服務(wù)型政府視域下優(yōu)化“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制問(wèn)題探討

閆學(xué)芬+韓建民

摘要：在新常態(tài)背景下，服務(wù)型政府建設(shè)被賦予了新的時(shí)代要求，要遵循五大發(fā)展理念，建設(shè)一種創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的服務(wù)型政府。“三社聯(lián)動(dòng)”作為社區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，處于構(gòu)建服務(wù)型政府的系統(tǒng)中，其作用之發(fā)揮，除了重視自身系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)外，還不能忽視與服務(wù)型政府建設(shè)之間的關(guān)系。文章從服務(wù)型政府的價(jià)值理念出發(fā)，探尋“三社聯(lián)動(dòng)”與服務(wù)型政府間的內(nèi)在關(guān)系，分析社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，以服務(wù)型政府價(jià)值理念為指導(dǎo)，提出了改進(jìn)優(yōu)化“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的路徑。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；社區(qū)治理；“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制；優(yōu)化

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）12-0019-05

目前我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期和利益調(diào)整的加速期，深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革為服務(wù)型政府建設(shè)帶來(lái)巨大活力的同時(shí)，也不斷引發(fā)新的問(wèn)題、矛盾，映射在社會(huì)的各個(gè)方面。社區(qū)作為基層群眾性自治組織，是服務(wù)型政府建設(shè)的基層載體。因此，深入探討社區(qū)治理與服務(wù)型政府建設(shè)之間的內(nèi)在聯(lián)系，不斷改進(jìn)社區(qū)治理方式，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，加快服務(wù)型政府建設(shè)步伐具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的再審視

1.“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐探索與研究現(xiàn)狀。“三社聯(lián)動(dòng)”是在我國(guó)社會(huì)體制改革——“政社分工”的背景下出現(xiàn)的，推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效嘗試?！叭缏?lián)動(dòng)”作為社區(qū)實(shí)踐先行、 政府主導(dǎo)的社會(huì)治理創(chuàng)新模式，一經(jīng)提出就得到了廣泛的關(guān)注。最早在2004年，上海市民政部率先提出社區(qū)、社工、社團(tuán)“三社互動(dòng)”概念，形成了“以社區(qū)為工作平臺(tái)、以社工為隊(duì)伍抓手、以社團(tuán)為組織載體”分工合作的工作思路。隨著工作的深入開(kāi)展，將“三社互動(dòng)”改為“三社聯(lián)動(dòng)”，更加強(qiáng)調(diào)三者之間的聯(lián)結(jié)和協(xié)調(diào)。[1]隨之，南京、廣州、北京、嘉興等地在創(chuàng)新社會(huì)治理的理念下，積極開(kāi)展“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐探索，形成了各具特色的治理模式，我國(guó)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的發(fā)展初具雛形。2013年11月15日，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》，提出要建立健全社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才聯(lián)動(dòng)（“三社聯(lián)動(dòng)”）服務(wù)機(jī)制，要求各地在城市社區(qū)推進(jìn)。2015年10月22日， 民政部在重慶召開(kāi)了全國(guó)社區(qū)社會(huì)工作暨“三社聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)會(huì)，總結(jié)了各地開(kāi)展“三社聯(lián)動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)，要求各省市加快推進(jìn)的步伐，在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

利用中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)趨勢(shì)功能對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”搜索結(jié)果顯示，“三社聯(lián)動(dòng)”在2014、2015年引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注。從內(nèi)容上來(lái)看，相關(guān)研究可以分為四類(lèi)，第一類(lèi)研究從宏觀層面出發(fā)，研究側(cè)重于“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的破解，主要在理論層面進(jìn)行分析探索；第二類(lèi)研究是關(guān)于“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的實(shí)際操作層面，即“三社”聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，“三社”各自發(fā)揮的作用，以及如何更好地推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”；第三類(lèi)研究是以個(gè)案研究為主，以個(gè)案來(lái)源地區(qū)的實(shí)踐為例，闡述“三社聯(lián)動(dòng)”在當(dāng)?shù)氐膽?yīng)用，結(jié)合本地特點(diǎn)予以創(chuàng)新，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；第四類(lèi)主要是各地民政系統(tǒng)在推行“三社聯(lián)動(dòng)”工作的過(guò)程中，對(duì)當(dāng)?shù)亻_(kāi)展“三社聯(lián)動(dòng)”的工作情況進(jìn)行的總結(jié)研究。通過(guò)各地對(duì)于“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐以及對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”研究文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)踐與理論的統(tǒng)一。第一，諸多研究對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的概念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，以及對(duì)“三社”主體的界定模糊不清，缺乏定論；第二，社區(qū)、社會(huì)組織、社工在社區(qū)的定位和角色作用尚待進(jìn)一步研究明確；第三，“三社”之間如何聯(lián)、怎樣動(dòng)還缺乏理論支撐和實(shí)現(xiàn)路徑。

