溫婉靈

行政綜合執(zhí)法面臨的困境與對策研究

溫婉靈

行政綜合執(zhí)法是深化行政體制改革的客觀要求，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，是促進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。分析了行政綜合執(zhí)法面臨的困境，指出主要存在行政綜合執(zhí)法主體的法律地位不明晰、執(zhí)法協(xié)作機(jī)制不健全、基層綜合執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任不平衡、綜合執(zhí)法監(jiān)管體系不完善等問題。提出要進(jìn)一步推進(jìn)行政綜合執(zhí)法改革，需要完善立法，促進(jìn)行政綜合執(zhí)法法治化；加強(qiáng)協(xié)作，建立部門間的聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制；提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)；強(qiáng)化各級監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的綜合監(jiān)管體系。

行政管理體制改革；行政綜合執(zhí)法；法治化；規(guī)范化

黨的十八屆三中全會提出，要深化行政執(zhí)法體制改革。黨的十八屆四中全會又提出，要全面推進(jìn)依法治國，要求按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法資源，重點(diǎn)在交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域推行行政綜合執(zhí)法。行政綜合執(zhí)法是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)“放管服”改革、推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府的有效舉措。1996年，隨著《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的實(shí)施，我國的行政綜合執(zhí)法開始逐步推進(jìn)。本文分析新形勢下行政綜合執(zhí)法面臨的困境，并提出相應(yīng)的對策。

一、行政綜合執(zhí)法的概念與內(nèi)涵

行政綜合執(zhí)法是我國行政執(zhí)法體制改革的創(chuàng)新，域外可借鑒的相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少。針對現(xiàn)階段改革發(fā)展中披露出的一些問題，我們應(yīng)深入探究其理論基礎(chǔ)，尤其對行政綜合執(zhí)法與相關(guān)概念的探析。

何為行政綜合執(zhí)法？學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政綜合執(zhí)法是各個(gè)不同行政主體以共同機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行的共同執(zhí)法［1］；二是認(rèn)為行政綜合執(zhí)法是在形式上由單一機(jī)關(guān)進(jìn)行的多行政主體執(zhí)法［2］；三是認(rèn)為行政綜合執(zhí)法是由單一行政主體承擔(dān)法律責(zé)任并進(jìn)行的行政主體執(zhí)法［3］。筆者認(rèn)為，行政綜合執(zhí)法是為了解決行政執(zhí)法過程中的多頭執(zhí)法、職能交叉、權(quán)責(zé)不明等問題，由原行政機(jī)關(guān)剝離出部分行政權(quán)整合形成一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，由該機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)及與此相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等權(quán)力，并由其獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種執(zhí)法制度。

首先，行政綜合執(zhí)法是單一行政主體的執(zhí)法?！缎姓幜P法》所規(guī)定的行政主體，是指享有獨(dú)立、完整行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或組織。也就是說該職權(quán)是否獨(dú)立是判斷行政主體資格的關(guān)鍵。有學(xué)者指出，行政主體是指依法擁有獨(dú)立的行政職權(quán)，能代表國家，以自己的名義行使行政職權(quán)以及獨(dú)立參加行政訴訟，并能獨(dú)立承擔(dān)行政行為效果與行政訴訟效果的組織［4］。該定義表明，行政主體需具有獨(dú)立性，其行政權(quán)不得與其他機(jī)關(guān)分享。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》明確指出：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”由此可見，行政綜合執(zhí)法是享有獨(dú)立行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，其并非是原行政權(quán)力機(jī)關(guān)的綜合執(zhí)法、共同執(zhí)法，而是單一行政主體的獨(dú)立執(zhí)法。

