王彩梅+王坤+范馨元

摘 要： 改革開放30多年，我國(guó)行政體制改革持續(xù)推進(jìn)，改革軌跡清晰，成效明顯。但當(dāng)前在服務(wù)型政府的價(jià)值理念確立、服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際操作過程中和服務(wù)型政府的機(jī)制運(yùn)行方面仍存在一些問題。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)；進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)；進(jìn)一步創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制和管理方式、促進(jìn)政府服務(wù)不斷優(yōu)化，加快建設(shè)"職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府"。

關(guān)鍵詞： 行政體制改革； 服務(wù)型政府； 建設(shè)

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.005

文章編號(hào)： 1673-9973（2017）01-0025-09

一、行政改革視域下服務(wù)型政府的內(nèi)涵與特征

改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了七輪行政改革，用將近40年的時(shí)間，在改革事業(yè)中層層遞進(jìn)、不斷深入、謹(jǐn)慎摸索、持續(xù)前進(jìn)。回望改革歷程，發(fā)現(xiàn)改革進(jìn)程有其逐漸清晰的邏輯主線，即行政改革的過程其實(shí)就是政府的服務(wù)理念不斷強(qiáng)化、服務(wù)精神不斷確立、服務(wù)項(xiàng)目不斷清晰、服務(wù)質(zhì)量不斷提升、服務(wù)效率不斷提高、政府管理不斷從管制方式向服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的過程。這個(gè)過程不是一蹴而就的，是建立在對(duì)政府角色定位的反復(fù)思考、機(jī)構(gòu)改革的探索實(shí)踐、運(yùn)行機(jī)制的積極設(shè)計(jì)、服務(wù)能力的不斷提升基礎(chǔ)上的。在這個(gè)過程中，逐漸明晰了我國(guó)行政改革的根本目的就是建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和人民群眾要求的服務(wù)型政府。

我國(guó)行政改革的核心和關(guān)鍵問題是加快轉(zhuǎn)變政府職能，而政府組織機(jī)構(gòu)是職能的載體，行政運(yùn)行機(jī)制是行政改革的靈魂，體現(xiàn)著政府的效能。因此，在行政改革視域下進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)，就是要把政府的職能轉(zhuǎn)變作為行政改革的核心問題，把政府服務(wù)職能的加強(qiáng)作為行政改革的方向和目標(biāo)，把政府的機(jī)構(gòu)改革作為行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵支撐，把政府的運(yùn)行機(jī)制和服務(wù)能力作為反映行政改革成效和政府職能轉(zhuǎn)變效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把公共服務(wù)投入作為服務(wù)性政府的重要支持?？偠灾?，是要將建設(shè)服務(wù)型政府作為我國(guó)行政體制改革的本質(zhì)要求、基本目標(biāo)、主要方向、核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而將行政改革作為建設(shè)服務(wù)型政府的基本前提、根本途徑、必然要求、主要?jiǎng)恿突镜闹贫刃钥蚣?，從而在行政改革視域下，在持續(xù)深化改革進(jìn)程中不斷挖掘服務(wù)性政府內(nèi)涵，加強(qiáng)服務(wù)性政府建設(shè)。

關(guān)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，國(guó)家行政學(xué)院薄貴利從政府改革的角度，指出服務(wù)型政府是在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導(dǎo)下，將公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機(jī)制、規(guī)范政府行為、提高政府效能，以不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的公共需求的政府。[1]

國(guó)家行政學(xué)院劉熙瑞從價(jià)值理念的角度，指出服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序大框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。[2]

國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱認(rèn)為，服務(wù)型政府是在政府的理念、價(jià)值、目標(biāo)、運(yùn)作、行為等方面以公共服務(wù)為宗旨，把政府的公共服務(wù)職能放到更加突出的位置。[3]

筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府就是在以人為本、尊重生命、民主平等、公正公開、法治規(guī)則、責(zé)任意識(shí)等現(xiàn)代價(jià)值理念基礎(chǔ)上，針對(duì)市場(chǎng)需要、社會(huì)發(fā)展、公民需求，尊重公民權(quán)利，按照公民意志，以滿足社會(huì)公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)， 加強(qiáng)公共服務(wù)供給體系為核心內(nèi)容，以推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革為關(guān)鍵抓手，以優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制為主要過程，以提高政府服務(wù)效能為衡量指標(biāo)，以調(diào)整公共服務(wù)支出比例為主要表現(xiàn)的現(xiàn)代服務(wù)型人民政府建設(shè)，以及其所做的工作與所實(shí)現(xiàn)的充滿公共價(jià)值和意義的效果。

其主要特征有：（1）以人為本的價(jià)值理念；（2）以加強(qiáng)政府服務(wù)職能為核心，并按照職能要求思考機(jī)構(gòu)改革；（3）服務(wù)高效的政府運(yùn)行機(jī)制。（4）政府服務(wù)能力不斷提升，服務(wù)目標(biāo)不斷達(dá)成；（5）在政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)支出不斷擴(kuò)大。

二、加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的意義

服務(wù)型政府理論是在全球公共管理改革浪潮的推進(jìn)中，基于“新公共管理理論”“新公共服務(wù)理論”“治理理論”基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)公共管理實(shí)踐逐步提出的。西方學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家的基本價(jià)值。近年來，我國(guó)理論界和各級(jí)政府部門對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)的重要意義和價(jià)值取向已經(jīng)取得一致意見：即在當(dāng)前歷史條件下，政府存在的合法性和價(jià)值意義必須通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)才能予以體現(xiàn)。尤其是我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)關(guān)鍵時(shí)期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式攻堅(jiān)階段，面臨著動(dòng)力轉(zhuǎn)換、方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整的繁重任務(wù)，且當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)不確定性和不穩(wěn)定性加大，國(guó)內(nèi)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾和問題仍然突出，改革各領(lǐng)域矛盾疊加，風(fēng)險(xiǎn)增大，因此，要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，必須堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持全面深化改革，把握好政府的角色定位，以機(jī)構(gòu)改革和政府運(yùn)行機(jī)制為抓手，著力增強(qiáng)政府的服務(wù)職能，處理好政府與市場(chǎng)、政府與公民的關(guān)系，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力與創(chuàng)造力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的全面發(fā)展。具體講，其重要意義在于：

1. 這是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)、維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略選擇