2.對(duì) “三社聯(lián)動(dòng)”主體的再界定。國(guó)家政策層面對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”定義為以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制。而學(xué)術(shù)界對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的概念界定爭(zhēng)議頗多，主要集中在對(duì)于“三社”主體的界定?！叭缏?lián)動(dòng)”是社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者作為三個(gè)獨(dú)立主體，從各自視角，運(yùn)用自己的工作方法，資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，[2]加快形成互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局。因此，明確界定“三社”主體，是明確社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者的定位，以及三主體在“三社聯(lián)動(dòng)”中的角色與作用，對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的研究具有重要意義。

社區(qū)。國(guó)家層面對(duì)于“三社聯(lián)動(dòng)”的定義中，將社區(qū)定義為平臺(tái)，是將社區(qū)作為共同生活體的特殊場(chǎng)域，是“三社聯(lián)動(dòng)”開(kāi)展的背景和平臺(tái)。而學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)的界定尚未形成定論，有場(chǎng)域之說(shuō)，也有主體之說(shuō)。本文認(rèn)為，“三社聯(lián)動(dòng)”作為社區(qū)治理的實(shí)踐創(chuàng)新，定是以社區(qū)為場(chǎng)域開(kāi)展實(shí)踐活動(dòng)，因此，沒(méi)有必要從場(chǎng)域視角界定社區(qū)。建議應(yīng)從行動(dòng)主體的視角出發(fā)，將“三社”中的社區(qū)界定為最具有核心代表的社區(qū)居委會(huì)。在本土情境下，社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)法定授權(quán)的居民自治組織，是社區(qū)建設(shè)的核心力量，掌握著社區(qū)資源配置的權(quán)利；也是基層政府的“代理人”，承擔(dān)了社區(qū)建設(shè)的主要職責(zé)；處于“三社”的中心地位，發(fā)揮著居民自治、民主協(xié)商的作用。

社會(huì)組織。從民政部對(duì)社會(huì)組織的界定來(lái)看，社會(huì)組織的種類(lèi)繁多、龐雜。但介于“三社聯(lián)動(dòng)”具有特定的使用范疇，因此凡是參與社區(qū)治理活動(dòng)過(guò)程的社會(huì)組織均可以是“三社聯(lián)動(dòng)”定義中充當(dāng)社會(huì)組織的角色。當(dāng)前，參與“三社聯(lián)動(dòng)”中的社會(huì)組織有兩種類(lèi)型，其一，以外部的專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為社會(huì)組織的代表，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)或承接社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū)開(kāi)展服務(wù)， 這類(lèi)社會(huì)組織專業(yè)性強(qiáng)，具有不可替代性。但其弊端是社區(qū)是被服務(wù)者的角色，社區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力無(wú)法得到合理釋放。第二種社會(huì)組織是社區(qū)內(nèi)生的社會(huì)組織，這類(lèi)社會(huì)組織一般由社區(qū)居委會(huì)根據(jù)社區(qū)居民需要組織成立，或是社區(qū)群眾自發(fā)的，在居民領(lǐng)袖帶領(lǐng)下組織成立，這類(lèi)社會(huì)組織多為文體活動(dòng)類(lèi)、公益慈善類(lèi)，能夠充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的參與，進(jìn)行自我組織、自我服務(wù)。

