根由是缺乏自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度規(guī)制[9]。自然資源資產(chǎn)劃撥與出讓失范，某些政府部門、集團公司或權(quán)貴之間的權(quán)力與資源交換共生，借助市場化和企業(yè)改制等名號，通過非競爭性招標(biāo)等手段，將自然資源資產(chǎn)“化公為私”。最終導(dǎo)致自然資源市場交易無法順利開展，資源資產(chǎn)市場終端交易主體還要負(fù)擔(dān)額外的交易費用獲取使用價值一般的自然資源。高額的交易成本不僅轉(zhuǎn)嫁到資源資產(chǎn)的購買者或使用者身上，還造成整個社會生產(chǎn)成本偏高。

(二)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管成本過高

就產(chǎn)權(quán)關(guān)系而言，國土空間內(nèi)的自然資源國家所有，但缺乏法律明文規(guī)定的產(chǎn)權(quán)主體代表，致使作為所有權(quán)行使主體的中央政府和地方政府的各種權(quán)益邊界無法劃清。自然資源制度設(shè)計上也沒有明確規(guī)定中央政府、地方政府、行業(yè)部門以及所在地居民的權(quán)利和義務(wù)，自然資源所有人與經(jīng)營者在自然資源開發(fā)利用過程中權(quán)責(zé)不分。在此種制度安排不當(dāng)?shù)那樾蜗?，“國家所有，分級管理”的自然資源管理模式早已異化為地方政府所有、行政管理部門所有，管理權(quán)與所有權(quán)混淆，地方政府與國有企業(yè)作為自然資源資產(chǎn)的瓜分主體，支配著自然資源的用途。作為一個人民當(dāng)家作主的社會主義國家，自然資源國家所有應(yīng)該也是全民所有，但在實然層面上自然資源卻是地方所有與部門所有，以致自然資源國家所有權(quán)虛置。自然資源名義上的產(chǎn)權(quán)主體國家無法直接行使自然資源管理權(quán)，只有設(shè)置相應(yīng)的行政主管部門監(jiān)督管理自然資源的正當(dāng)使用。而缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管部門，自然資源用途管制呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，因部門利益沖突，制肘之事時常發(fā)生。盡管相關(guān)國土資源行政部門對自然資源開發(fā)使用有監(jiān)管義務(wù)，卻無一定的能力和動力，其主要原因在于“凡屬于多人共有的東西都最不受關(guān)心，因為所有人都更關(guān)注自己擁有的東西，而較少注意與他人共有的東西”[10]。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，導(dǎo)致所有者權(quán)益無法保障，自然資源資產(chǎn)大量流失，資源開發(fā)者追逐私利缺乏長遠(yuǎn)利益考量，造成公有的自然資源被破壞性開采，這種現(xiàn)象就是學(xué)界所稱的公地悲劇?，F(xiàn)有資源開采的粗放型發(fā)展方式并未將環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)等外部性成本內(nèi)部化，最終的結(jié)果是當(dāng)代人的無約束受益所帶來的成本只能由后代人承擔(dān)。作為法律上自然資源所有權(quán)人的國家監(jiān)管產(chǎn)權(quán)虛置下自然資源行業(yè)，毋庸置疑亟需大量執(zhí)法資源以強化監(jiān)督力度，這些成本同時也是自然資源導(dǎo)致生態(tài)空間修復(fù)成本的重要組成部分。

(三)自然資源資產(chǎn)的租值耗散形態(tài)