近年來，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)嚴(yán)峻，貿(mào)易投資增速持續(xù)下滑，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）最新的《全球經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告認(rèn)為“政治動(dòng)蕩、英國(guó)脫歐以及全球民粹主義和保護(hù)主義回潮”等原因?qū)⑦M(jìn)一步導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)放緩，2016年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)測(cè)值又遭下調(diào)，這對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也有較大的影響與挑戰(zhàn)，更需要通過有效的服務(wù)型政府建設(shè)，高質(zhì)量地提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，有效的中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)控，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)一步打破依然隨處可見的彈簧門、玻璃門、旋轉(zhuǎn)門，去除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各種有形無(wú)形的桎梏和障礙，從而刺激各類市場(chǎng)主體的投資積極性，提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)信心，釋放市場(chǎng)活力，發(fā)揮消費(fèi)潛力，持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，帶來良好的未來發(fā)展預(yù)期。

2. 這是推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，刺激市場(chǎng)主體活力的必由之路

要通過服務(wù)型政府建設(shè)，大力開展“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，降低制度性交易成本，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新，激活市場(chǎng)信心。在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下，服務(wù)型政府建設(shè)視域下的商事制度改革已經(jīng)取得了較為明顯的效果，要繼續(xù)從各方面進(jìn)行配套措施改革，通過增強(qiáng)政府的服務(wù)能力，大力為各類市場(chǎng)主體減輕負(fù)擔(dān)、提供便利，助力其輕裝上陣，提升民眾創(chuàng)業(yè)信心，為發(fā)展源源不斷注入強(qiáng)勁動(dòng)能。

3. 這是促進(jìn)民主政治建設(shè)，滿足民眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求的迫切需要

在當(dāng)前民主發(fā)展進(jìn)程和時(shí)代歷史條件下，人民作為公共權(quán)力的唯一合法擁有者， 對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的要求是一項(xiàng)基本要求、必然要求，政府作為公共權(quán)力的受托者，得到人民的好評(píng)和滿意是對(duì)其進(jìn)行考核的唯一參照標(biāo)準(zhǔn)。政府在為人民服務(wù)的過程中，首先要有基本的民主理念，充分尊重和保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利， 以公民權(quán)利和民眾需求為本位，保證公民有合法、便捷的渠道和方式參與管理公共事務(wù)，針對(duì)民眾關(guān)注的問題，保證其及時(shí)得到有效回應(yīng)；其次，政府要有切實(shí)的公仆意識(shí)，將政府工作的重心下沉到提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)職能上來，要通過一線的調(diào)研，仔細(xì)衡量，在關(guān)鍵的服務(wù)項(xiàng)目上下足功夫，強(qiáng)化政府在基本公共服務(wù)均等化中的責(zé)任，切實(shí)保障社會(huì)性公共服務(wù)供給充足，使民眾對(duì)于政府的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效果有切實(shí)的良好感受，從而在基本的安全保障和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境中，降低其預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，刺激消費(fèi)，同時(shí)培育豐厚的服務(wù)業(yè)市場(chǎng)土壤。另外，要深入現(xiàn)有的各類社會(huì)矛盾，直面問題、切實(shí)找到破冰辦法，促進(jìn)社會(huì)公平正義，增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力，維護(hù)社會(huì)健康發(fā)展。

4. 這是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化和信息化進(jìn)程挑戰(zhàn)，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的迫切需要

經(jīng)濟(jì)全球化背景下，政府公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)很大程度上是政府服務(wù)能力的競(jìng)爭(zhēng)。近幾年，我國(guó)自貿(mào)區(qū)和開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的推進(jìn)和試點(diǎn)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)提出了更高要求，要營(yíng)造更有吸引力的國(guó)際化、法治化、便利化營(yíng)商環(huán)境，探索實(shí)行投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新和政務(wù)服務(wù)的各類基礎(chǔ)制度、核心制度以及負(fù)面清單管理制度，必須持續(xù)推進(jìn)行政體制改革，在全面構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制背景下，探索服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵要素，針對(duì)重點(diǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)，提升核心服務(wù)水平，以政府服務(wù)為支點(diǎn)，撬動(dòng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的整體提升，為推動(dòng)高水平、廣覆蓋和包容性區(qū)域多邊貿(mào)易投資制度性合作提供重要支持。

5. 這是促進(jìn)政府制度供給，維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要

在轉(zhuǎn)型和改革的攻堅(jiān)時(shí)期，服務(wù)型政府的制度供給功能更為關(guān)鍵。改革進(jìn)程中，政府作為制度性公共服務(wù)主體，要集中注意力，保障制度供給、制度創(chuàng)新和制度變革始終回應(yīng)激烈變化中的制度需求。尤其是要加大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度供給，建立規(guī)范和完善的產(chǎn)權(quán)制度，打破和消除各個(gè)領(lǐng)域的雙軌制，增強(qiáng)立法，維護(hù)法治，打造經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境持續(xù)向好的基礎(chǔ)環(huán)境，這是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的更高要求。

三、我國(guó)推進(jìn)行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的成效

我國(guó)行政體制改革的第一輪改革是從 1982年開始，歷經(jīng)1988年、1993年、1998年、2003年、 2005年和2013年的7次行政體制改革。隨著行政體制改革的不斷深入，服務(wù)型政府建設(shè)不斷推進(jìn)，取得了顯著的成效。

（一）服務(wù)型政府的價(jià)值理念不斷確立

1. 服務(wù)型政府被視為一種新的行政范式

理論界結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情從1995年開始使用服務(wù)型政府這個(gè)概念，在行政改革進(jìn)程中，這個(gè)概念不斷上升到中央意識(shí)層面，并逐步被視為一種新的行政范式。黨的十七大明確指出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十八大報(bào)告對(duì)深化行政體制改革的基本目標(biāo)與任務(wù)作了更加清晰的闡述：即建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。黨的十八屆五中全會(huì)也指出要“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”。