社會(huì)工作者。對(duì)于社會(huì)工作者這一主體，學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論集中在將社會(huì)工作者狹義的界定為持證的專業(yè)社工，還是廣義的界定為凡是參與社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)的一般社會(huì)工作者？筆者認(rèn)為，社會(huì)工作者是“三社聯(lián)動(dòng)”中的人才支撐，是“三社聯(lián)動(dòng)”人才隊(duì)伍的保障，因此，應(yīng)將社會(huì)工作者統(tǒng)一界定為專業(yè)的持證社工，否則就失去了開(kāi)展“三社聯(lián)動(dòng)”的意義。專業(yè)的社會(huì)工作者受過(guò)社會(huì)工作大學(xué)教育或是取得國(guó)家或地方社會(huì)工作資格認(rèn)可，從事社會(huì)工作實(shí)務(wù)，自覺(jué)實(shí)踐社工價(jià)值、理念和方法的從業(yè)者，[3]能夠運(yùn)用專業(yè)的社會(huì)工作方法參與到“三社聯(lián)動(dòng)”中為社區(qū)居民服務(wù)。

3.“三社聯(lián)動(dòng)”中各主體的作用及聯(lián)動(dòng)模式?！叭缏?lián)動(dòng)”機(jī)制健康運(yùn)行的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)政府、社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者等各方力量共同參與社區(qū)治理，形成政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局，達(dá)成一種動(dòng)態(tài)的平衡。“三社聯(lián)動(dòng)”的前提是有共同的目標(biāo)——開(kāi)展社區(qū)建設(shè)，服務(wù)社區(qū)居民；聯(lián)動(dòng)的本質(zhì)是合作，“三社”各自發(fā)揮獨(dú)特的功能和價(jià)值，在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享下達(dá)成合作共識(shí)形成合力，在共同目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，投身社區(qū)建設(shè)事業(yè)。聯(lián)動(dòng)絕不意味著各方只是簡(jiǎn)單的結(jié)隊(duì)而行，各主體之間應(yīng)是相互溝通、信息共享、共同決策、共同行動(dòng)，這里包含著共識(shí)和相互理解、相互諒解和支持、共享成果和共同發(fā)展。[4]

首先，社區(qū)居委會(huì)圍繞居民需求通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、項(xiàng)目化的運(yùn)作方式做出回應(yīng)，與社會(huì)組織，社會(huì)工作者建立互動(dòng)合作關(guān)系，進(jìn)而形成聯(lián)動(dòng)的總目標(biāo)。社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者從各自視角對(duì)這一目標(biāo)予以認(rèn)識(shí)、評(píng)估，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解，在“目標(biāo)”認(rèn)識(shí)層面達(dá)成初步聯(lián)動(dòng)，如圖1中的a線。其次，社會(huì)組織、社會(huì)工作者運(yùn)用專業(yè)視角、專業(yè)的社會(huì)工作方法，將社區(qū)居民的需求設(shè)計(jì)成服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)組織作為項(xiàng)目運(yùn)作平臺(tái)，社會(huì)工作者作為具體實(shí)施的專業(yè)人才，聯(lián)同社區(qū)居委會(huì)在“合作”層面形成聯(lián)動(dòng)，如圖1b線。各方發(fā)揮自己的功能與價(jià)值，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享，參與“聯(lián)動(dòng)”。

在合作層面的聯(lián)動(dòng)（b）中，社區(qū)居委會(huì)的作用是優(yōu)化資源配置，為社會(huì)組織、社會(huì)工作者提供制度化保障。居委會(huì)一方面參與社會(huì)組織與社工設(shè)計(jì)的服務(wù)項(xiàng)目中，另一方面，作為社區(qū)的核心主體，會(huì)對(duì)社會(huì)組織與社工的服務(wù)項(xiàng)目、過(guò)程進(jìn)行評(píng)估；此外，社區(qū)居委會(huì)為社會(huì)工作者提供了進(jìn)入社區(qū)的通道，也可以從中吸取專業(yè)社工的工作經(jīng)驗(yàn)，提升自我服務(wù)、自我管理的能力。社會(huì)組織是“三社聯(lián)動(dòng)”的組織載體，一方面是項(xiàng)目運(yùn)作、提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的平臺(tái)，承接社區(qū)居委會(huì)的委托，設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目，提供專業(yè)保障。社會(huì)工作者依托于社區(qū)或社會(huì)組織，是“三社聯(lián)動(dòng)”中的人才保障，將社會(huì)工作專業(yè)理念、方法技術(shù)嵌入到服務(wù)過(guò)程中，提供專業(yè)的社區(qū)服務(wù)。

