鄭寰宇

（長春理工大學馬克思主義學院，吉林長春，130022）

美國貨幣政策法律選擇的誘因

鄭寰宇

（長春理工大學馬克思主義學院，吉林長春，130022）

美國近年來先后采取了依據(jù)IMF和WTO法律體系的方式施壓人民幣升值，推行弱勢美元政策，以實現(xiàn)美國的經(jīng)濟增長和維系其霸權(quán)地位。但這種法律選擇并非意在獲取人民幣被“人為低估”的事實及有效裁決，其真實誘因是借由“國際合作”的讓步和妥協(xié)壓迫人民幣升值以及利用“訴訟程序用盡”影響中國的出口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)貿(mào)易逆差的局面。認清誘因有助于中國有的放矢，從貨幣政策和法律選擇等層面做出有針對性的應(yīng)對。

弱勢美元；人民幣匯率；法律選擇；誘因

近年來，隨著中國經(jīng)貿(mào)發(fā)展及外匯儲備的增加，人民幣匯率成為以美國為代表的西方國家指責的目標。從關(guān)注人民幣匯率政策到關(guān)注匯率政策帶來的貿(mào)易效果，從國際貨幣基金組織（IMF）到世界貿(mào)易組織（WTO），甚至不惜繞過WTO以國內(nèi)立法的形式徑直對中國的進口產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅，美國對人民幣匯率問題的指控不斷升級。在此背景下，本文試圖從國際法、國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展及國際關(guān)系等不同維度和視野，解析美國現(xiàn)行貨幣政策的目標和指向，探討美國為推行其貨幣政策的各項法律選擇及背后的誘因，以備中國有的放矢，從貨幣政策和法律選擇等層面做出有針對性的應(yīng)對。

一、政策目標及指向

（一）政策概覽

二戰(zhàn)之后，美國作為最大受益國于1944年創(chuàng)建了以美元為中心的“布雷頓森林體系”，又稱“美元—黃金本位制”，即美元直接同黃金掛鉤，其他國家貨幣同美元掛鉤的固定匯率制。布雷頓森林體系極大地推進了美元的國際化，使美元幾乎同黃金處于同等地位，是世界上最主要的貨幣和國際儲備。美國一躍成為世界上最大的金融信貸市場和債主，第三國幾乎所有的貿(mào)易均以美元作為結(jié)算單位。然而，維系該體系必須依仗雄厚的黃金儲備和強大的經(jīng)濟力量，這要求美國必須是一個長期貿(mào)易順差國。但各國為了發(fā)展國際貿(mào)易，又需要以美元作為結(jié)算與儲備貨幣，這樣就會導致流出美國的貨幣在海外不斷沉淀，美國又會產(chǎn)生長期的貿(mào)易逆差。［1］前者，貿(mào)易順差導致各國儲備貨幣不足，引發(fā)國際支付手段短缺；后者，貿(mào)易逆差將掏空美國黃金儲備，引發(fā)美元危機。1971年，隨著美國深陷越戰(zhàn)泥潭和國內(nèi)金融風暴，持續(xù)的財政和貿(mào)易逆差使美國喪失了維持“黃金官價”的能力，單方宣布停止美元兌換黃金，布雷頓森林體系隨之瓦解。1972年之后，在美國的主導之下，IMF理事會通過了《IMF協(xié)定第二修正案》，形成了新的國際貨幣體系，史稱牙買加體系。該體系確認了“浮動匯率”合法化，取消了黃金官價，形成了以美元為中心的多元化國際儲備和浮動匯率體系。［2］該體系的確立一方面掃清了“固定匯率制”所帶來的技術(shù)障礙，另一方面由于“雙掛鉤”制度的歷史存在，進一步鞏固了美元的國際貨幣地位。據(jù)IMF統(tǒng)計，截止2015年12月，全球外匯儲備已達9萬億美元，美元約為5.4萬億，占比60%以上。［2］

美元國際貨幣中心地位的確立及浮動匯率的合法化，為美國現(xiàn)行的貨幣政策——“弱勢美元”提供了法律保障。所謂“弱勢美元”，即美元主動或被動貶值，美元與其他世界主要貨幣之間的匯率不斷下降。該政策的運作機理表現(xiàn)為：第一，貿(mào)易層面，基于國際中心貨幣同貿(mào)易的天然聯(lián)系，選用一國的主權(quán)貨幣作為外匯儲備，即是間接地選擇了貿(mào)易伙伴，美元貶值的直接結(jié)果是刺激外國的投資和消費，增加貿(mào)易出口，扭轉(zhuǎn)國際收支失衡。第二，財政層面，美國通過擴大基礎(chǔ)貨幣的發(fā)行數(shù)量造成美元貶值，不但能夠廣征鑄幣稅，同時為其龐大的財政支出提供支持，美元貶值的結(jié)果是美國外債的市場價值大幅下降，但以美元為外匯儲備的貿(mào)易伙伴國也隨之外匯縮水。