政府或集體組織受托看管國家或集體擁有的自然資源，顯然沒有保護資源的直接動力。對于地方發(fā)展型政府而言，實現(xiàn)GDP的增長是政績考核的重頭戲，而實現(xiàn)方式包括集約化短期利用和爭相攫取有限的資源。各個主體掠奪性的攫取自然資源必須付出相應(yīng)的代價和成本，如公共牧場退化、海洋漁業(yè)資源減少等使得公共資源價值下降，以致發(fā)生租值耗散[11]。正如可持續(xù)發(fā)展模式也包括粗放型的竭澤而漁式的發(fā)展路徑，自然會出現(xiàn)為了實現(xiàn)低質(zhì)量的經(jīng)濟增長而不顧資源枯竭和環(huán)境惡化的地方行政首長。自然資源公有制客觀上造成了自然資源并不被任何具體個人所擁有，保護資源可持續(xù)利用的職責(zé)邊界也未具體到特定的主體，作為自然資源享有者的成員即使過度使用也無人來制止。離開清晰明了并能得到嚴(yán)格執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定會側(cè)重于對資源的科斯定律所描述的那樣，租值耗散發(fā)生在產(chǎn)權(quán)明晰且交易成本趨于零的狀態(tài)。盡管科斯所言的產(chǎn)權(quán)主要指的是私有產(chǎn)權(quán)，但其道出的產(chǎn)權(quán)邊界清晰、市場交易成本及經(jīng)濟效率之間的耦合關(guān)系并不拒斥公有產(chǎn)權(quán)。

正如科斯所言，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)沒有界定是導(dǎo)致租值消散的根本原因。產(chǎn)權(quán)在魯濱遜的世界里是不起作用的。產(chǎn)權(quán)是一種社會工具，旨在為交易雙方提供合理的預(yù)期。換言之，明確的產(chǎn)權(quán)包括交易過程中的損益規(guī)則及糾紛救濟機制，以此為人們的交易行為提供指引。自然資源產(chǎn)權(quán)虛置的后果是資源的無主化，自然資源隨意使用而不必為此耗費行為擔(dān)責(zé)，結(jié)果導(dǎo)致自然資源無序開發(fā)、超量利用、日益萎縮以致“公地悲劇”[12]。過度開發(fā)使用最終造成使用自然資源的個體邊際成本高于其掘取自然資源所獲得的邊際收益。對于如煤炭、石油等不可更新的自然資源而言，這種不計后果和生態(tài)環(huán)境容量限度的開發(fā)使用方式所摧殘的是地球歷經(jīng)億萬年孕育出的稀缺資源，在可見的時間跨度內(nèi)無法修復(fù)此類生態(tài)空間，同時相應(yīng)的自然資源價值(租值)也會下降，乃至完全消失。租值耗散實質(zhì)是資源的無效率利用，造成的是社會自然資源價值的整體損耗，而為這些損失買單的卻是“自然資源的所有者”——普通民眾。

三、自然資源資產(chǎn)價格管制

自然資源資產(chǎn)價格的單一化是價格管制的直觀表現(xiàn)，而價格管制的重要危害卻會導(dǎo)致自然資源配置失當(dāng)、自然資源租值分割。

(一)自然資源配置失當(dāng)

價格管制，是政府價格指導(dǎo)機關(guān)以行政命令的方式規(guī)定商品價格，導(dǎo)致其價格背離原有的價值。商品定價衍生的問題都是產(chǎn)權(quán)制度不規(guī)范造成的[13]。就產(chǎn)權(quán)而言，價格管制侵犯了賣家(或買家)的收益權(quán)。而一項物品的完整產(chǎn)權(quán)，除了使用和收益權(quán)外，還包括轉(zhuǎn)讓權(quán)。限制任何一項權(quán)利，都會貶損該物的市場價值。因行政調(diào)控造成的轉(zhuǎn)讓權(quán)限制，導(dǎo)致相同城市空間區(qū)位的小產(chǎn)權(quán)房價格遠(yuǎn)低于商品房價格即是明證。自然資源資產(chǎn)價格管制本是出于對國家資源安全與公共利益的考量，寄希望于賣家讓利于買家，保障資源要素的廉價，但是通往地獄的路往往是由善意的磚石鋪成的。由于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，政府的資源價格管制行為旨在通過定價機制保障自然資源在相應(yīng)主體之間公正分配，以二次分配的方式實現(xiàn)利益共享，實踐中因自然資源開發(fā)使用者多是國有企業(yè)甚至是地方政府，價格管制在這種用權(quán)力排斥競爭的行政壟斷面前常常失語。在自然資源行業(yè)的行政壟斷之下，賣家是商品定價者，受經(jīng)濟人理性的驅(qū)動，必然設(shè)法借助調(diào)控市價謀取利潤，當(dāng)價格調(diào)控使賣家無法獲取預(yù)期收益時，就會無規(guī)律地出現(xiàn)煤荒、油荒、氣荒等資源供應(yīng)短缺的尷尬局面。