2. 服務(wù)型政府的價(jià)值理念得到了一致性認(rèn)可

無(wú)論是理論界、各級(jí)政府部門還是公務(wù)員，對(duì)服務(wù)型政府的基本價(jià)值理念都有了較為一致的認(rèn)可和認(rèn)識(shí)，并隨著公民素質(zhì)的提高、民主政治的深入和民眾參與的擴(kuò)大，民眾對(duì)于政府的服務(wù)職能給予了更高期待。大家普遍認(rèn)為，服務(wù)型政府的基本價(jià)值理念如以人為本、尊重生命、倡導(dǎo)民主、尊重權(quán)利、客觀公正、公開透明、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、接受監(jiān)督，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等，應(yīng)該得到不斷確定、強(qiáng)調(diào)與倡導(dǎo)，以適應(yīng)新的時(shí)代歷史條件下政府存在的意義與價(jià)值。

3. 服務(wù)主體——政府干部的服務(wù)意識(shí)大為增強(qiáng)

通過大規(guī)模開展干部培訓(xùn)，在培訓(xùn)課程中深入貫徹服務(wù)型政府建設(shè)的有關(guān)要求，特別是各種形式多樣長(zhǎng)期不懈的黨員干部宗旨意識(shí)和理想信念教育，如近幾年開展的群眾路線教育活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”教育活動(dòng)、“兩學(xué)一做”教育活動(dòng)以及日益嚴(yán)格的各項(xiàng)干部管理的法規(guī)、制度的貫徹執(zhí)行，整個(gè)政府工作系統(tǒng)發(fā)生了深刻變化，干部素質(zhì)能力得到整體提高。官本位思想顯著向民本位思想轉(zhuǎn)變，公仆意識(shí)得到大力加強(qiáng)，“以人為本、服務(wù)為先”的政府工作理念全面樹立，干部服務(wù)意識(shí)得到極大增強(qiáng)。

（二）服務(wù)型政府的服務(wù)職能不斷加強(qiáng)

隨著全面深化改革的持續(xù)進(jìn)行，我國(guó)公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。

1.公共服務(wù)市場(chǎng)化的不斷完善和公共服務(wù)供給能力的不斷增強(qiáng)

政府在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的改革進(jìn)程中，不斷試探和明確政府與市場(chǎng)的界限，探索市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府來購(gòu)買的公共服務(wù)供給模式。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，將政府購(gòu)買服務(wù)從地方經(jīng)驗(yàn)上升到了國(guó)家政策。隨后，黨的十八界三中全會(huì)提出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。[4]

當(dāng)前，我們?cè)趯で蠊矙C(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用方面不斷取得經(jīng)驗(yàn)。開放公共服務(wù)的改革框架和具體措施都致力于為供應(yīng)商提供一個(gè)好的平臺(tái)，加快形成供應(yīng)商自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除公共服務(wù)市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性，使希望進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)的供應(yīng)商能溝通過公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)來不斷開發(fā)新的服務(wù)，并不斷提高服務(wù)質(zhì)量。進(jìn)一步促進(jìn)了公共服務(wù)的高效率和高質(zhì)量，使得開放公共服務(wù)的改革取得了良好的成效。

2. 政務(wù)服務(wù)能力不斷加強(qiáng)

政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)是服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)主要領(lǐng)域，是以人為本，面向公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的主要載體。政務(wù)服務(wù)中心的主要特點(diǎn)有：（1）關(guān)注焦點(diǎn)聚集在以申請(qǐng)人為中心和導(dǎo)向，既放權(quán)于社會(huì)又還權(quán)于民，尊重個(gè)性化的服務(wù)需求，鑄造公平的許可審批。諸如辦事易于找，人格受尊重，辦理很簡(jiǎn)便，方式有選擇，需求響應(yīng)快，結(jié)果可預(yù)期，難處有救濟(jì)等，都是改善政務(wù)品質(zhì)的重要體現(xiàn)。（2）以優(yōu)化流程、提高服務(wù)效率為核心。服務(wù)流程創(chuàng)新是提升政務(wù)效能的重要方式。政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)中不斷推進(jìn)政務(wù)服務(wù)從單純的部門“物理集中”向“化學(xué)合成”、“邏輯契合”演變，包括簡(jiǎn)化辦理流程，減少受理要件，理順辦理關(guān)系，規(guī)范辦事規(guī)程，密切節(jié)點(diǎn)銜接以及在行政審批中減少前置，減低門檻，運(yùn)用并聯(lián)審批，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同。通過行政審批全要素重組，審批系統(tǒng)全平臺(tái)共享，服務(wù)體系全空間重建，辦事流程全過程優(yōu)化，審批許可全效能提高，政務(wù)服務(wù)全品質(zhì)提升等，構(gòu)建一體化的無(wú)縫隙政務(wù)服務(wù)。（3）以信息技術(shù)為依托，大力提高服務(wù)水平。在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，行政改革中注重充分利用互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，建設(shè)政府網(wǎng)站，開發(fā)網(wǎng)上政務(wù)大廳，建立大數(shù)據(jù)中心，促進(jìn)信息開放共享以及績(jī)效管理、智慧政府、網(wǎng)絡(luò)治理和電子政務(wù)等領(lǐng)域改革建設(shè)、創(chuàng)新和完善，進(jìn)一步為民眾提供更為便捷高效的一站式辦事服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路民眾少跑腿”。另外，信息傳遞的方式發(fā)生了根本性變化，導(dǎo)致政府組織結(jié)構(gòu)在橫向和縱向都在發(fā)生深刻變革?？v向上，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為政府體制改革及政府效率提高提供了技術(shù)保障，使政府由“層級(jí)制”組織模式向“扁平化”轉(zhuǎn)變。橫向上，信息的充分共享使政府逐漸打破了條款分割帶來的組織壁壘，政府部門之間走向管理協(xié)同也將成為可能。同時(shí)，政府的決策、執(zhí)行、應(yīng)急處理能力和公共服務(wù)能力，由于信息技術(shù)的深入應(yīng)用，也逐步改變了傳統(tǒng)復(fù)雜、低效的單向服務(wù)手段，趨向于在充分了解民情民意、傳遞信息的基礎(chǔ)上，建立功能完善、高效快捷、安全可靠的政府管理信息系統(tǒng)及協(xié)同工作平臺(tái)。[5]

（三）服務(wù)型政府的機(jī)構(gòu)改革不斷深入

政府機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府職能整體構(gòu)建的框架要素，是政府職能轉(zhuǎn)變的組織實(shí)施抓手。要圍繞政府公共使命、公共價(jià)值的更好實(shí)現(xiàn)，更清晰地界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，更合理有效地發(fā)揮政府職能，提供必要的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，建立職責(zé)清晰、銜接緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、辦事高效的政府架構(gòu)。[6]