（二）政策目標及指向

在“弱勢美元”政策之下，擴張性的貨幣政策能夠刺激投資和消費，美元以貿(mào)易順差的形式流入伙伴國，成為外匯儲備。當外匯儲備過剩時，美國又通過向貿(mào)易伙伴舉國債將美元重新回流美國。實際上，“弱勢美元”政策是將其政策運行中產(chǎn)生的經(jīng)濟成本和貿(mào)易風險轉(zhuǎn)嫁給其他國家。在該模式下，美國輸出美元，其他國家輸出商品；美國累積債務(wù)，其他國家累積債權(quán)，這就是“弱勢美元”政策下以美元特權(quán)為支撐的美國舉債消費模式。［3］顯然，“弱勢美元”政策的目標是借由增發(fā)基礎(chǔ)貨幣供給造成美元貶值，以增收鑄幣稅、擴大財政支出等手段鞏固美元的國際貨幣地位及攫取他國財富，根本指向為實現(xiàn)美國的經(jīng)濟增長和維系其霸權(quán)地位。

近年來，美國通過要么美元主動貶值要么壓迫其他國家貨幣升值的方法推行“弱勢美元”政策。該政策具有明顯的針對性，即必然是經(jīng)濟發(fā)展強勢且同時兼具主要貿(mào)易競爭對手和主要的債權(quán)國。典型的如1985年日本的《廣場協(xié)議》，當時的日本經(jīng)濟極其強勢，從1953年到1979年，日本工業(yè)平均年增長率為10.9%，日本國民生產(chǎn)總值占資本主義世界的比重從1950年的1.5%，猛增到1980年的13.3%，在資本主義世界的地位從第7位躍升到第2位，僅次于美國，同時日本還是美國的最大債權(quán)國。在這樣的背景下，美國以國際收支失衡為由壓迫日元升值，在《廣場協(xié)議》簽訂后的3個月里，美元迅速下跌至1美元兌200日元左右，跌幅20%，日本出口競爭力備受打擊，從此進入日本經(jīng)濟的“失落十年”。［4］

現(xiàn)今中國面臨著同樣境遇。在經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢上，據(jù)世界貿(mào)易組織2009年發(fā)布的貿(mào)易統(tǒng)計報告，中國由1948年貿(mào)易額占世界2.7%迅速躥升至8.89%，貿(mào)易額排名由第9位升值第2位，而其他發(fā)展中國家諸如印度、巴西幾乎沒有太大變化；［5］在外匯儲備上，截止2016年6月，中國外匯儲備達到32051.62億美元，是美國在全球最大的債權(quán)國。［6］應(yīng)當說，“弱勢美元”政策的下一個目標必然是中國，這也是美國近年來在匯率問題上緊盯人民幣的根本原因。為進一步推行“弱勢美元”政策，鞏固其國際貨幣地位，美國必將從法律層面為該政策的合理執(zhí)行尋求正當性理由。

二、選擇IMF的法律障礙及誘因

（一）法律障礙

自布雷頓森林體系創(chuàng)建以來，便形成了以IMF、WTO和世界銀行為格局的“貨幣—貿(mào)易—金融”三位一體的國際經(jīng)濟體系。其中，匯率的升降問題屬于貨幣領(lǐng)域，雖然國內(nèi)外學者近年來對WTO是否在匯率問題上擁有管轄權(quán)爭論不休，但對IMF擁有無可爭辯的管轄權(quán)均無異議。

美國為施壓人民幣升值，首先定位在IMF。IMF對匯率問題的規(guī)定清晰明了，從規(guī)范角度講，依據(jù)《IMF協(xié)定》第4條，禁止會員操縱匯率來妨礙國際收支的有效平衡或取得對他國不公平的競爭優(yōu)勢；從制裁角度講，若會員違反上述規(guī)定，IMF將啟動磋商程序，通過磋商報告的形式審定該會員是否有操縱匯率的行為。當然，若會員拒不更正，則IMF最嚴厲的制裁措施為85%總投票權(quán)的表決，將該會員驅(qū)逐出基金組織。美國近年來一直仰仗IMF第4條，試圖通過IMF審查認定中國政府存在“操縱匯率”或匯率“嚴重偏差”或“人為壓低匯率”，借由《中國—第4條磋商報告》（下稱《報告》）向中國政府施壓，從而實現(xiàn)美元相對人民幣貶值的目的。但第4條要求“操縱匯率”必須有妨礙國際收支平衡或取得對他國不公平競爭優(yōu)勢的“目的”，同時對匯率“嚴重偏差”的認定需要確定匯率均衡點。對于“目的”要素，IMF并無確定標準。同時，人民幣與發(fā)展中國家貨幣的匯率均衡點是經(jīng)濟學上的一個大難題，此前沒有誰分析過。［7］確切地說，IMF傾盡人力、財力、物力數(shù)十年來，也無法利用有效的經(jīng)濟模型，橫縱向加以比較得出會員“操縱匯率”的有效結(jié)論。