圖1“三社”聯(lián)動(dòng)模式4.“三社聯(lián)動(dòng)”概念的再界定。學(xué)者們對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”概念的界定不盡相同，但對(duì)其內(nèi)涵的理解本質(zhì)上是一致的，“三社”協(xié)調(diào)互動(dòng)，共同參與社區(qū)治理，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。引用較為廣泛的是葉南客和陳金城的定義：“三社聯(lián)動(dòng)”是通過(guò)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和社會(huì)工作的現(xiàn)代化體制建立的“三社聯(lián)動(dòng)”，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面，加快形成政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局。[5]基于筆者對(duì)主體的界定以及聯(lián)動(dòng)模式的分析，應(yīng)將“三社聯(lián)動(dòng)”界定為，社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者以社區(qū)為平臺(tái)，針對(duì)社區(qū)居民的需求開(kāi)展社區(qū)治理活動(dòng)，在目標(biāo)認(rèn)識(shí)層面、合作層面，從各自視角，資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成聯(lián)動(dòng)。

二、服務(wù)型政府及其與“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的內(nèi)在聯(lián)系

建設(shè)服務(wù)型政府的理念自被提出以來(lái)，就受到了廣泛關(guān)注。在新常態(tài)背景下，服務(wù)型政府建設(shè)被賦予了新的時(shí)代要求，要謹(jǐn)遵黨的十八屆五中全會(huì)提出的發(fā)展理念，建設(shè)一種創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的服務(wù)型政府。“三社聯(lián)動(dòng)”作為社區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，與服務(wù)型政府建設(shè)有密切的聯(lián)系。

1.服務(wù)型政府與“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制之間的內(nèi)在聯(lián)系。首先，服務(wù)型政府建設(shè)與社區(qū)治理之間是一種互為依賴、互相促進(jìn)的關(guān)系。一方面，社區(qū)作為基層社會(huì)自治組織，是服務(wù)型政府的基層載體。另一方面，在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，所制定的與社區(qū)治理相關(guān)的扶持政策，會(huì)為社區(qū)提供各方面的支持，從而促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。其次，社區(qū)治理水平體現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)效果?！叭缏?lián)動(dòng)”作為社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)在社區(qū)治理過(guò)程中，社區(qū)、社會(huì)組織、社工等多主體參與，以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，各主體間資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。從性質(zhì)上講，“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制與服務(wù)型政府之間存在更深層次的關(guān)系。一是兩者具有共同的核心理念——以民眾需求為導(dǎo)向，提供公共服務(wù)。服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵是：為全社會(huì)提供基本有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，以不斷滿足廣大社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的公共需求和公共利益訴求。[6]服務(wù)型政府的工作由之前的統(tǒng)治和管理轉(zhuǎn)移到以服務(wù)為重點(diǎn)；以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作者為人才支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，是完善社區(qū)服務(wù)體系、回應(yīng)居民需求的重要途徑。二是兩者具有共同的合作機(jī)制——以共治為基礎(chǔ)，多元主體參與。建設(shè)服務(wù)型政府意味著國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)，三者之間存在合理的邊界，又能相互牽制，是不同于單中心模式多元主體合作型治理?！叭缏?lián)動(dòng)”之所以“魅力無(wú)窮”，在于它強(qiáng)調(diào)多權(quán)力中心，認(rèn)為政府并不是公共權(quán)力的唯一主體，只有與公民等多主體開(kāi)展良好的合作，才能實(shí)現(xiàn)一種雙贏。[7]在社區(qū)治理中推行“三社聯(lián)動(dòng)”，要求加強(qiáng)政府與社區(qū)組織、社區(qū)成員之間的合作，形成多個(gè)治理主體共同治理社區(qū)的新格局。

2.服務(wù)型政府的價(jià)值理念。價(jià)值理念是建立服務(wù)型政府的關(guān)鍵，對(duì)政府的決策和行為具有深層次的決定、導(dǎo)向作用?！叭缏?lián)動(dòng)”的推行須符合服務(wù)型政府的整體要求，遵循“服務(wù)型政府”的價(jià)值理念，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，責(zé)任性價(jià)值。責(zé)任性政府“既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對(duì)政府公共治理進(jìn)行民主控制的制度安排，服務(wù)型政府必然是責(zé)任政府”。[8]責(zé)任性價(jià)值理念要求政府對(duì)社會(huì)訴求有靈敏的感應(yīng)能力，要積極、主動(dòng)、及時(shí)地回應(yīng)需求并加以滿足，并在此過(guò)程中承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。