價格是市場交易中供求關(guān)系的直觀體現(xiàn)，也是客觀評價資源價值的重要機制。在市場經(jīng)濟條件下，自然資源資產(chǎn)供不應(yīng)求時，價格上升，高額的利潤誘使更多的人力物力涌入此行當(dāng)，客觀上增加了自然資源的供應(yīng)量，價格隨之下降。相反，自然資源資產(chǎn)價格下降主要是供過于求的結(jié)果，薄利無法容納大量的企業(yè)，僧多粥少的局面最終導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，部分資本退出這個行業(yè)。價格的上下波動是市場回應(yīng)資源配置的最佳手段，避免產(chǎn)業(yè)過剩或短缺的情況發(fā)生。相反，與市場相比，“萬能”的政府無法獲取全面的自然資源資產(chǎn)交易訊息，面對紛繁龐雜的經(jīng)濟體系，政府無法依據(jù)先驗的模型科學(xué)地規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展路徑。政府的物價管制背離了市場價格機制運行邏輯，致使價格無法體現(xiàn)資源的供求關(guān)系，最終擾亂了市場秩序，閹割了市場配置資源的基礎(chǔ)性功能。因此，自然資源資產(chǎn)的價格管制帶來的不是自然資源的合理配置，而是造成了自然資源用途管制方面總成本的增加，進而加大了自然資源的租值耗散。由此可見，政府實施自然資源資產(chǎn)價格管制的效果與其初衷相悖。

(二)自然資源租值分割

價格管制破壞了市場價格分配自然資源的正常運行邏輯，致使原本屬于賣家的收益陷入租金消散的風(fēng)險。一般而言，商品價格低于其市場價值時，賣家將通過非價格競爭的方式來搶救這部分無主收益，實際上，這部分差價原本由買家來負(fù)擔(dān)。純價格競爭沒有租值耗散，但諸如排隊或找關(guān)系這樣的非價格競爭卻使市場主體獲得資源的成本高于以市場價格方式獲取相同利益的成本，如委內(nèi)瑞拉凌晨4點排隊買手紙、肥皂。市場主體需為高出市場價格的成本找尋承擔(dān)者，而這些非價格競爭的方式并不是生產(chǎn)性努力，同樣不會創(chuàng)造財富，既浪費自然資源，也為自然資源租值耗散的發(fā)生提供客觀條件。

由于自然資源的寡頭壟斷以及央企背景，自然資源開發(fā)者多享受著國家政策的庇護，并不因價格管制而限縮其盈利空間。恰恰相反，自然資源開發(fā)者為了賺取這部分收益，要么通過巧立名目設(shè)法收回一部分利益，要么限量供應(yīng)倒逼政府管制價格的上漲。價格管制下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)品價格偏低，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)價格無法真實客觀地反映自然資源的稀缺程度和市場價值，更無法反映自然資源用途管制失當(dāng)所造成生態(tài)空間的修復(fù)成本和自然資源開發(fā)后期資源枯竭的生態(tài)補償與退出成本。例如素有“中國錫都”的云南個舊市，在過去幾十年間以低廉的價格為國家提供了大量優(yōu)質(zhì)錫，但成為中國資源枯竭型城市一員后，昔日的輝煌不再，伴隨而來的是嚴(yán)重的環(huán)境資源問題，而這種生態(tài)成本并未計入價格管制資源價格中，也沒有獲得相應(yīng)的生態(tài)補償。