（二）法律選擇的誘因

就審查結(jié)果而言，從近年來IMF公布的《報告》顯示，“幾位執(zhí)董認為人民幣匯率低估，然而許多其他執(zhí)董不同意工作人員對匯率水平的評估，指出這種評估是基于對經(jīng)常賬戶順差的不確定預測”。［8］IMF對人民幣被低估每一年都有所提及，但對中國是否構(gòu)成幣值低估沒有給出確定性答案，對中國是否構(gòu)成操縱匯率更是只字未提。相反，中國自2005年匯改以來，人民幣一直穩(wěn)中有升，人民幣兌美元匯率總體呈現(xiàn)持續(xù)上揚態(tài)勢，其累計升值超過21%。截止2016年7月，人民幣兌美元已升至6.69∶1，已達歷史新高。［9］實際上，基于IMF的“軟法”性質(zhì)，并無如WTO一樣擁有強有力的爭端解決機制來保障成員的實質(zhì)訴求，因此退一步講，即便美國獲得了人民幣被低估的實質(zhì)性審查結(jié)果，也無法獲得任何實際執(zhí)行的程序性保障。

因此，就IMF法律體系自身的屬性及法律適用的障礙而言，美國選擇利用IMF施壓人民幣升值，并非意在獲取“人民幣被低估”的實際審查結(jié)果，也不是真正依靠IMF達到“人民幣升值”的實際訴求。選擇IMF施壓人民幣升值，其真實誘因是將本屬于國家內(nèi)部的貨幣主權(quán)問題多邊化，從“國際合作”的層面由外部環(huán)境制造輿論壓力，化解美國的貿(mào)易困境。前者，就日美1985年的《廣場協(xié)議》而言，是日本政府在美國的壓力之下被迫將日元升值，這種“由外而內(nèi)”的升值過程本質(zhì)上是日本在匯率安排上缺乏貨幣主權(quán)獨立性的表現(xiàn)；后者，經(jīng)濟全球化加深了各主權(quán)國家彼此的依賴程度，一國貨幣政策對他國經(jīng)濟決策和貿(mào)易份額的影響日益加深，全球貨幣政策上的互動、合作、讓步和妥協(xié)在所難免。美國借由IMF廣造輿論壓力，聯(lián)合其他新興經(jīng)濟體指責人民幣匯率問題，反映了其對中國經(jīng)濟發(fā)展與全球影響力提升的擔憂與恐懼。但是，貨幣領(lǐng)域的國際合作并非一種必然，也不是某些國家的特權(quán)，而是依賴于各國共同意愿的行為方式。［10］因此，當國際合作無法有效推進，“軟性”法律選擇面臨法律障礙和無法有效執(zhí)行，美國必然將視角轉(zhuǎn)至WTO或國內(nèi)立法，借由爭端裁決或單邊懲罰，以“正當化”或“矯正”人民幣被“嚴重低估”所帶來的政策障礙。