其次，行政綜合執(zhí)法是單一行政主體的綜合性執(zhí)法。行政綜合執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)跨部門、跨職權(quán)管轄的執(zhí)法方式，具有一定的職能交叉屬性。行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)雖然是單一行政主體的執(zhí)法，但其所享有的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法能力具備綜合屬性，如我國在開展行政綜合執(zhí)法試點(diǎn)的過程中有城管綜合執(zhí)法試點(diǎn)、文化綜合執(zhí)法試點(diǎn)、水利綜合執(zhí)法試點(diǎn)等。以城管綜合執(zhí)法為例，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局的職責(zé)在城市規(guī)劃管理、市容管理、環(huán)境保護(hù)等多方面均有所涵蓋；而且，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)還在基層設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，使執(zhí)法工作深入到了基層?？梢姡姓C合執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法范圍和執(zhí)法層次均具備綜合性這一屬性。行政綜合執(zhí)法是一種由單一行政主體實(shí)施的具有綜合性特征的執(zhí)法模式。

最后，行政綜合執(zhí)法由單一主體獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。行政綜合執(zhí)法不同于聯(lián)合執(zhí)法。所謂聯(lián)合執(zhí)法是由不同的執(zhí)法主體各派出執(zhí)法人員組成執(zhí)法隊(duì)伍，在行政執(zhí)法過程中聯(lián)合完成一定的行政執(zhí)法任務(wù)即告解散的執(zhí)法方式。聯(lián)合執(zhí)法并非獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)，而是各行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法主體層面的聯(lián)合，在實(shí)施行政處罰的過程中以各個(gè)機(jī)關(guān)共同的名義作出，并由各個(gè)機(jī)關(guān)承擔(dān)行政責(zé)任。行政綜合執(zhí)法與此不同，它是單一行政主體的執(zhí)法，具有獨(dú)立的行政主體地位，并承擔(dān)獨(dú)立的行政責(zé)任。

二、進(jìn)行行政綜合執(zhí)法改革的必要性

（一）是促進(jìn)行政執(zhí)法體制改革的重要方式

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。行政執(zhí)法體制改革是對法律實(shí)踐過程中的職能混亂、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題予以解決的重要舉措。而行政綜合執(zhí)法作為一項(xiàng)極具中國特色的創(chuàng)新性執(zhí)法制度，對促進(jìn)執(zhí)法體制改革具有重要的理論和實(shí)踐意義。行政綜合執(zhí)法解決的主要是實(shí)踐中各部門的職能交叉問題，而各行政主體間的職責(zé)明晰和科學(xué)執(zhí)法又是行政執(zhí)法體制改革的重要目的。因此，新形勢下行政綜合執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的重要方式。

（二）是推動行政執(zhí)法方式規(guī)范化的有效途徑

行政執(zhí)法方式是指行政機(jī)關(guān)將法律規(guī)范與行政管理的結(jié)合方法。長期以來，我國在行政機(jī)關(guān)的設(shè)置上講究細(xì)致、分權(quán)，行政機(jī)關(guān)越設(shè)越多，行政職能越分越細(xì)，因此行政執(zhí)法在諸多方面存在不規(guī)范的現(xiàn)象。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)多，行政執(zhí)法權(quán)分散，部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法效率低下，不僅造成執(zhí)法擾民，也容易滋生腐敗。針對上述執(zhí)法問題，我國自1990年以來先后進(jìn)行了5次大的行政管理體制改革，對推動執(zhí)法方式的規(guī)范化發(fā)揮了一定作用。而相對集中處罰權(quán)的行使和行政綜合執(zhí)法均以此為背景，可以說有效的行政綜合執(zhí)法是解決職能交叉問題、推動行政執(zhí)法方式規(guī)范化的有效途徑。