第二，民主性價(jià)值。民主自產(chǎn)生以來(lái)就主張維護(hù)公民主權(quán)，是人民大眾維護(hù)自身權(quán)益的利器與基石。民主性價(jià)值要求真正地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，以人為本，政府要服務(wù)于人民群眾；同時(shí)，民主是這樣一種精神：享有平等基本自由的個(gè)人在公共空間中對(duì)公共生活的積極參與，各方在尋找公共問(wèn)題解決辦法或途徑的協(xié)商過(guò)程中的相互容忍和相互尊重和保障。[9]由此看來(lái)，民主不只在政府與群眾之間，還應(yīng)包括在公共生活中積極參與的各方主體。

第三，有效性價(jià)值。服務(wù)型政府的有效性是效能（effectiveness）和效率（efficiency）的統(tǒng)一體。效能，是從質(zhì)的角度強(qiáng)調(diào)政府行為所帶來(lái)的效果，例如公眾滿意程度，簡(jiǎn)單講即做“正確”的事；效率從量的規(guī)定性出發(fā)，意味著投入與產(chǎn)出之間的比率，即要“正確”地做事，以較低的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本達(dá)至較高的產(chǎn)出、更好的服務(wù)，要有“經(jīng)濟(jì)”的投入產(chǎn)出比。政府提供公共服務(wù)的有效性是衡量服務(wù)型政府建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

第四，法治性價(jià)值。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以法治為基礎(chǔ)，重視法律的作用。既要運(yùn)用法律保護(hù)人民群眾的權(quán)利，為公民權(quán)利提供法律保障；又要以法律嚴(yán)格規(guī)范政府行為，利用法律合理界定服務(wù)型政府的服務(wù)主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)范圍，對(duì)政府提供公共服務(wù)的職責(zé)予以規(guī)范，將政府行為制度化、規(guī)范化、法制化，使公共權(quán)利的行使有助于更好的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。

三、當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理中存在的主要問(wèn)題

1.社區(qū)內(nèi)部泛行政化。我國(guó)多項(xiàng)法律都明確規(guī)定了社區(qū)治理的自治化屬性，例如《憲法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》。但現(xiàn)實(shí)中政府已將社區(qū)空間獨(dú)占，將社區(qū)看作下屬部門(mén)，成為自身權(quán)力的延伸。將各種行政事務(wù)下放至社區(qū)，給社區(qū)賦予了超越其本身作為居民自治組織的過(guò)多的行政任務(wù)，使社區(qū)的工作量過(guò)大，負(fù)擔(dān)沉重。此外，政府對(duì)社區(qū)的日常工作進(jìn)行過(guò)多干預(yù)，例如對(duì)日常工作的檢查，對(duì)工作人員的考核等，社區(qū)在為居民服務(wù)、向居民負(fù)責(zé)的同時(shí)更多的是為上級(jí)政府部門(mén)“服務(wù)”“負(fù)責(zé)”，社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重。社區(qū)將大量的可控資源用于完成行政任務(wù)，難以傾聽(tīng)社情民意，自然忽視了群眾需求，弱化了社區(qū)治理職能。

2.社區(qū)共治功能弱化。目前，社區(qū)已經(jīng)形成了多元主體并存的局面，社區(qū)、社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)等主體均承擔(dān)了為社區(qū)居民提供服務(wù)的責(zé)任。而社區(qū)工作人員將自己定位在社區(qū)的“管理”層面，完全沒(méi)有遵循社區(qū)自治的制度設(shè)計(jì)，以“管理者”的身份參與到社區(qū)治理過(guò)程中，成為主要的、甚至是唯一的社區(qū)治理主體，致使社會(huì)組織以及居民等其他主體難以真正的參與社區(qū)事務(wù)并發(fā)揮作用，并沒(méi)有形成多主體共治的局面。從而導(dǎo)致社區(qū)的自治、共治功能弱化，社區(qū)生活帶有濃厚的政治性色彩，多元主體難以發(fā)揮作用。

