周輝

【摘要】在當(dāng)前金融危機(jī)條件下，我國(guó)政府鼓勵(lì)地方通過(guò)創(chuàng)新投融資模式來(lái)籌集資金。在數(shù)量上和規(guī)模上都實(shí)現(xiàn)了迅速發(fā)展。但是融資平臺(tái)的制度和體系還存在著問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)平臺(tái)新的環(huán)境、新格局，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合現(xiàn)有國(guó)內(nèi)融資平臺(tái)成功案例，從合作機(jī)制。組織管理、制度建設(shè)、投資領(lǐng)域等方面進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺(tái) 新環(huán)境 創(chuàng)新

一、國(guó)外地方政府融資經(jīng)驗(yàn)

相比較于我國(guó)，國(guó)外有豐富的地方政府融資經(jīng)驗(yàn)。我們?cè)诮梃b國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不能一模一樣的抄襲，要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情來(lái)探索適合我國(guó)特色的地方融資模式。

美國(guó)的制度是聯(lián)邦制度，實(shí)行三級(jí)財(cái)政制度。早期，市政債券的主要投資群體為個(gè)人投資者、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等。隨著1986年的《稅收法案》的頒布，由于銀行不再享有額外的市政債券購(gòu)買金利息成本豁免權(quán)，銀行開(kāi)始減少對(duì)市政債券的需求。個(gè)人投資者增加成為最大的投資群體。市政債券發(fā)行方式有兩種，一種為公開(kāi)向投資者發(fā)行，一種為私下配售給機(jī)構(gòu)投資者。在美國(guó)，政府通常是用項(xiàng)目收費(fèi)收入、地方稅收來(lái)支付利息和本金。當(dāng)政府無(wú)力或不愿支付本息時(shí)，持有人可以上訴法庭來(lái)追償資產(chǎn)。

英國(guó)是“ppp”模式，通過(guò)公私合作，確保項(xiàng)目的實(shí)施。一般資金來(lái)源是本國(guó)私營(yíng)企業(yè)，政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理控制。在整個(gè)項(xiàng)目中，由政府先來(lái)確立若干個(gè)方案，然后進(jìn)行評(píng)估，來(lái)確定哪個(gè)方案最佳。確定方案后，政府通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)來(lái)確定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，建立合同并簽約。最后公私合營(yíng)企業(yè)來(lái)籌集資金，然后進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。政府直接購(gòu)買最后的效用即公共服務(wù)。

韓國(guó)認(rèn)為，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中主導(dǎo)地位的應(yīng)該是國(guó)家，但同時(shí)也需要吸引民間資本進(jìn)入。韓國(guó)在國(guó)內(nèi)設(shè)立國(guó)民投資基金，要求金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行購(gòu)買。也通過(guò)相關(guān)的政策法規(guī)的制定，來(lái)促進(jìn)民間資本的進(jìn)入。為了鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行根據(jù)國(guó)家的政策，按低利率的貸給企業(yè)，并且財(cái)政向銀行貼息。

通過(guò)這些國(guó)家的地方政府融資模式的研究，并結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)狀，可以得到以下幾點(diǎn)啟示：一是地方政府在舉債時(shí)，要合理而不過(guò)分，以防引起財(cái)政緊張。二是地方政府無(wú)論要做到把資金情況、項(xiàng)目進(jìn)展情況公開(kāi)出來(lái)，做到信息透明化。三是要健全法律制度體系。四是要到期償還本金和利息，同時(shí)需要強(qiáng)化自身的債務(wù)管理能力。五是隨著市場(chǎng)的完善，民間的資本將會(huì)源源不斷的投入進(jìn)來(lái)。

二、國(guó)內(nèi)成功的地方政府融資平臺(tái)模式案例

中國(guó)不同領(lǐng)域的地方政府存在很大差異，各自的地方融資平臺(tái)模式也不相同。不能再只研究某一地方的融資平臺(tái)，而應(yīng)該本著差異性的原則來(lái)尋找案例。在省級(jí)融資平臺(tái)中，選取了遼寧省事業(yè)單位模式、湖南省保障房建設(shè)專用融資平臺(tái)模式、四川省單核模式作為研究案例；在市級(jí)融資平臺(tái)案例中，選了天津市單一平臺(tái)模式。

第一，在過(guò)去幾十年里，棚戶區(qū)一直困擾著遼寧省政府。2005年3月16日，遼寧省下發(fā)了《全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實(shí)施方案》，計(jì)劃在2、3年內(nèi)對(duì)806萬(wàn)平方米的棚戶區(qū)完成改造計(jì)劃。未改造的棚戶區(qū)大部分都處在城市邊緣區(qū)域，并且在那些資源枯竭城市中多位于采煤沉陷區(qū)，土地開(kāi)發(fā)價(jià)值底下，商業(yè)不愿意介入到這項(xiàng)目中。經(jīng)過(guò)計(jì)算需要187億元才能完成棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，有100多億資金可以落實(shí)，可是還有60億元的缺口。最后在2005年1月份由國(guó)開(kāi)行向遼寧省政府提供不足的60億貸款，填補(bǔ)資金缺口。在運(yùn)作模式中，一是注重“規(guī)劃先行”，遼寧省出具了相應(yīng)的方案，來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃部署。二是注重“信用建設(shè)”，建立了省監(jiān)察廳、省審計(jì)廳和國(guó)開(kāi)行貸后管理雙重監(jiān)管機(jī)制。三是強(qiáng)調(diào)“融資推動(dòng)”作用。