（三）是規(guī)范公權(quán)促進(jìn)私權(quán)保護(hù)的合理手段

《行政法》一向被認(rèn)為是公法的范疇，是調(diào)整公權(quán)關(guān)系的法律規(guī)范。所謂公權(quán)就是由特定國家機(jī)關(guān)實(shí)施的公共管理權(quán)力。公權(quán)和私權(quán)具有矛盾統(tǒng)一性。其矛盾性表現(xiàn)為公權(quán)的強(qiáng)勢在一定程度上是對私權(quán)的壓制，而私權(quán)的興盛則是限制公權(quán)的有效途徑。其統(tǒng)一性，一方面表現(xiàn)為公權(quán)和私權(quán)都是社會關(guān)系的一部分，難言二者誰更重要；另一方面表現(xiàn)為公權(quán)的規(guī)范、合理行使是保護(hù)私權(quán)的有效途徑。而行政綜合執(zhí)法則是公權(quán)法治化的具體體現(xiàn)，有效的行政綜合執(zhí)法能夠解決執(zhí)法過程中的職能交叉、權(quán)責(zé)不明等問題。因此，行政綜合執(zhí)法的公權(quán)規(guī)范化是促進(jìn)私權(quán)保護(hù)的合理手段。

三、行政綜合執(zhí)法面臨的發(fā)展困境

自1996年《行政處罰法》出臺后，由此開展了相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并進(jìn)行了逐步推廣，但當(dāng)時(shí)沒有將“相對集中行政處罰權(quán)”與“行政綜合執(zhí)法”予以區(qū)分。2002年國務(wù)院《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》提出了“綜合行政執(zhí)法”問題，并對兩者的邏輯聯(lián)系和銜接問題予以了說明。無論提法是“行政綜合執(zhí)法”還是“行政處罰權(quán)的相對集中行使”，實(shí)際上都是執(zhí)法權(quán)的集中行使［5］?？梢哉f，隨著行政綜合執(zhí)法試點(diǎn)的逐步推廣，行政綜合執(zhí)法從城管領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到文化領(lǐng)域、交通領(lǐng)域。當(dāng)前，行政綜合執(zhí)法工作取得了顯著的成績，但綜合執(zhí)法改革涉及各行政主體間的機(jī)構(gòu)、人員改革，牽涉到部門的利益問題，因此改革中面臨一些困境。

（一）行政綜合執(zhí)法主體的法律地位不明晰

除國務(wù)院出臺的相關(guān)規(guī)范性文件外，目前行政綜合執(zhí)法的法律依據(jù)主要源于《行政處罰法》第16條的規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！毙姓C合執(zhí)法與相對集中行使處罰權(quán)兩者之間存在一定的邏輯關(guān)系，可以說行政綜合執(zhí)法的推廣是以“相對集中行使行政處罰權(quán)”為基礎(chǔ)的，而后者的法律依據(jù)也是前者的法律依據(jù)。有學(xué)者指出，雖然有《行政處罰法》以及其他法律法規(guī)的授權(quán)，但目前還沒有一部法律法規(guī)專門對城市管理行政綜合執(zhí)法的范圍予以明確規(guī)定，基本上是“借法執(zhí)法”，且行政綜合執(zhí)法除了行使《行政處罰法》授予的處罰權(quán)外，在實(shí)踐中行使的行政檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等均缺乏明確的法律依據(jù)［6］。除了《行政處罰法》中對行政綜合執(zhí)法的原則性規(guī)定外，現(xiàn)階段缺乏權(quán)威的法律對行政綜合執(zhí)法的執(zhí)法主體、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序等問題予以明確，實(shí)踐層面的行政綜合執(zhí)法已超越了現(xiàn)有法律對其的原則性規(guī)定。

（二）行政綜合執(zhí)法的協(xié)作機(jī)制還不健全

行政綜合執(zhí)法是一項(xiàng)制度性改革，需要各行政主體之間的協(xié)作配合。在當(dāng)前的行政綜合執(zhí)法改革過程中，還存在執(zhí)法主體間協(xié)作機(jī)制不健全的問題。例如，對違法建筑的查處，“查”和“處”的責(zé)任傾向不同。“查”的責(zé)任落實(shí)主要依靠規(guī)劃部門，因?yàn)檎J(rèn)定是否為違法建筑需要規(guī)劃部門來具體落實(shí)；而“處”的責(zé)任更多傾向于城管部門，依據(jù)城市和鄉(xiāng)村違法建筑的不同，又應(yīng)區(qū)分城市管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府2個(gè)責(zé)任主體。但在違法建筑查處工作中，存在規(guī)劃部門和城市管理部門職權(quán)不清、協(xié)作機(jī)制不健全的現(xiàn)象，即規(guī)劃部門認(rèn)為處罰事項(xiàng)已劃出并由城市管理部門集中行使，本部門沒有責(zé)任也沒有力量參與違法建筑的查處工作，影響了執(zhí)法的有效開展。具體而言，主要有聯(lián)動協(xié)作機(jī)制不完善、信息共享制度欠缺、責(zé)任邊界不明確等。