3.公民參與行政能力較弱。民眾行使國(guó)家主權(quán)的權(quán)利具體到現(xiàn)實(shí)中，就是公民的政治參與能力。在社區(qū)層面，社區(qū)群眾的參與率是衡量一個(gè)社區(qū)治理工作是否達(dá)標(biāo)的重要參數(shù)。目前，社區(qū)主要以行政化的方式為社區(qū)群眾提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。社區(qū)中缺少參與公共事務(wù)的渠道，社區(qū)群眾一般習(xí)慣性的接受單向的服務(wù)與管控，致使社區(qū)居民對(duì)政策的影響力較低，參與行政的能力較低。如何調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，提高社區(qū)公民能力，培育居民的社區(qū)歸屬感，是當(dāng)前社區(qū)治理中亟需解決的問(wèn)題。

4.社會(huì)組織發(fā)展遲緩。長(zhǎng)期以來(lái)，政府習(xí)慣于直接包辦一切社會(huì)事務(wù)，而忽略了對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育和扶持，使得社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織力量薄弱，例如社會(huì)組織數(shù)量較少、類(lèi)型單一、專業(yè)水平不高等；表征其能力的幾個(gè)重要指標(biāo)，如資源動(dòng)員和利用能力、自我管理能力、服務(wù)其成員和社區(qū)的能力、對(duì)社區(qū)居民的吸引力和影響力等，普遍有待提升。我國(guó)社會(huì)組織正進(jìn)行著從控制性管理向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變，支撐社會(huì)組織建設(shè)的制度平臺(tái)尚不完善，而且部分民間社會(huì)組織的負(fù)面效應(yīng)被社會(huì)熟知致使社會(huì)組織的公信力受到質(zhì)疑，各種因素的綜合導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展緩慢。

5.法律制度不健全。目前，涉及基層社區(qū)的法律有1954年的《城市街道辦事處組織條例》《城市居委會(huì)組織條例》以及1989年的《城市居民委員會(huì)組織法》、2010年的《村民委員會(huì)組織法》等。與社區(qū)相關(guān)的、配套的法律法規(guī)還不完善，社區(qū)自治制度和民主制度缺乏相應(yīng)的法律保障，社區(qū)治理的綜合立法相當(dāng)欠缺；此外，沒(méi)有形成可操作性的規(guī)章、條例。社區(qū)治理各主體在參與社區(qū)事務(wù)中其權(quán)責(zé)不明確，社區(qū)的工作職能、工作內(nèi)容還需進(jìn)一步界定，各項(xiàng)法律、法規(guī)、制度還有待進(jìn)一步完善和細(xì)化，從法律層面理清各種關(guān)系，建立與之相適應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則。在社會(huì)組織方面，現(xiàn)行的社會(huì)組織法規(guī)制度嚴(yán)重滯后。我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)社會(huì)組織的法律，只有分散的幾個(gè)專門(mén)法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，立法層次偏低，法律位階低。其次，實(shí)體性規(guī)范少，程序性規(guī)范不完善?，F(xiàn)行的社會(huì)組織登記管理法規(guī)，只是解決了怎么登記的問(wèn)題，還不能完全解決能不能登記的問(wèn)題。再次，現(xiàn)行法規(guī)不完善，現(xiàn)存法規(guī)對(duì)“離岸社團(tuán)”和“網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)”以及在社區(qū)治理過(guò)程中大量涌現(xiàn)出的城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織，目前沒(méi)有任何規(guī)定，使得社區(qū)社會(huì)組織在實(shí)際運(yùn)行中缺乏法律規(guī)范和指導(dǎo)。

四、服務(wù)型政府視域下優(yōu)化“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的路徑選擇

如何在建設(shè)服務(wù)型政府背景下創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，破解社區(qū)治理的困境？完善社區(qū)平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)工作人才的作用是必然的選擇?！叭缏?lián)動(dòng)”社區(qū)治理機(jī)制的推行，有效動(dòng)員起各主體參與社區(qū)治理，提高參與的積極性，社區(qū)服務(wù)水平得到提升，群眾滿意度有所提高，效果顯著。在建設(shè)服務(wù)型政府背景下，“三社聯(lián)動(dòng)”應(yīng)在其價(jià)值理念的指導(dǎo)下優(yōu)化，才能更好地服務(wù)于社區(qū)居民，創(chuàng)新社區(qū)治理，促進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為構(gòu)建服務(wù)型政府打好基礎(chǔ)。