四、自然資源產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)范建構(gòu)

自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)缺乏界定依據(jù)，自然資源資產(chǎn)市場交易平臺無法保證公正、公開、有效，自然壟斷問題亟待解決，污染及碳排放的權(quán)利與責(zé)任無測量界定標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)不清的自然資源資產(chǎn)何以定價，僵化的價格管制與分割的無監(jiān)管市場并存造成自然資源資產(chǎn)租值耗散的現(xiàn)象亟待規(guī)制以保障自然資源資產(chǎn)市場交易品質(zhì)，最大限度地降低租值耗散。而市場交易質(zhì)量又取決于政府所構(gòu)筑的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。其中，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)除了包括權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)、高效便捷的交易平臺之外，還應(yīng)有行之有效的產(chǎn)權(quán)糾紛化解機制。事實上，產(chǎn)權(quán)永遠(yuǎn)無法界定得毫厘不差，市場總是有交易成本，解決之道便是建立健全多元化的產(chǎn)權(quán)糾紛解決機制。自然資源資產(chǎn)因其使用過程中有嚴(yán)重的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的負(fù)外部性及系統(tǒng)風(fēng)險，政府還需要供給合適的自然資源資產(chǎn)宏觀管理政策環(huán)境，如政府主導(dǎo)的集體行動性質(zhì)的自然資源資產(chǎn)在數(shù)量及價格等方面的宏觀管理與干預(yù)。具體而言，可以從明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、維護自然資源資產(chǎn)交易、規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境、化解自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛等四個方面形塑自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

(一)厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要素

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，本應(yīng)利于公共事務(wù)的自然資源開發(fā)使用不斷上演“資源枯竭”“環(huán)境污染”“生態(tài)破壞”的“無用途管制的公地悲劇”：產(chǎn)權(quán)不明，資源開發(fā)者無產(chǎn)權(quán)意識，因價格管制資源產(chǎn)品的終端使用者利用資源產(chǎn)品的直接成本較小，最終使得自然資源產(chǎn)品被過度使用，致使本可發(fā)揮公共福祉的自然資源資產(chǎn)價值被低效耗費，導(dǎo)致自然資源租值耗散?？梢?，建立自然資源使用者之間彼此達(dá)成共識且相互產(chǎn)生強制責(zé)任的制度安排，即建立權(quán)責(zé)明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，這既是規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場的法律基礎(chǔ)，也是避免公地悲劇、降低租值耗散的重要措施。

產(chǎn)權(quán)實質(zhì)是一個權(quán)利束，聚合了占有、使用、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的具體指向即是規(guī)定權(quán)利束中各權(quán)利的內(nèi)涵邊界及其享有者的權(quán)責(zé)范圍。根據(jù)自然資源的可更新與不可更新的特性，可相應(yīng)規(guī)定一定的所有權(quán)、使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。由于自然資源不僅包括投入生產(chǎn)活動的傳統(tǒng)意義上的礦產(chǎn)資源，還包括作為生態(tài)系統(tǒng)和人居環(huán)境的環(huán)境資源，如空氣、濕地等，所以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)可以此分類，即賦予具有經(jīng)濟效益自然資源的使用權(quán)人使用收益權(quán)利；對具有環(huán)境效益的自然資源，可將包括所有權(quán)在內(nèi)的基本物權(quán)賦予生產(chǎn)者和資源保護者。另外，對于水資源、碳排放權(quán)、污染物排放權(quán)等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)較難界定的資源類型，回避有爭議的所有權(quán)問題，重點從占有使用收益的視角權(quán)衡，如將水權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)以配額的方式有償分配給需求者，然后通過市場進行配額交易。

