陸志偉

供給側(cè)改革背景下我國土地財政發(fā)展路徑研究

陸志偉

土地財政在我國城鎮(zhèn)化進程中扮演著重要角色，在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，也伴隨著一些問題。在供給側(cè)改革背景下，通過對我國土地財政的負效應(yīng)分析發(fā)現(xiàn)，推進我國土地市場的供給側(cè)改革、中央讓利于地方、增加地方主要領(lǐng)導官員的考核內(nèi)容、完善土地征收機制、“開源節(jié)流”是實現(xiàn)我國土地財政可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

土地財政；供給側(cè)改革；經(jīng)濟發(fā)展

一、土地財政的內(nèi)涵、現(xiàn)狀及研究綜述

（一）土地財政的內(nèi)涵

土地財政是我國1994年實行分稅制改革的產(chǎn)物。分稅制使得地方政府事權(quán)增加但財權(quán)減少，出現(xiàn)事多錢少的局面?，F(xiàn)有土地制度下，為了獲得更多資金發(fā)展經(jīng)濟和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府不得不出賣土地［1］。土地財政不僅指通過出賣土地獲得的收入，還包括出讓土地所獲得的稅金收入和通過抵押土地而獲得資金。地方政府的土地財政收入，一方面用來提升本地GDP，另一方面用來彌補地方建設(shè)資金不足。

（二）土地財政的現(xiàn)狀

分稅制最早產(chǎn)生于香港，1994年我國開始實施分稅制。這種稅制在我國特有的地方土地管理制度以及官員考核辦法的影響下，意外地產(chǎn)生了土地財政這一新事物。特別是，在2007年土地出讓收入管理改革之后，土地出讓收入實行收支兩條線，將土地出讓收入納入地方政府財政收入，更進一步刺激了我國土地財政的發(fā)展，土地財政在各省、市、自治區(qū)發(fā)展迅速［2］。近年我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，供給側(cè)改革是我國政府應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)進行的頂層設(shè)計，“三去一降一補”中的去庫存直接指向的就是房地產(chǎn)市場。在這樣的背景下，我國的土地財政發(fā)展增速得到進一步控制。據(jù)財政部資料顯示，1999—2015年我國土地出讓總收入達到27.29萬億元，平均每年收入1.60萬億元。2014年的土地出讓收入是1999年的100倍。全國各省市“地王”頻現(xiàn)。

（三）土地財政研究綜述

土地財政是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中在分稅制制度下產(chǎn)生的一種財政收入形式，屬于預算外的財政收入，在我國又被稱為第二財政。隨著城市化的進一步發(fā)展，土地財政在我國發(fā)展極為迅猛，在一些缺少支柱產(chǎn)業(yè)支撐的地區(qū)，土地財政收入已超過第一財政收入。學者們從不同角度對土地財政進行了分析，主要集中在土地財政的起源、效應(yīng)分析、理論支撐、可持續(xù)發(fā)展等方面。

當前我國土地財政研究主要有2個發(fā)展趨勢：一是隨著我國統(tǒng)計管理逐步完善和數(shù)據(jù)分析能力越來越強大，土地財政的研究從理論分析向?qū)嵶C分析發(fā)展；二是研究內(nèi)容從定義、形成原因、正負效應(yīng)等發(fā)展到土地財政的可持續(xù)發(fā)展。

二、土地財政的負效應(yīng)分析

土地作為一種不可再生資源，具有稀缺性。隨著我國城市化不斷推進，土地財政逐漸暴露出一些弊端［3］。

（一）間接造成農(nóng)民失地又失業(yè)

土地是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定器。改革開放以來，特別是在1994年實施分稅制改革以后，土地財政在我國城市化過程中的作用越來越明顯。沒有支柱產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟支撐的地方政府只有通過買賣地來獲取經(jīng)濟發(fā)展所需的資金［4］。從農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪^程中，農(nóng)民將土地賣給政府，失去土地。政府將大量農(nóng)用土地進行開發(fā)運用，使得農(nóng)民失地又失業(yè)。

（二）房價過高形成實際上的不公平

隨著城市化的發(fā)展，土地供給數(shù)量越來越少，加上我國18億畝耕地紅線的約束，將導致土地價格越來越高。地價是構(gòu)成房地產(chǎn)的主要成本之一，地價的高低直接決定房地產(chǎn)價格。高昂的利潤使得更多人進入房地產(chǎn)行業(yè)，造成房地產(chǎn)市場過熱，形成房地產(chǎn)泡沫。高昂的房價也使得相當一部分人買不起住房，造成實際上的不公平。

（三）地方政府過度追求GDP引發(fā)社會問題

在一些沒有支柱產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展支撐的地區(qū)，通過土地財政來獲取發(fā)展資金是其經(jīng)常使用的手段之一。社會上流行這樣一句話：“建房子是GDP，拆房子也是GDP”，這句話從側(cè)面反映了很多地方政府為了追求政績，拿土地財政來做文章。在利用土地財政的過程中，地方官員一味追求政績，不顧法律約束，常發(fā)生貪污受賄事件。強征、強拆等事件也時有發(fā)生，引發(fā)了一系列社會問題，給社會帶來了負面影響。

（四）容易形成資源浪費和污染生態(tài)環(huán)境

在現(xiàn)行的政績考核制度下，地方官員為了追求政績，大量買賣土地和搞房地產(chǎn)建設(shè)。每一屆主要領(lǐng)導都要弄一套屬于自己的經(jīng)濟發(fā)展模式，土地開發(fā)是這些地方領(lǐng)導的“拿手好戲”。因此，當上一屆政府留下來的商品房還沒賣完，下一屆政府又開始建設(shè)，造成了巨大的房地產(chǎn)庫存。大量的房地產(chǎn)庫存造成了資源浪費。在建設(shè)過程中，也造成很多環(huán)境污染事件［5］。