1.責(zé)任性價(jià)值指導(dǎo)下的路徑改進(jìn)。在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下推行“三社聯(lián)動(dòng)”，要求政府轉(zhuǎn)變職能，徹底改變以往具體操作者的形象，給社區(qū)放權(quán)，減少行政事務(wù)的干預(yù)。在基層政府、社區(qū)等讓渡出來(lái)的空間里邀請(qǐng)社會(huì)組織、社工隊(duì)伍、社區(qū)居民等參與進(jìn)來(lái)，為多元治理創(chuàng)造有利條件。將社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者隊(duì)伍等納入社區(qū)平臺(tái)，明確權(quán)責(zé)劃分，通過(guò)社區(qū)服務(wù)中心，一方面為社區(qū)居民的利益訴求提供方便的途徑，另一方面積極有效地回應(yīng)居民需求；整合公共資源，做到讓社區(qū)居民能夠“進(jìn)一扇門(mén)、找一個(gè)人、辦所有事”，提高回應(yīng)社區(qū)居民需求的效率，建立和完善有效的回應(yīng)機(jī)制、責(zé)任制約機(jī)制。

2.民主性價(jià)值指導(dǎo)下的路徑方略改進(jìn)。首先要加強(qiáng)社區(qū)自治，保障民主權(quán)利。社區(qū)自治制度是以實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)為原則和目標(biāo)的城市居民民主制度，是在基層實(shí)現(xiàn)直接民主的重要形式。[10]社區(qū)民主自治有利于化解各種利益矛盾，促進(jìn)社區(qū)穩(wěn)定和諧。社區(qū)民主自治的實(shí)質(zhì)是還權(quán)于民，保障民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。其次，要保障“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的多主體參與，形成良好互動(dòng)的局面。為此，要注重以下幾點(diǎn)：一是強(qiáng)化社區(qū)意識(shí)，鼓勵(lì)居民參與?！叭缏?lián)動(dòng)”的推行，要把調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾參與社區(qū)事務(wù)作為“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制建設(shè)的首要任務(wù)，在參與社區(qū)治理的過(guò)程中，進(jìn)行自我服務(wù)、自我教育、自我管理，以制度化體系引領(lǐng)參與、以組織化機(jī)制保障參與。培養(yǎng)和強(qiáng)化社區(qū)意識(shí)，增加居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，拓寬居民的參與渠道。設(shè)立公開(kāi)欄及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，方便社區(qū)居民及時(shí)了解社區(qū)的相關(guān)情況，并可借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向社區(qū)反饋信息，為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策；社區(qū)對(duì)居民的反饋意見(jiàn)要做到及時(shí)有效的處理和回應(yīng)，形成良好的互動(dòng)。二是充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。社會(huì)組織能夠承接政府放權(quán)、讓渡后無(wú)法履行的一些公共服務(wù)職能，合理替代了原本由政府組織承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)功能。“三社聯(lián)動(dòng)”要求以社會(huì)組織為載體，更加凸顯了社會(huì)組織的重要性，需要進(jìn)一步鼓勵(lì)和扶持社會(huì)組織的成長(zhǎng)。推動(dòng)登記管理制度改革，為社會(huì)組織發(fā)展打開(kāi)綠色通道；簡(jiǎn)化登記程序，降低社會(huì)組織登記門(mén)檻；完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，逐步把政府職能中適宜于社會(huì)組織行使的社區(qū)服務(wù)性事項(xiàng)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，移交給具備相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)組織承擔(dān)，深入研究政府購(gòu)買(mǎi)的范圍和事項(xiàng)，制定采購(gòu)清單，進(jìn)一步建立和完善政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制；再者，規(guī)范社會(huì)組織的資產(chǎn)管理辦法、稅收政策。此外，在社會(huì)組織內(nèi)部引入具有社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)的人才，提供更為專業(yè)的服務(wù)，提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平。加強(qiáng)引導(dǎo)，完善其內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，提升自身的服務(wù)能力；完善監(jiān)督機(jī)制，提升社會(huì)組織的社會(huì)公信力和美譽(yù)度。三是充分發(fā)揮社會(huì)工作者的作用。社會(huì)工作者的專業(yè)性、公益性特質(zhì)決定了其在社區(qū)治理中的重要地位，是推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的核心力量。為優(yōu)秀社工人才制定落戶、住房等方面的優(yōu)惠政策，適當(dāng)提高社工的薪資待遇，優(yōu)化職業(yè)發(fā)展晉升途徑，吸引社工專業(yè)人才從事社區(qū)工作；將社工納入社區(qū)各類(lèi)會(huì)議的代表范疇，提供專業(yè)的意見(jiàn)建議、參與社區(qū)決策；加強(qiáng)社工人才自身素質(zhì)建設(shè)，對(duì)非專業(yè)社會(huì)工作者進(jìn)行培訓(xùn)，使其掌握專業(yè)的社會(huì)工作的方法、技巧，提高社區(qū)治理的專業(yè)化水平。探索建立“社工+志愿者+居民積極分子”模式，組建以社工為引領(lǐng)，以志愿者、居民積極分子為主體的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，開(kāi)展社區(qū)志愿服務(wù)的機(jī)制，組建多層次的服務(wù)隊(duì)伍，壯大服務(wù)隊(duì)伍。