近年來，政府的機(jī)構(gòu)改革層層深入，首先是推進(jìn)完成了大部制改革。其次，圍繞加強(qiáng)和整合服務(wù)職能，進(jìn)行了一些微觀的機(jī)構(gòu)調(diào)整，比如近幾年很多地方開展的“大交通”、“大水利”等的改革；基層普遍成立了市場(chǎng)監(jiān)管局，一個(gè)口子監(jiān)管；成立不動(dòng)產(chǎn)管理局，歸口原有的農(nóng)權(quán)、林權(quán)、住建、土地管理等職能。再次，圍繞政務(wù)大廳建設(shè)開展有關(guān)機(jī)構(gòu)改革。比較典型的有2014年5月20日，成立天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局，與行政許可服務(wù)中心合署辦公，列入政府工作部門序列，統(tǒng)一行使行政審批職責(zé)，審批印章由109枚減少為1枚專用章。[6]另外，2014年11月5日，銀川市行政審批服務(wù)局的創(chuàng)新發(fā)展，將市屬部門153類行政審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)7個(gè)業(yè)務(wù)處室，開展內(nèi)部全面并聯(lián)審批，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單事項(xiàng)立等審批、聯(lián)辦事項(xiàng)一口辦理、關(guān)聯(lián)事項(xiàng)一張多效、踏勘驗(yàn)收統(tǒng)一勘驗(yàn)等，大幅提升了行政審批和政務(wù)服務(wù)的集約化管理和一體化運(yùn)作。

（四）服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制不斷完善

制度建設(shè)方面，包含梳理了地方政府權(quán)責(zé)清單，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善商事登記制度，負(fù)面清單管理制度，信息公開制度，編制行政審批事項(xiàng)目錄，梳理公共服務(wù)流程等，構(gòu)建符合服務(wù)型政府要求的政府運(yùn)行機(jī)制，著力達(dá)到規(guī)范有序、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，職責(zé)清晰、公開透明、秩序井然，溝通樞紐等的服務(wù)效果。此外，在政府決策時(shí)，通過建立和推行信息公開制度、多元協(xié)商制度、民主問責(zé)制度等，為個(gè)人、社區(qū)和地方政府爭(zhēng)取了更多的話語(yǔ)權(quán)，保障公共信息的公開透明，為公共服務(wù)的提供者和接受者構(gòu)建常態(tài)化、制度化的對(duì)話渠道，保障各方利益主體對(duì)公共服務(wù)的訴求可以得到有效暢通的表達(dá)，以及政府重大決策中能夠充分吸收民意，保障決策科學(xué)。

（五）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷趨于服務(wù)型政府要求

服務(wù)型政府要提高公共服務(wù)能力，需要財(cái)政支出的大力支持。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也可以客觀反映出政府關(guān)注和職能發(fā)揮的重點(diǎn)所在。1994年分稅制改革后，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系走向的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移。近年來隨著政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，財(cái)政支出在公共服務(wù)諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、住房、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)和社會(huì)保障等方面加大了投入力度，特別加大了公共財(cái)政向農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的轉(zhuǎn)移支付，建設(shè)性支出雖仍處于支配性地位，但相對(duì)比重已有下降。中共十七大提出，到2020年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例達(dá)到4.5%至5.5%之間，同時(shí)提高社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出比例，力爭(zhēng)到2020年基本達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的投入水平。當(dāng)前我們能看到的財(cái)政支出在公共服務(wù)方面傾斜的具體表現(xiàn)有：

1. 教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)明顯

國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)從1992年的7287506萬(wàn)元，增長(zhǎng)至2013年的244882177萬(wàn)元，增長(zhǎng)了32倍。其中公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)從1992年的5649364萬(wàn)元增長(zhǎng)至2013年的214056715萬(wàn)元，增長(zhǎng)了36倍。而民辦學(xué)校中舉辦者的投入、社會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入、其他教育經(jīng)費(fèi)從1992年至2013年也分別增長(zhǎng)了6.2倍， 23%，4.25倍和3.83倍。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)及其中的公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于教育經(jīng)費(fèi)中其他項(xiàng)目的增長(zhǎng)幅度，為教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)做出了主要貢獻(xiàn)。

2. 醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展

醫(yī)療保障制度持續(xù)完善，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項(xiàng)基本醫(yī)保參保（合）人數(shù)達(dá)到13.3億，參保（合）率年均穩(wěn)定在95%以上。三項(xiàng)基本醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例分別達(dá)到80%、70%和75%。[7]衛(wèi)生總費(fèi)用從1978年的110.21億元增長(zhǎng)到1991年的893.49億元，再增長(zhǎng)到2014年的35312.4億元。衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP比重從1978年的3.02%增長(zhǎng)到1991年的4.08%，再增長(zhǎng)到2014年的5.55%。

3. 文化服務(wù)繁榮發(fā)展

圖書出版從1978年的14987種、印數(shù)37.7億冊(cè)，增長(zhǎng)至2014年448431種，印數(shù)81.8億冊(cè)；期刊從1978年的930種、印數(shù)7.6億冊(cè)增長(zhǎng)至2014年的9966種、30.9億冊(cè)；報(bào)紙從1978年的186種、127.8印數(shù)億份，增長(zhǎng)到2014年的1712種、463.9億份。2014年，全國(guó)共有公共圖書館3117個(gè)，從業(yè)人員56071人，總藏量79092萬(wàn)冊(cè)件，當(dāng)年購(gòu)買的報(bào)刊種類有108.83萬(wàn)種，圖書館總流通人次達(dá)53036萬(wàn)人次，組織各類講座次數(shù)54939次，舉辦展覽18124個(gè)，舉辦培訓(xùn)班30523個(gè)，閱覽室坐席數(shù)85.55萬(wàn)個(gè)。