三、選擇WTO的法律障礙及誘因

（一）法律障礙

論及美國依據(jù)WTO施壓人民幣升值，不可回避的一個問題是，WTO對貨幣匯率問題是否具有管轄權(quán)。這是近年來學者們普遍爭論的問題。有學者認為，WTO對外匯問題的規(guī)定只限于經(jīng)常性的國際兌換、支付和轉(zhuǎn)移，而不是解決IMF與WTO在匯率問題的管轄歸屬及衡量依據(jù)，WTO缺乏對匯率的直接規(guī)定。［11］應(yīng)當說，從WTO和IMF各自職能的角度和對協(xié)議體系解釋的層面分析，這種結(jié)論不無道理。但是，WTO法律框架從來都不是關(guān)注某一行為本身，而是側(cè)重于某種行為是否產(chǎn)生的貿(mào)易效果。第一，從文義自身破解，無論是WTO還是IMF在外匯問題上，均采用了“exchange”一詞來表述。GATT（《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》）第15條規(guī)定各締約方不得以外匯（exchange）方面的行動妨礙本協(xié)定各項意圖的實現(xiàn)。IMF第4條對外匯問題的所有規(guī)定均采用“exchange”一詞，尤其對“操縱匯率”的規(guī)定仍然運用該詞予以詮釋。如果說在WTO的規(guī)定中，將該詞解釋為經(jīng)常性的國際兌換、支付和轉(zhuǎn)移，而在IMF中又將其解釋為匯率，進而認為WTO對匯率問題無管轄權(quán)，立論本身恐怕還需要有官方文件的進一步解釋或相關(guān)成案予以佐證，但現(xiàn)今無論IMF還是WTO均無證可考。第二，WTO傾向于貿(mào)易效果，而非行為本身。官方文件上，早在1981年GATT收支平衡委員會已經(jīng)做出如下結(jié)論：一項政府措施，盡管采用的是貨幣政策的形式，但卻產(chǎn)生了貿(mào)易的效果，那么這個措施可以被認為是為了收支平衡而采取的貿(mào)易措施。［12］在成案依據(jù)上，1982年美國訴加拿大“外國投資審議法”案件中，即便GATT并未對投資問題做過任何規(guī)定，但GATT理事會認為投資行為本身產(chǎn)生了貿(mào)易效果，由此同意了專家組對案件進行審理。［13］而人民幣匯率機制作為貨幣政策必然產(chǎn)生貿(mào)易效果，WTO很有可能將人民幣匯率認定為與貿(mào)易有關(guān)的外匯政策而行使管轄權(quán)。

在以上立論基礎(chǔ)上，若美國選擇WTO爭端解決機制施壓人民幣升值。從手段上分類，可分為“直接手段”和“間接手段”?！爸苯邮侄巍奔词菍⑷嗣駧艆R率的有關(guān)爭端直接交由WTO爭端解決機構(gòu)處理，以專家組或上訴機構(gòu)對該問題做出的裁決，從而有理有據(jù)地針對人民幣匯率問題予以制裁。而“間接手段”則是依靠國內(nèi)立法，以單邊的形式將低估的人民幣幣值作為中國對出口產(chǎn)品的補貼或進口產(chǎn)品的傾銷，徑直征收反補貼稅或反傾銷稅。為徹底厘清上述手段的真正意圖及對人民幣匯率問題的影響，首先需要廓清兩個問題：第一，實體性問題上，匯率問題是否構(gòu)成補貼和傾銷？第二，程序性問題上，WTO和IMF在案件審理過程中的司職如何劃分？

第一，實體性問題。匯率問題是否構(gòu)成補貼和傾銷？近年來國內(nèi)外學者們對人民幣匯率問題不構(gòu)成反補貼和反傾銷幾乎已經(jīng)達成共識，且有大量學術(shù)成果，在此筆者僅作簡要梳理。主要源于：其一，匯率問題之于宏觀，不可能對某一類產(chǎn)品施加“專向性”；其二，補貼或傾銷特指于某一類產(chǎn)品，而匯率的效果卻施加到每一個產(chǎn)品身上，若要美國對進口的每一項產(chǎn)品逐一調(diào)查形成證據(jù)從而提交爭端解決機構(gòu)予以審查，無疑是天方夜譚。因此，無論在法律上還是技術(shù)上，美國均無法從爭端解決機構(gòu)那里得出人民幣幣值被低估的有效裁決。

第二，程序性問題。一般來講，WTO對案件的審理分為事實認定和依法裁決，一般的貿(mào)易案件均由專家組負責事實調(diào)查和法律審理。而匯率問題有所不同，WTO將事實認定和法律審理做了相分離的技術(shù)處理，協(xié)調(diào)了匯率問題中WTO和IMF的交叉管轄難題。首先，對事實問題的判定，依據(jù)GATT第15條的規(guī)定，對會員是否具有“操縱匯率”或“匯率偏差”的事實必須依據(jù)IMF來判定，而WTO不可越權(quán)對貨幣問題的本身予以調(diào)查；其次，依法裁決上，同樣依據(jù)GATT第15條，爭端解決機構(gòu)必須對IMF的事實判定結(jié)果予以認可，并在此基礎(chǔ)上審理案件。因此在匯率問題上，爭端解決機構(gòu)的權(quán)能僅限于法律審，而沒有事實調(diào)查權(quán)。這實際上是WTO和IMF在創(chuàng)建過程中司職各自領(lǐng)域的國際分工所決定的。