(二)維護自然資源資產(chǎn)的市場交易

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰后，在完善產(chǎn)權(quán)制度的前提下，市場可以實現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)的最優(yōu)配置，減少環(huán)境問題、杜絕資源濫用、提高資源環(huán)境使用效率、降低環(huán)保規(guī)制成本。政府應(yīng)發(fā)揮公共產(chǎn)品服務(wù)提供者的作用，合理建構(gòu)自然資源產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范，確保法律的有效運行，維護自然資源資產(chǎn)交易市場公平交易，確保自然資源的可持續(xù)利用。當(dāng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有效時，產(chǎn)權(quán)主體在開發(fā)利用自然資源過程中不單純獲取利益，還要擔(dān)負(fù)起保護生態(tài)的義務(wù)。換句話說，市場主體在經(jīng)濟決策的同時，力圖以最小成本博取最大收益時，客觀上促進了自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境效益的實現(xiàn)。此時政府介入非但無法保障資源市場，反而會破壞自然資源資產(chǎn)的公平交易[15]。

自然資源資產(chǎn)租值耗散規(guī)制的核心是處理政府與市場關(guān)系，政府作為自然資源資產(chǎn)交易維護者的角色，應(yīng)構(gòu)建自然資源資產(chǎn)交易市場，確保市場在自然資源配置中的主導(dǎo)作用。而定價是市場配置自然資源的關(guān)鍵，遵循市場定價為主，限縮價格管制邊界，充分利用市場手段，通過合理定價反映自然資源的真實成本，借助市場手段將產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源資產(chǎn)投入市場，利用市場定價機制實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)化。政府行使全民環(huán)境資源所有權(quán)，依據(jù)當(dāng)時當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量，在環(huán)境資源總量控制之下，將具備維持生態(tài)系統(tǒng)的自然資源以固定的額度初始配置給排污企業(yè)使用，糾正以往此類自然資源因產(chǎn)權(quán)不明被過度使用的情形[16]。同理，水權(quán)交易都是將資源依據(jù)市場定價，把環(huán)境生態(tài)成本內(nèi)部化，使其在自然資源成本上得以體現(xiàn)。如此種種，都是將市場作為自然資源資產(chǎn)配置的主體，政府只是自然資源資產(chǎn)市場交易的維護者。

(三)規(guī)范自然資源資產(chǎn)宏觀管理環(huán)境

政府在自然資源資產(chǎn)與負(fù)債定價方面需要與市場共同承擔(dān)重要但不同的角色，擺脫以往計劃型管理模式，轉(zhuǎn)而尋求法治和服務(wù)型自然資源管理方式。政府從單一的行政手段轉(zhuǎn)向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政手段，在遵循經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律的前提下，行使自然資源管理中的環(huán)境政策，確立資源有償使用制度。在資源生產(chǎn)要素定價方面，因為自然資源開發(fā)使用涉及生態(tài)環(huán)境等一系列外部效應(yīng)及系統(tǒng)風(fēng)險，且自然資源開發(fā)的準(zhǔn)入和退出的嚴(yán)格要求，單獨依靠市場主導(dǎo)的風(fēng)險溢價，無法保障資源安全，還需要政府的宏觀調(diào)控，即相對獨立的受集體行動的政府主導(dǎo)的自然資源資產(chǎn)基準(zhǔn)價格。如果政府無法摸清自然資源存量及缺乏資源的用途管制，無法確定恰當(dāng)?shù)淖匀毁Y源資產(chǎn)的基準(zhǔn)價格，市場的風(fēng)險溢價必然受到扭曲。因此，當(dāng)前緊要的是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，借此全面把握中國自然資源衰減情況，以便建立科學(xué)的生態(tài)補償制度。在資源用途管制方面，在統(tǒng)一自然資源國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，以公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)區(qū)分自然資源資產(chǎn)的性質(zhì)，依照不同的原則和目標(biāo)進行管理。換言之，對公益性自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一按照國有公益性資產(chǎn)管理，對經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一按照國有收益性資產(chǎn)管理。