4. 覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系逐漸完善

社會(huì)事業(yè)和民生保障的財(cái)政支出逐年增大，養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障水平穩(wěn)步提高。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其參保人數(shù)由2010年的10276.8萬(wàn)人，增加到2014年的50107.5萬(wàn)人。加上城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)2010年為61573.3萬(wàn)人，2014年為84231.9萬(wàn)人。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金2010年月人均為1362元，2014年已超過2000元。城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)年均增長(zhǎng)10%以上。全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)提速，2011年至2015年9月底，累計(jì)開工3920萬(wàn)套，基本建成2695萬(wàn)套，保障性住房覆蓋面擴(kuò)大。[7]社會(huì)保險(xiǎn)（包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)）基金收支不斷擴(kuò)大，其中基金收入：2010年19276.1億元，2011年25153.3億元，2012年30738.8億元，2013年35252.9億元，2014年39827.7億元?；鹬С觯?010年15018.9億元，2011年18652.9億元，2012年23331.3億元，2013年27916.3億元，2014年33002.7億元。

四、當(dāng)前行政體制改革推進(jìn)、服務(wù)型政府建設(shè)中存在的主要問題

（一）服務(wù)型政府的價(jià)值理念有待于進(jìn)一步深入人心

從調(diào)研情況來看，服務(wù)型政府建設(shè)使得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的公仆意識(shí)和服務(wù)理念大力提升，民眾感受也比較明顯，基層工作人員在具體的服務(wù)工作中還要進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，仍然有極少部分政府機(jī)關(guān)工作人員服務(wù)意識(shí)還不強(qiáng)，工作人員在服務(wù)方面依然流于形式，沒有下功夫?qū)嵸|(zhì)性地改善服務(wù)環(huán)境，給予群眾更多的獲得感。

（二）服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變還有待于進(jìn)一步到位

近年來旨在加快轉(zhuǎn)變政府職能的“放管服”改革取得了明顯成效，但仍然存在一些問題，如行政審批事項(xiàng)仍然過多，行政審批自由裁量權(quán)依然較大，監(jiān)管仍需大力加強(qiáng)，服務(wù)水平還有大量提升空間等。簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方面，有些放權(quán)事項(xiàng)還涉及基層承接能力的培育和扶持，有因?yàn)榉N種原因?qū)е碌膶徟马?xiàng)積壓，“最后一公里”不夠暢通，群眾和企業(yè)獲得感還不夠強(qiáng)等。不動(dòng)產(chǎn)登記等相關(guān)機(jī)構(gòu)作出調(diào)整后，相應(yīng)制度銜接還存在相對(duì)滯后問題；監(jiān)督管理和制約機(jī)制需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，還存在執(zhí)法不公、缺失疏漏、監(jiān)管不力、檢查任性等問題。另外，優(yōu)化服務(wù)和社會(huì)管理仍比較薄弱，特別是在當(dāng)前大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政務(wù)服務(wù)和制度服務(wù)等還有極大的改進(jìn)空間，要加快推進(jìn)政務(wù)公開，打通信息孤島，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在有技術(shù)難度、有重要意義的服務(wù)項(xiàng)目上下功夫，大力提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，促進(jìn)改革紅利的有力釋放。

（三）服務(wù)型政府的機(jī)構(gòu)改革在實(shí)際操作過程中還有待于進(jìn)一步探索優(yōu)化

簡(jiǎn)政放權(quán)之后，大量的工作任務(wù)落實(shí)到基層，但是相應(yīng)的編制、人員、資金還缺少配套，權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)的情況依然存在。另外，一些新成立的部門或者進(jìn)行重新事權(quán)劃分的部門在具體工作中還有許多需要磨合的地方，如目前新一輪機(jī)構(gòu)改革中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的基層監(jiān)督管理所，承擔(dān)了原有的食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等三個(gè)部門的職責(zé)，大量的監(jiān)管職責(zé)下沉，但是相應(yīng)的監(jiān)管業(yè)務(wù)沒有專業(yè)人員來做，影響辦事和服務(wù)效率。要根據(jù)事權(quán)責(zé)權(quán)的下放，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)構(gòu)、編制、人員，以切實(shí)加強(qiáng)基層政府的公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管職能。

（四）服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制仍需要進(jìn)一步完善和創(chuàng)新

當(dāng)前，仍然存在政府工作和民眾需求有脫節(jié)的情況，政府部門的政策宣傳力度依然不夠，人民群眾的利益表達(dá)渠道依然不夠暢通，對(duì)政府的服務(wù)不力依然缺乏直接的監(jiān)督和制約手段。政府決策還需要進(jìn)一步開放、加強(qiáng)信息公開，充分吸收民意；聽證制度、公示制度等民主參與機(jī)制仍然有待于進(jìn)一步完善。服務(wù)方式和手段還有待優(yōu)化?，F(xiàn)代服務(wù)技能和手段落后，服務(wù)不到位、辦事拖拉、庸懶散奢的工作作風(fēng)還不同程度存在。公共服務(wù)機(jī)制有待進(jìn)一步建立和完善。如公共服務(wù)信息公開機(jī)制、民主參與和溝通機(jī)制、多主體的公共服務(wù)生產(chǎn)供給機(jī)制和科學(xué)的績(jī)效考核與評(píng)估體系。

（五）服務(wù)型政府的預(yù)算支出還需要進(jìn)一步調(diào)整結(jié)構(gòu)

足夠的財(cái)力是地方政府履行公共服務(wù)能力的前提條件。當(dāng)前，由于受財(cái)政體制制約，不同層級(jí)政府依然存在事權(quán)與財(cái)權(quán)不平衡，公共服務(wù)投入仍不足，公共服務(wù)運(yùn)作成本過高，浪費(fèi)嚴(yán)重等情況。政府的預(yù)算支出應(yīng)繼續(xù)往教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域予以傾斜。同時(shí)，需要進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域政府事權(quán)精細(xì)化改革，為基本公共服務(wù)均等化提供資金保障。需進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)的均衡發(fā)展；需進(jìn)一步健全完善財(cái)政資金管理制度，提高公共財(cái)政資金的使用效率。

總而言之，與人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)仍然存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

五、進(jìn)一步加快行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的路徑

當(dāng)前我國(guó)的改革進(jìn)入深入?yún)^(qū)和攻堅(jiān)期，在“十三五”這個(gè)全面建成小康社會(huì)的決勝期和收官期，我們要全面貫徹落實(shí)黨的十八大及三中全會(huì)精神，以建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制為改革的目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，加快建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。[8]

（一）進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。繼續(xù)以轉(zhuǎn)變職能為核心深化行政體制改革，就是要使政府全面、正確履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，通過簡(jiǎn)政放權(quán)建設(shè)服務(wù)型政府，不斷強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。