（二）法律選擇的誘因

基于上述分析，鑒于匯率問題的“宏觀性”同貿(mào)易補貼的“專向性”的矛盾和現(xiàn)實難題，爭端解決機構(gòu)很難得出“人民幣被低估”的結(jié)論。因此無論是直接手段還是間接手段，都無法逾越“實體性”法律問題的障礙。但問題的關(guān)鍵在于，實體問題雖無異議，但法律程序的不同選擇，其結(jié)果卻大相徑庭。直接手段，是以美國直接起訴為程序選擇，客觀上美國需要面對IMF對事實問題的漫長調(diào)查，并且敗訴結(jié)果幾乎已成定局。這種法律選擇并無實際效果和意義。事實上，美國自2003年大張旗鼓地指控人民幣匯率以來，雖多次聲稱將向世貿(mào)組織提出訴訟，但從未有過任何實質(zhì)性行動。而間接手段則大不相同，美國是以國內(nèi)立法繞過WTO而徑直對進口產(chǎn)品征收關(guān)稅，以關(guān)稅的形式彌補由于人民幣幣值的“低估”給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來的損害，美國將訴訟的主動權(quán)留給了中國，讓中國去面對繁雜的訴訟程序，等待漫長的訴訟結(jié)果。事實上，美國近年來一直以國內(nèi)立法的“間接手段”推行“弱勢美元”政策，以2003年《舒默法案》為始，2007年三大針對人民幣的匯率法案為風口，直至2011年通過《貨幣匯率監(jiān)督改革法案》時，奧巴馬總統(tǒng)坦言“擔心該法案違反WTO規(guī)定”，將人民幣匯率問題推向高潮。

即便案件敗訴的后果已經(jīng)可以預見，美國仍可以通過爭端解決的程序規(guī)則，最大化地彌補單邊貿(mào)易政策帶來的利益損失。以史為鑒，在2002年美國鋼鐵保障措施案中，案件雖然敗訴，但美國卻利用程序漏洞獲得了巨大利益。第一，爭端解決機制的執(zhí)行制度中沒有“訴訟保全”措施。美國可以一邊官司纏身，一邊從容地調(diào)節(jié)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，漫長的案件審理過程已經(jīng)為美國贏得了足夠的時間對本國鋼鐵產(chǎn)業(yè)進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。第二，爭端解決機制中期限的“彈性”規(guī)定。專家組在實踐中的審理期限往往大大超出協(xié)定的規(guī)定，幾乎所有案件從專家組成立到最后裁決執(zhí)行幾乎都要2年時間，正如有學者所言：“WTO爭端解決不以是否有絕對把握為前提，而應(yīng)以是否值得為考量”。［14］第三，“不溯及既往”的爭端解決原則。只要敗訴方改變了其錯誤的貿(mào)易做法，WTO則采取“既往不咎”的態(tài)度，WTO“就事論事”的評價并不影響敗訴后美國在世貿(mào)組織的一切權(quán)益。同時，美國采用“間接手段”也不僅僅體現(xiàn)在運用程序規(guī)則的技巧上，訴訟經(jīng)驗和應(yīng)訴能力同樣實力非凡。自爭端解決機構(gòu)成立以來，截止2016年7月，美國共涉訴235件（不包括第三方），其中作為被訴方126件；而中國共有47件（不包括第三方），作為原告起訴僅有13件。［15］通過案件的錘煉，美國已經(jīng)造就了一大批諳熟WTO規(guī)則，精鉆爭端解決機制的人才；而中國在鋼鐵案中作為原告竟然聘請的還是美國律師。

應(yīng)當說，近年來美國以“間接手段”，通過國內(nèi)立法徑直對中國的進口產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅以推行“弱美元”政策之時，已經(jīng)預見到了在WTO法律體系中爭訴的可能、敗訴的結(jié)果，但其利用“程序規(guī)則”足以對中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，尤其是出口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成巨大影響。中國出口產(chǎn)業(yè)受損的同時，美國對中國的貿(mào)易逆差局面自然好轉(zhuǎn)，這才是美國舍棄IMF而選擇WTO法律體系，并借由“訴訟程序用盡”以推行“弱勢美元”政策的真正誘因。實際上，貿(mào)易糾紛的背后是智慧的博弈、利益的爭奪，勝訴方通過執(zhí)行所獲得的“矯正利益”根本無法“填平”原始利

益，金錢損失也許可以計算，但勝訴方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡的損失則無法衡量，更無法彌補。認清美國貨幣政策法律選擇的真實誘因，有助于中國有的放矢，從貨幣政策和法律選擇等層面做出針對性的應(yīng)對。

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D996；F820

A

鄭寰宇（1984-），男，博士，講師，研究方向為法學理論與法治教育。