由于省內(nèi)各市的情況不同，資金的使用將會(huì)分為政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型兩種模式。

而市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型從財(cái)政拿到貸款資金后，把資金交給商業(yè)銀行進(jìn)行管理，再由商業(yè)銀行與開(kāi)發(fā)商簽訂協(xié)議?？梢钥闯鲈谶@中間多出了中間的商業(yè)銀行和開(kāi)發(fā)商。

第二，湖南省政府設(shè)立“湖南省保障性安居工程投資公司”，為保障性住房建設(shè)提供了一個(gè)融資平臺(tái)。其中資金來(lái)源主要是中央補(bǔ)助資金、地方財(cái)政預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算、保障對(duì)象自籌資金和金融機(jī)構(gòu)貸款。在政策也給予支持，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，減少經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。并且實(shí)行配建政策，在商品房建設(shè)項(xiàng)目上，按一定比例建設(shè)保障性住房。在土地使用方面，明確用地計(jì)劃。優(yōu)先安排國(guó)有土地和儲(chǔ)備土地用于保障性住房建設(shè)。出具具體標(biāo)準(zhǔn)能享受保障性住房，對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行條件調(diào)查并公示，做到公平對(duì)待每一位申請(qǐng)者，對(duì)有欺騙行為者，一經(jīng)查處取消其資格。

第三，四川省是采用“1+N”的單核模式，“1”是指整合四川22家省級(jí)國(guó)有企業(yè)和省內(nèi)煤礦資源組建的四川發(fā)展有限責(zé)任公司?！癗”是指若干個(gè)專業(yè)投資公司。專業(yè)公司與四川發(fā)展公司各自獨(dú)立核算的市場(chǎng)主體，相互之間不存在隸屬關(guān)系，充分利用自主性，提高投資和融資效率。在風(fēng)險(xiǎn)防范上，“1+N”模式的組織構(gòu)架，四川發(fā)展公司與下面“N”個(gè)融資平臺(tái)分離，這意味著風(fēng)險(xiǎn)只會(huì)控制在小范圍，不會(huì)爆發(fā)全面。

第四，在2003年以前，天津市的城市建設(shè)，主要依靠財(cái)政投入，投資需求，與財(cái)政資金供給之間存在巨額缺口。國(guó)開(kāi)行與其簽訂了500億元的貸款合同，來(lái)用于城市建設(shè)。為了管理運(yùn)營(yíng)好這批資金，成立了天津城投集團(tuán)，來(lái)負(fù)責(zé)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

三、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的創(chuàng)新路徑

（一）政府債券融資

為了規(guī)范地方政府融資渠道，化解風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)于2014年5月，由財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，開(kāi)創(chuàng)了地方政府債券新篇章。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)十個(gè)省市試點(diǎn)地區(qū)可自發(fā)自還地方政府債券。

在總結(jié)分析2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2015年財(cái)政部又分別出臺(tái)了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》。新政府債券與舊模式相比有很大不同。主要體現(xiàn)在：第一，一般債券和專項(xiàng)債券均由地方政府在限額，再根據(jù)市場(chǎng)化原則自發(fā)自還，地方政府進(jìn)行發(fā)行和償還。第二，要求進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，公開(kāi)披露發(fā)行主體的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況，以及債務(wù)數(shù)據(jù)，信息透明度較以前有所提高。第三，完善債券發(fā)行定價(jià)機(jī)制，規(guī)定一般債券發(fā)行利率采用承銷、招標(biāo)等方式確定，采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率應(yīng)在承銷或招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期國(guó)債收益率基礎(chǔ)之上確定。第四，擴(kuò)大一般債券投資者范圍，鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者，以及個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下，投資一般債券。第五，豐富了債券期限品種。

目前，我國(guó)仍處于地方政府債券融資的嘗試階段，雖然只是一個(gè)開(kāi)始，但意義重大。它指明未來(lái)政府融資模式的重心，用地方政府債券替代城投債，剝離平臺(tái)公司職能，抑制地方債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)。

（二）PPP融資模式

該模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，PPP模式通過(guò)引入社會(huì)資金，擴(kuò)寬了資金渠道，有效的減輕了政府財(cái)政壓力，有利于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。第二，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府的角色更傾向于目標(biāo)、政策的制定者，對(duì)項(xiàng)目參與者進(jìn)行指導(dǎo)、約束。這使得政府可以將更多細(xì)節(jié)性工作下放給企業(yè)，騰出更多時(shí)間精力放在管理規(guī)劃上。第三，提高項(xiàng)目質(zhì)量與資源利用效率。PPP模式能夠避免土地財(cái)政的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，公共部門與私人企業(yè)更像是兩股相互約束、相互彌補(bǔ)的力量，如果項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)展前景，那么企業(yè)將不會(huì)承接建造運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目將無(wú)法進(jìn)行。為了獲得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)回報(bào)，私人企業(yè)在承接項(xiàng)目后會(huì)注重項(xiàng)目質(zhì)量。同時(shí)民營(yíng)資本的加入帶來(lái)了技術(shù)與管理方法，彌補(bǔ)了政府專業(yè)技術(shù)方面的不足，效率也會(huì)大大的提升。第四，擴(kuò)寬私人企業(yè)發(fā)展空間。PPP模式給予私人企業(yè)更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，有利于激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)。