1. 切實(shí)把該由政府管理的事項(xiàng)管好，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)的社會(huì)化程度

要加快推進(jìn)“四分開”。及時(shí)轉(zhuǎn)移政府不該管的事項(xiàng)，除法律法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不再干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)。公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項(xiàng)，行業(yè)或中介組織通過自律能夠解決的事項(xiàng)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，從體制機(jī)制和政策環(huán)境上營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

2. 加快推動(dòng)政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變

強(qiáng)化政府“?；尽甭氊?zé)，進(jìn)一步完善政府公共服務(wù)職能，以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和涉及人民群眾切身現(xiàn)實(shí)利益的問題出發(fā)，著力“推進(jìn)和形成覆蓋廣、水平適度、多元化、兼顧公平和效率的公共服務(wù)體系”確保公共服務(wù)不缺位。

3. 以明確和劃分權(quán)責(zé)為重點(diǎn)，進(jìn)一步理順中央和地方公共服務(wù)職責(zé)

從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)合理劃分中央與地方政府權(quán)責(zé)，有機(jī)結(jié)合必要的集中與適當(dāng)?shù)姆稚ⅲM快建立完善“統(tǒng)分適當(dāng)、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、財(cái)力與事權(quán)相匹配”的政府權(quán)責(zé)關(guān)系。尤其要明晰中央和地方政府在提供公共服務(wù)方面的職責(zé)、職權(quán)和財(cái)力配置，[8]明晰各級(jí)政府在提供各級(jí)各類公共服務(wù)中的定位、作用和責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府的公共服務(wù)職能。

（二）進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

在政府職能科學(xué)定位前提下，為提高政府效能，就必須優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。這是鞏固政府職能轉(zhuǎn)變成果、使各級(jí)政府正確履行職能的體制保障，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變具有剛性作用。當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，改革的方向是繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)大部制，促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

1. 繼續(xù)推進(jìn)和完善大部制改革

大部制改革通過整合相關(guān)機(jī)構(gòu)，從而達(dá)到優(yōu)化行政資源配置，提高行政效率的目標(biāo)，這種體制有利于解決政府組織結(jié)構(gòu)中的突出問題，也符合國(guó)際通行做法。黨的十八大明確指出要“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”，我們應(yīng)在改革已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)大部門體制改革。按照職能有機(jī)統(tǒng)一的要求，進(jìn)一步整合已經(jīng)實(shí)行大部門體制的職能和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；繼續(xù)推進(jìn)整合已經(jīng)推行改革但尚未整合到位的部門；總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于尚未實(shí)行大部門制而應(yīng)該實(shí)行的領(lǐng)域適時(shí)推動(dòng)此項(xiàng)改革。要按照建設(shè)服務(wù)型政府的精神和要求，明確公共服務(wù)的職責(zé)分工，積極探索和推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的大部門體制改革。

2. 堅(jiān)持總量控制與動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合、促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在嚴(yán)控總量的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和工作任務(wù)變化，及時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整、內(nèi)部挖潛、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量，著力保障事關(guān)中心工作、全局工作和重大民生工作等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)編制需求，將人員編制重心下移，充實(shí)到公安、教育、食品安全、環(huán)保、安全生產(chǎn)等公共服務(wù)領(lǐng)域的基層力量。同時(shí)，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，創(chuàng)新管理方式。為了從源頭上減少人員編制需求，要進(jìn)一步推進(jìn)各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，對(duì)可部分由市場(chǎng)配置資源的公益類事業(yè)單位等，大力推行政府購(gòu)買服務(wù)力度。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制和管理方式、促進(jìn)政府服務(wù)不斷優(yōu)化

1. 強(qiáng)化價(jià)值理念引領(lǐng)——推行以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效考核體系

政府績(jī)效管理是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，長(zhǎng)期以來我國(guó)政府施行的是典型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型績(jī)效管理，即以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要評(píng)估內(nèi)容、以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為管理目的。這種考核模式的弊端是阻礙了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的發(fā)揮，因而阻礙了服務(wù)型政府建設(shè)。全面深化改革和推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化要求政府績(jī)效管理由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。因此，我們要以服務(wù)型政府的價(jià)值理念為引領(lǐng)，加快建立和完善以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效考評(píng)體系。在評(píng)估過程中，將評(píng)估重心放置于公共服務(wù)之上，重視公共服務(wù)提供的質(zhì)量與效果。

一是要盡快組織專家研究、開發(fā)和不斷完善包括指標(biāo)體系、評(píng)估主體、評(píng)估程序及方法的服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系。將義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助等基本公共服務(wù)方面的內(nèi)容納入考核體系。[9]二是要盡快出臺(tái)政府績(jī)效管理的規(guī)范性文件。在總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快研究制定《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型政府績(jī)效管理工作的指導(dǎo)意見》，明確服務(wù)型政府績(jī)效管理的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、管理體制、主要任務(wù)、推進(jìn)步驟等，使政府績(jī)效管理工作有章可循。三是堅(jiān)持透明、公開的原則，在評(píng)估主體方面，以公民為中心，以滿意為尺度，建立基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引入多元化的評(píng)估機(jī)制。四是要探索實(shí)行把以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用相聯(lián)系。在干部考核體系中納入公共服務(wù)指標(biāo)，并據(jù)此建立相應(yīng)問責(zé)機(jī)制，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部考核制度。[10]

2. 完善運(yùn)行機(jī)制支撐——健全完善服務(wù)型政府的決策機(jī)制

健全完善服務(wù)型政府決策機(jī)制，關(guān)鍵是要通過重理行政決策程序，在行政決策過程中融入公共參與機(jī)制，重構(gòu)新型官民互動(dòng)關(guān)系，從而推動(dòng)“單向、不對(duì)稱互動(dòng)”的官民關(guān)系轉(zhuǎn)向“雙向?qū)ΨQ互動(dòng)”，通過官民“對(duì)話”從“官替民決”的政府“獨(dú)白”轉(zhuǎn)向“官民共決”。