（五）造成地方政府財政風險

地方政府過度依賴土地財政，將土地財政作為本地區(qū)財政收入的主要來源之一，易引發(fā)政府財政風險。一方面，我國目前的土地產(chǎn)權(quán)是70年，上一任政府將土地賣出以后，下一屆政府就不可能在從中獲得任何價值，使其資金來源受到嚴重限制，從而引發(fā)政府財政風險；另一方面，土地財政具有不連續(xù)性，一旦土地財政出現(xiàn)意外，不能再為地方政府提供資金來源，將會導致地方政府資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)危機，爆發(fā)財政危機。

（六）給地方政府帶來金融風險

地方政府通過土地財政獲得的收入不僅指土地出讓金收入，同時還包括與土地財政相關(guān)的稅費和用土地作為抵押而獲得的資金。由于分稅制將財權(quán)收回中央，造成地方政府財權(quán)缺失，只有通過土地財政增加財政收入。目前，很多地方政府用低價征收老百姓的土地，再以土地作為抵押進行貸款。在這個過程中，地方政府不僅扮演著買賣土地者的商業(yè)角色，也扮演一名債務(wù)人角色。地方政府將土地財政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者投資，當?shù)胤秸疅o法償還貸款時就容易產(chǎn)生地方政府的金融風險［6］。

三、供給側(cè)改革背景下我國土地財政可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

我國正處在城市化發(fā)展的高速時期，對待土地財政我們應(yīng)該趨利避害。

（一）推進我國土地市場的供給側(cè)改革

推進土地市場的供給側(cè)改革，嚴格監(jiān)管和調(diào)節(jié)土地上下游市場，調(diào)控我國土地市場的發(fā)展方向。土地市場的供給側(cè)改革最終目的是使我國土地市場的供需基本平衡，同時實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境、第一財政和第二財政、政府和農(nóng)民3對關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）中央讓利于地方，緩解地方財政之憂

財權(quán)集中到中央使得地方財源受限是土地財政產(chǎn)生的直接原因。要想解決地方財政所帶來的負效應(yīng)，不僅要從地方進行改革，中央也應(yīng)該做出表率。深化我國財稅體制改革要能增加地方政府的財稅權(quán)。地方政府財政資金緊缺的現(xiàn)狀得到解決，將在一定程度上減輕以“賣地為生”的動機。中央應(yīng)放寬地方的稅收政策，將一些稅收也下放到地方政府。

（三）增加地方主要領(lǐng)導官員的考核內(nèi)容

一直以來地方政府主要領(lǐng)導升遷考核的主要內(nèi)容就是地方GDP。因此，每一屆新任地方政府領(lǐng)導一上任就開始追求GDP的增速，這在一定程度上加速了土地財政的發(fā)展。在土地財政過熱的今天，應(yīng)該調(diào)整地方領(lǐng)導的考核內(nèi)容，改變以往的唯GDP論。逐步偏重對GDP質(zhì)量的考核，比如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)、人民幸福指數(shù)、基尼系數(shù)等。

（四）完善土地征收機制，保障“失地”農(nóng)民的利益

將農(nóng)民的土地以低價買進，再以高價賣給房地產(chǎn)開發(fā)商是地方政府經(jīng)營土地財政的一般運行方式。近年來，很多地方征收土地過程中經(jīng)常出現(xiàn)暴力執(zhí)法、強拆、抗拆等現(xiàn)象，反映出存在一系列社會問題。完善我國土地征收制度，保障“失地”農(nóng)民利益顯得尤為重要。土地征收機制應(yīng)向弱勢群體傾斜，增加土地征收的賠償內(nèi)容和項目，甚至按一定比例提升土地的賠償比例，或者利用其他方式對失地農(nóng)民進行長期性的扶助，以保障農(nóng)民在失地后不會為以后的生活而擔憂。

（五）以“開源節(jié)流”緩解地方政府財政擔憂

推進土地財政的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要中央的支持，對于地方政府來說，更要找到緩解本級財政壓力的路子。可以從“開源”“節(jié)流”2個方面入手。在“開源”方面，地方政府應(yīng)該將收入多元化。首先應(yīng)該發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，找準本地區(qū)比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以支柱產(chǎn)業(yè)帶動整個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。同時，大力支持非公有制企業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收。在“節(jié)流”方面，政府的財政支出一定要用到實處，加大地方財政資金的監(jiān)督管理力度，減免不必要的花費；對于重大公共服務(wù)工程，鼓勵民間資本參與建設(shè)，緩解地方政府的財政支出壓力。

[1]唐在富.中國土地財政基本理論研究：土地財政的起源、本質(zhì)、風險與未來[J].經(jīng)濟經(jīng)緯，2012（2）.

[2]管瑩.土地財政成因、區(qū)域效應(yīng)與系統(tǒng)治理對策研究[D].南昌：江西財經(jīng)大學，2013.

[3]趙國玲，胡賢輝，楊鋼橋.“土地財政”的效應(yīng)分析[J].生態(tài)經(jīng)濟，2008（7）.

[4]張楠.“土地財政”效應(yīng)及其風險分析[J].中外企業(yè)家，2016（23）.

[5]劉立峰.地方政府的土地財政及其可持續(xù)性研究[J].宏觀經(jīng)濟研究，2014（1）.

[6]胡永和.中國城鎮(zhèn)新貧困問題研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2011.

（編輯：唐龍）

F293.2

A

1673-1999（2017）11-0042-02

陸志偉（1991—），男，西藏民族大學財經(jīng)學院2016級碩士研究生，研究方向為民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題研究。

2017-09-16

2016年國家社會科學基金課題“資金配置與西藏文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑及對策研究”（16CGL073）。