（三）基層行政綜合執(zhí)法權(quán)力和責(zé)任不平衡

隨著簡政放權(quán)和政府行政體制改革的逐步推進(jìn)，諸多行政事項(xiàng)已逐步下放到基層，由基層行政單位來具體負(fù)責(zé)落實(shí)。但在實(shí)踐中遇到了不少問題，集中表現(xiàn)為基層行政綜合執(zhí)法權(quán)責(zé)不平衡、執(zhí)法隊(duì)伍人員編制不統(tǒng)一。再以違法建筑查處工作為例，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城市管理行政執(zhí)法部門僅是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建筑查處的責(zé)任主體，鄉(xiāng)村違法建筑的查處責(zé)任主體則應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在具體實(shí)施違法建筑查處工作時(shí)，行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍主要由上級城市管理行政執(zhí)法部門的派出人員或基層招錄的協(xié)管員組成，因其不是獨(dú)立的行政主體，在具體實(shí)施行政處罰權(quán)時(shí)欠缺承擔(dān)責(zé)任后果的能力。另一方面，基層行政綜合執(zhí)法還存在范圍廣、難度大，執(zhí)法人員缺乏，招錄的部分協(xié)管員素質(zhì)不高、執(zhí)法能力不強(qiáng)，以及行政綜合執(zhí)法人員編制不統(tǒng)一等問題。

（四）行政綜合執(zhí)法監(jiān)督體系不完善

行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的主要是行政處罰及行政檢查等權(quán)力，任何權(quán)力的行使均需要用科學(xué)的監(jiān)督和管理制度來約束?，F(xiàn)階段行政綜合執(zhí)法的監(jiān)管體系不完善。從監(jiān)督層面來看，行政綜合執(zhí)法的監(jiān)督可分為公民監(jiān)督和部門間的監(jiān)督。部門間的監(jiān)督即是行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與原主管機(jī)關(guān)間的互相監(jiān)督，這是進(jìn)行行政綜合執(zhí)法改革的客觀要求。由于協(xié)作機(jī)制不完善，部門間的相互監(jiān)督亦有所欠缺。行政綜合執(zhí)法的核心問題是部分行政權(quán)力的分離與整合，將部門原有的行政處罰權(quán)剝離后賦予行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政審批權(quán)仍由原主管機(jī)關(guān)行使。雖然行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)以原主管機(jī)關(guān)的審批為依據(jù)，但行政審批權(quán)是否合法行使并不在行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍內(nèi)。從公民個(gè)人來看，這種行政權(quán)力的整合與配置實(shí)質(zhì)上會對個(gè)人權(quán)利的行使造成一種不安全感。從管理層面來看，行政綜合執(zhí)法改革的機(jī)構(gòu)設(shè)置、上級管理機(jī)關(guān)、執(zhí)法程序與執(zhí)法方式等均需要由法律來統(tǒng)一確定。