3.有效性價(jià)值指導(dǎo)下的路徑創(chuàng)新。在有效性價(jià)值理念指導(dǎo)下推行“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，要求在“三社”聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，不僅要從質(zhì)的角度滿足公眾需求，也要從量的規(guī)定性出發(fā)，有“經(jīng)濟(jì)”的投入產(chǎn)出比，達(dá)成效能與效率的統(tǒng)一。由于社區(qū)各主體之間層級(jí)關(guān)系相互交叉，易出現(xiàn)關(guān)系錯(cuò)位、職能不清、權(quán)責(zé)不明等現(xiàn)象，在有效性價(jià)值指導(dǎo)下推行“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，應(yīng)理順、弄清社區(qū)內(nèi)的各類(lèi)復(fù)雜的關(guān)系，加強(qiáng)社區(qū)的自治管理，提高自治效率。在“三社”聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，各主體之間均實(shí)現(xiàn)“聯(lián)動(dòng)”，整合現(xiàn)有資源，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)資源共享從而減少不必要的浪費(fèi)。此外，在將社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，為“三社聯(lián)動(dòng)”提供資金保障基礎(chǔ)上，拓展資金來(lái)源渠道，建立自然增長(zhǎng)機(jī)制，減少社區(qū)對(duì)政府的依賴，要合理分配資金，“把錢(qián)花在刀刃上”，提高資金的利用效率，定期公示經(jīng)費(fèi)的使用情況，引入民主監(jiān)督機(jī)制，明確資金的適用范圍、用途。

4.法制性價(jià)值指導(dǎo)下的路徑優(yōu)化。健全與社區(qū)治理相關(guān)的法律體系，為社區(qū)以及社會(huì)組織的健康發(fā)展提供法律保障，運(yùn)用法律武器為“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制提供保障。首先，應(yīng)當(dāng)從法律層面將社區(qū)內(nèi)部的相關(guān)制度規(guī)范化，在與現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)有機(jī)銜接的基礎(chǔ)上，制定和完善民主參與制度、問(wèn)責(zé)制度以及“三社聯(lián)動(dòng)”相關(guān)工作人員的考核機(jī)制，使社區(qū)治理更加公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)制度化、法制化。其次，修訂完善城市居民委員會(huì)組織法，適時(shí)出臺(tái)社區(qū)管理?xiàng)l例，以立法形式重新明確街道辦事處的地位，明確社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)、街道的職能，組織體系，隊(duì)伍建設(shè)等，理順三者間的關(guān)系，充分保證社區(qū)自治。在社會(huì)組織方面，必須結(jié)合實(shí)際盡快制定、頒布有關(guān)規(guī)范社會(huì)組織管理方面的大法規(guī)。建議國(guó)家從立法層面，進(jìn)一步明確社會(huì)組織的定位以及在社會(huì)發(fā)展中所起的作用、明確社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)、規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展模式，制定有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)；規(guī)范社會(huì)組織的資產(chǎn)管理辦法、稅收政策。建議社會(huì)組織的業(yè)務(wù)相關(guān)部門(mén)根據(jù)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，調(diào)整社會(huì)組織資產(chǎn)管理、稅收方面的政策法規(guī)，規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展。

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【責(zé)任編輯：張曉妍】