（1）進(jìn)一步順暢民意訴求通道。通過人民代表、政協(xié)委員、信訪、媒體等方式表達(dá)訴求是我國(guó)傳統(tǒng)的民意訴求方式。為了便于群眾隨時(shí)反映訴求，可以在不斷完善原有方式的基礎(chǔ)上設(shè)立專門的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，將群眾與人民代表和政協(xié)委員的聯(lián)系制度化。同時(shí)，進(jìn)一步完善信訪工作，對(duì)于無(wú)理訪者，要出臺(tái)相應(yīng)法律、法規(guī)進(jìn)行制裁，對(duì)于群眾的合理訴求要切實(shí)保障維護(hù)群眾利益。為了防止因部門間推諉造成群眾訴求得不到有效解決，要建立將政府各部門納入的信訪接待大廳，及時(shí)有效處理群眾來訪。

（2）進(jìn)一步健全完善公眾聽證制度。聽證制度在我國(guó)已有多年發(fā)展歷史，對(duì)于提升政府治理的合法性、推進(jìn)法治政府建設(shè)、培養(yǎng)社會(huì)公眾的主體意識(shí)、提高社會(huì)民主水平具有重大意義。從以往的實(shí)踐看，主要集中在涉及基本民生的一些價(jià)格決策方面，適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的形勢(shì)，應(yīng)逐步探索在其他領(lǐng)域的重大公共行政決策（如重大工程建設(shè)）及一些機(jī)構(gòu)的政治性決策（重大的人事任免）中也推行聽證制度。一方面，政府決策可以通過聽證會(huì)制度吸納民意，贏得公眾的信任、支持；另一方面可以集思廣益，為政府的科學(xué)決策提供強(qiáng)有力的支持。因此要在不斷借鑒、吸收西方經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，根據(jù)我國(guó)國(guó)情建立出一套完整的聽證制度，進(jìn)一步完善聽證代表的推選制度、公開選拔信息、賦予聽證代表充分參與權(quán)、建立與完善聽證主持人的保障制度，切實(shí)實(shí)現(xiàn)聽證的公開性，讓其在我國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)中發(fā)揮重大的作用。

（3）進(jìn)一步健全完善專家論證制度。重大行政決策關(guān)乎國(guó)計(jì)民生發(fā)展，事關(guān)政府的公信力。隨著信息社會(huì)學(xué)科專業(yè)的高度分化，專家作為專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威，優(yōu)勢(shì)得以凸顯。因此，健全完善專家論證制度是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，也是決策機(jī)制創(chuàng)新的應(yīng)有之義。當(dāng)前，我們應(yīng)在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)專家論證的決策意識(shí)，加強(qiáng)專家論證的規(guī)范化建設(shè)，制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、切實(shí)可行的專家論證程序，保證專家論證的獨(dú)立性，健全專家論證的監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任機(jī)制，完善專家論證的法治保障。[11]

（4）健全完善必要的評(píng)估制度。公共政策評(píng)估早在20世紀(jì)初就在世界范圍廣泛運(yùn)用和發(fā)展起來。就我國(guó)目前的情況看，僅在部分領(lǐng)域作了一些嘗試，決策評(píng)估的規(guī)范化、制度化水平還較低，缺少相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系。在全面深化改革的背景下，亟須建立完善的公共政策評(píng)估制度。圍繞決策的實(shí)施結(jié)果與決策制定的目的是否符合；決策帶來的負(fù)面因素；決策實(shí)施在群眾中的接受程度；決策實(shí)施帶來的近期效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響等內(nèi)容開展評(píng)估。一方面為新的公共政策的制定提供經(jīng)驗(yàn)積累，從而提高公共政策的質(zhì)量；另一方面通過發(fā)現(xiàn)公共政策制定和實(shí)施過程中的問題，及時(shí)糾正，及時(shí)阻止不適當(dāng)甚至是錯(cuò)誤的公共政策所造成的不良后果的蔓延。

3. 強(qiáng)化技術(shù)手段保障——健全完善電子政府，不斷優(yōu)化政府服務(wù)、提高公共服務(wù)水平

電子政府是借助電子手段來創(chuàng)新政府服務(wù)，借助現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，并利用這個(gè)系統(tǒng)為政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民提供高效、便捷的政務(wù)服務(wù)。因此可以說，電子政府建設(shè)為服務(wù)型政府提供物質(zhì)基礎(chǔ)與技術(shù)支持。實(shí)施電子政務(wù)的過程，就是政府打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，為公眾提供更多的公共信息資源，更便捷、更個(gè)性化服務(wù)的過程。

雖然我國(guó)推行電子政務(wù)的建設(shè)已有很長(zhǎng)的時(shí)間，但是取得的成效與西方國(guó)家相比差距仍然較大。借鑒世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，目前應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)：一是建立和完善政府內(nèi)部系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，切實(shí)打破政府內(nèi)部信息壁壘，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)政府聯(lián)網(wǎng)，過網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行政府的核心業(yè)務(wù)如公文等，降低政府運(yùn)作成本，推進(jìn)政府透明化運(yùn)作；二是加強(qiáng)政府外網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)政府與公民間網(wǎng)絡(luò)的有效溝通；三是加強(qiáng)有關(guān)電子政務(wù)法律、法規(guī)的立法建設(shè)，從法律的角度來保障電子政務(wù)的建設(shè)和推行；四是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)公務(wù)員“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等方面知識(shí)的培訓(xùn)，使其能夠盡快適應(yīng)電子政務(wù)新形勢(shì)。

4. 注重服務(wù)方式創(chuàng)新——健全完善“一站式”服務(wù)模式，不斷提高政府效能

“一站式服務(wù)”是近年來西方國(guó)家政府改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)目前是適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的政府服務(wù)供給的主導(dǎo)模式。“一站式服務(wù)”是將部門之間的流轉(zhuǎn)程序置于窗口之后，而通過一個(gè)窗口面向大眾提供服務(wù)。以“化整為零”的方法將原本零散的幾個(gè)部門在機(jī)制上熔合在一個(gè)窗口中，使公共服務(wù)“一站到位”，不僅僅是服務(wù)“量”的變化，更是服務(wù)“質(zhì)”的提高。[12]它包括實(shí)體大廳一站式服務(wù)和虛擬網(wǎng)站一站式服務(wù)兩種主要形式。