四、完善行政綜合執(zhí)法的對策

（一）完善立法，促進(jìn)行政綜合執(zhí)法法治化

無論是“相對集中行使行政處罰權(quán)”還是“行政綜合執(zhí)法”，其法律依據(jù)均來源于《行政處罰法》第16條的規(guī)定，法律依據(jù)雖然有但比較薄弱，現(xiàn)有的法律依據(jù)解決不了行政綜合執(zhí)法改革過程中凸顯的諸多問題。實(shí)踐中，行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)和行政檢查權(quán)均缺乏法律依據(jù)，行政綜合執(zhí)法主體的獨(dú)立地位也未在法律上予以明確。根據(jù)《中華人民共和國地方組織法》第64條的規(guī)定，地方政府是各級機(jī)構(gòu)設(shè)置的主體，享有設(shè)置機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但具體的設(shè)置程序和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)沒有明確，各級政府對行政綜合執(zhí)法的規(guī)范方式缺乏必要的組織法依據(jù)。為推動行政綜合執(zhí)法改革的法治化，在法律層面應(yīng)從2個(gè)維度方面來考慮：一是完善組織法，對機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)予以明確；二是制定行政綜合執(zhí)法的基本法，明確行政綜合執(zhí)法的法律依據(jù)，對行政綜合執(zhí)法主體的法律地位，權(quán)力分配的標(biāo)準(zhǔn)、程序，部門之間的權(quán)限等作出法律界定，從而推進(jìn)行政綜合執(zhí)法改革的法治化進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)協(xié)作，建立部門間的聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制

加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，就是要協(xié)調(diào)好行政管理部門和行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系［7］。行政綜合執(zhí)法改革不僅需要確立行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位，還應(yīng)解決因協(xié)作機(jī)制不健全所造成的職能交叉問題，即應(yīng)加強(qiáng)行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和原行政管理機(jī)關(guān)之間的協(xié)作關(guān)系，建立部門間的聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制。一是實(shí)行信息共享的網(wǎng)格化管理。在行政執(zhí)法過程中，部門間的信息交流必不可少，原行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息對行政綜合執(zhí)法非常重要。加強(qiáng)部門間的信息共享是采取行政綜合執(zhí)法方式、推動綜合執(zhí)法科學(xué)化和法治化的基石。二是建立行政綜合執(zhí)法的協(xié)助機(jī)制。行政綜合執(zhí)法“綜合”的主要是原行政管理機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但該行政處罰權(quán)在具體實(shí)施時(shí)需要其他部門的協(xié)助。

（三）提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

目前，解決基層行政綜合執(zhí)法權(quán)責(zé)不平衡問題，一方面需要在法律上明確基層在承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任的同時(shí)具備綜合執(zhí)法的主體資格；另一方面需要解決執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和人員編制問題。人員編制應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一性原則，將行政綜合執(zhí)法人員納入統(tǒng)一編制，避免隊(duì)伍中充斥大量的“臨時(shí)工”，從而提高行政綜合執(zhí)法的水平和效果。行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)可以從提高現(xiàn)有人員素質(zhì)和提高招錄新人的“門檻”來考慮，通過對現(xiàn)有執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對新進(jìn)人員進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，建設(shè)一支政治思想素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，從而加強(qiáng)行政綜合執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)。

（四）強(qiáng)化立體監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的行政執(zhí)法監(jiān)管體系

構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管體系是行政綜合執(zhí)法規(guī)范化的客觀要求。行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)和原行政管理機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，容易激化部門間的矛盾和沖突，影響執(zhí)法效果和監(jiān)督成效。行政綜合執(zhí)法不規(guī)范，采取違法的執(zhí)法手段將侵害公民的權(quán)利。因此，為了規(guī)范行政綜合執(zhí)法和保護(hù)公民的權(quán)利，既要完善監(jiān)管體系，也要建立過錯(cuò)追究機(jī)制。就完善監(jiān)督體系而言，主要包括政府主導(dǎo)的監(jiān)督、公民的監(jiān)督和新聞媒體的監(jiān)督等，建立全方位、多層次的監(jiān)督體系。就建立過錯(cuò)追究機(jī)制而言，就是要建立責(zé)任追究的長效機(jī)制，嚴(yán)格追究違法責(zé)任。

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A

1673-1999（2017）10-0026-04

溫婉靈（1994—），女，安徽大學(xué)法學(xué)院2015級碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

2017-06-26

司法部資助課題“行政機(jī)關(guān)預(yù)防與解決糾紛機(jī)制整合研究”（2009SKSQ0008）；合肥市司法局資助課題“當(dāng)前推進(jìn)法治合肥建設(shè)中亟待解決的問題與對策”（2013SKH010057）。

（編輯：文汝）