(四)調(diào)處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛

在界定清晰的、可操作的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過程中，其產(chǎn)權(quán)變革歷經(jīng)重新定義細(xì)化，于此常常生發(fā)出各種始料未及的產(chǎn)權(quán)糾紛，此時的市場秩序要求一個公平、公正與有效的產(chǎn)權(quán)糾紛解決機制，而這正是政府的職責(zé)所在。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)市場的開發(fā)，日益增多的產(chǎn)權(quán)糾紛亟需解決，社會需要的是包括司法救濟在內(nèi)的更為多元的糾紛解決機制，以此而論，似乎時下盛行的行政調(diào)解的功能與社會意愿更為契合。單就事后效率而言，由于受產(chǎn)權(quán)糾紛本土性、地域性因素的影響，調(diào)解所能帶來的“案結(jié)事了”之功效較為實用[17]。但是，現(xiàn)實中產(chǎn)權(quán)糾紛案件事實千差萬別，司法判決結(jié)案看似費時費力，實則是法院通過對此類案件的受理和裁判結(jié)果的指引，告知民眾選擇最便捷和最合適的糾紛處理機制解決問題。而調(diào)解產(chǎn)權(quán)糾紛，其調(diào)解結(jié)果無法厘清是非曲直，更多的是當(dāng)事人意愿妥協(xié)的結(jié)果。與法院動用大量司法資源調(diào)解產(chǎn)權(quán)糾紛相比，調(diào)解結(jié)案使糾紛解決立竿見影，但社會效果不彰。從長期看，因調(diào)解在產(chǎn)權(quán)糾紛個案中并未清理權(quán)利界限和規(guī)則指引，類似糾紛將不斷以各種形式上演。從這個角度看，判決裁定產(chǎn)權(quán)糾紛反倒是減少產(chǎn)權(quán)糾紛的重要方式。因此，改革和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛救濟機制的解決之道即在于將“司法的歸司法，行政的歸行政”，換言之，針對疑難自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛，需積極訴諸司法救濟；一般性的、簡單的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛，可交由行政調(diào)解裁決。這不僅是用法治的方式緩解自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)矛盾和糾紛、規(guī)范自然資源資產(chǎn)市場交易行為，而且在一定程度上也優(yōu)化了司法裁判權(quán)與行政調(diào)解權(quán)配置的整體結(jié)構(gòu)。

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(責(zé)任編輯 胡志平)

Reflection andreconstruction of natural resource property right system

CHEN Demin, ZHENG Yanghua

(Law School, Chongqing University, Chongqing 400044, P.R.China)

The failure of the property right system of natural resources in China has caused the abnormality in cost structure of natural resource products and the singularity of price composition.Based on the theory of rent value dissipation, it is concluded that the non-performance of property right and price control are the root causes of the defects of natural resources property right system.To solve the above mentioned problems, we need to shape the natural resource property right system from the following four aspects, to clarify the structure elements of natural resource property right, to maintain its market transactions, to regulate the macro-management environment and to mediate the property rights disputes.

the property right system of natural resources; rent dissipation; property right; price regulation

10.11835/j.issn.1008-5831.2017.05.009

Format: CHEN Demin, ZHENG Yanghua.Reflection and reconstruction of natural resource property right system[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2017(5):81-86.

2017-05-07 基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費重大項目“公共建筑碳排放權(quán)交易原理與制度研究”(CDJKXB14002)；教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的理論與實踐”(14JJD820009)

陳德敏(1952-)，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，主要從事管理學(xué)、環(huán)境資源保護法學(xué)研究，Email:Chendm@cqu.edu.cn；鄭陽華(1984-)，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境資源保護法學(xué)研究。

D922.6

A

1008-5831(2017)05-0081-06

歡迎按以下格式引用：陳德敏,鄭陽華.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的反思與重構(gòu)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2017(5):81-86.