行政服務(wù)中心是政府提供“一站式服務(wù)”的有效平臺(tái)，是對(duì)傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚(yáng)棄，是政府管理理念的創(chuàng)新，在我國(guó)改革實(shí)踐中已有較為成功的地方模式。自2000年前后建設(shè)以來，行政服務(wù)中心和政府網(wǎng)站數(shù)量增長(zhǎng)迅速。但從目前來看，行政服務(wù)中心在體制上、機(jī)制上仍有很多需要改進(jìn)的地方。下一步一是要加強(qiáng)法律保障，完善行政服務(wù)中心的管理體制，明確行政服務(wù)中心的職責(zé)及管理權(quán)限。二是要堅(jiān)持“公民需求導(dǎo)向”，以“不斷優(yōu)化行政審批”為核心整合相關(guān)服務(wù)，將各級(jí)實(shí)體政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)成新型公共服務(wù)綜合體。三是要規(guī)范行政服務(wù)中心內(nèi)部管理體制，不斷完善行政服務(wù)中心相配套的制度，如：行政服務(wù)中心的核心運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制首問責(zé)任制與公開承諾制，逐步推動(dòng)行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。四是圍繞“一站式”服務(wù)的總體目標(biāo)，加快建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，[13]實(shí)現(xiàn) “實(shí)體大廳”與“網(wǎng)上大廳”審批服務(wù)一體化。五是要培養(yǎng)良好的行政文化，實(shí)現(xiàn)“便民和服務(wù)”的宗旨。

5. 強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)約束——健全完善群眾參與的公共服務(wù)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

黨的十八大報(bào)告指出，堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位。始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。凡是涉及群眾利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。[14]加強(qiáng)服務(wù)型政府的建設(shè)，一方面要充分征集群眾需求，另一方面要讓群眾評(píng)價(jià)建設(shè)效果，改變年終集中考核的方式，定期梳理群眾意見，建立群眾評(píng)價(jià)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，真正使人民公仆由人民評(píng)價(jià)成為現(xiàn)實(shí)。

（1）構(gòu)建群眾服務(wù)需求反饋機(jī)制。根據(jù)人口流動(dòng)特點(diǎn)分類征集群眾服務(wù)需求，通過基層街道辦事處征集常住人口群眾需求，將匯集到居委會(huì)的各類服務(wù)需求及時(shí)反饋到政府主管部門，并將由政府主管部門分類整理的群眾需求及時(shí)通過政府網(wǎng)站等途徑向社會(huì)公開，同時(shí)明確相應(yīng)的政府主管部門，直接負(fù)責(zé)人，以及解決方法、解決時(shí)間等內(nèi)容。[15]充分利用“微時(shí)代”下微信、微博、論壇等新形式征集流動(dòng)性人口的服務(wù)需求，主動(dòng)把握群眾工作的網(wǎng)絡(luò)主動(dòng)權(quán)，確保群眾的事有人管、有人干、有人負(fù)責(zé)。

（2）進(jìn)一步健全群眾參與機(jī)制。一是切實(shí)推進(jìn)政務(wù)公開。公開透明是現(xiàn)代政府的基本價(jià)值理念，政務(wù)公開是倒逼政府提高工作質(zhì)量、提高效率，化解社會(huì)矛盾的重要舉措。當(dāng)前，在政務(wù)公開內(nèi)容上要堅(jiān)持“公開為原則、不公開為例外”，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，大力拓展公開的領(lǐng)域和內(nèi)容。要將涉及群眾切身利益的市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)領(lǐng)域作為公開重點(diǎn)。此外，要完善政務(wù)公開相關(guān)法律法規(guī)和配套制度，充分利用信息技術(shù)手段建立全國(guó)統(tǒng)一的政務(wù)公開平臺(tái)，推動(dòng)政府信息公開工作由傳統(tǒng)的“權(quán)力型”公開向現(xiàn)代“權(quán)利型”公開的轉(zhuǎn)變，充分保障公眾的知情權(quán)。二是堅(jiān)持開門搞改革，建立改革的公共參與機(jī)制。改革開放的成功實(shí)踐證明公眾的參與度越大，改革動(dòng)力就越強(qiáng)，改革突破就越容易。全面深化改革仍需要激發(fā)最廣泛的社會(huì)參與。因此，要讓群眾參與討論涉及群眾切身利益的公共政策，及時(shí)跟蹤了解社會(huì)各界對(duì)改革實(shí)施過程中意見的反饋，并適時(shí)調(diào)整改革措施。尊重群眾在改革方面的試點(diǎn)，探索重大改革的投票制度。加強(qiáng)立法，以法律制度保障群眾參與權(quán)利，逐步推動(dòng)群眾參與制度化、規(guī)范化和程序化。

（3）進(jìn)一步建立健全群眾利益協(xié)商對(duì)話機(jī)制。妥善處理復(fù)雜的利益關(guān)系，是改革能否持續(xù)深入推進(jìn)的關(guān)鍵性因素。建立健全利益協(xié)商對(duì)話機(jī)制有助于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的積極性，匯聚改革合力。當(dāng)前，一是要建立暢通的利益表達(dá)渠道，以和諧共生的包容將社會(huì)各個(gè)階層利益引導(dǎo)到改革的軌道上來，聽取、平衡各方利益。二是要進(jìn)一步完善聽證會(huì)制度。聽證制度的目的是保證行政機(jī)關(guān)最大限度地反映民意，實(shí)現(xiàn)公共決策的公正、公平、公開。針對(duì)目前我國(guó)聽證制度在實(shí)踐運(yùn)用的問題，當(dāng)前應(yīng)逐步推進(jìn)和擴(kuò)大聽證的范圍，完善聽證制度的程序規(guī)定，健全聽證代表選擇機(jī)制及聽證主持人選拔制度，切實(shí)提高聽證在決策中的地位和作用，使之成為公眾表達(dá)利益訴求、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的重要平臺(tái)。

總之，通過加快行政改革推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，就是要以強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能為核心，不斷優(yōu)化服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)；以完善和創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制為重點(diǎn)不斷提高政府服務(wù)效能；以大數(shù)據(jù)技術(shù)手段為支撐不斷提高公共服務(wù)水平。通過全面深化改革的不斷推進(jìn)，不斷提高綜合國(guó)力，為不斷加大和優(yōu)化公共服務(wù)投入，健全完善公共服務(wù)體系、建設(shè)服務(wù)型政府提供強(qiáng)有力的財(cái)力保障。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]