趙 紅/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效研究

趙 紅/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理自1988年開始實(shí)施以來, 建成了一大批高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水、高效農(nóng)田，使農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件有了顯著改善，抗御自然災(zāi)害的能力有了明顯增強(qiáng)，對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證國家糧食安全，推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，起到了積極的作用。建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目和資金管理績效評(píng)價(jià)體系，全面考核農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金和項(xiàng)目管理的質(zhì)量，真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，是提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，合理確定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金投向的客觀要求，也是財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革的發(fā)展方向。

一、開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)的必要性

開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理改革的要求。近年來，財(cái)政部大力推進(jìn)預(yù)算績效管理，積極建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理新機(jī)制。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金是財(cái)政預(yù)算資金的重要組成部分，也必須按照預(yù)算績效管理改革的要求建立專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金的監(jiān)控。

（一）開展績效評(píng)價(jià)是加強(qiáng)土地治理資金管理的重要手段

建立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)機(jī)制，有利于科學(xué)確定投入規(guī)模、明確各主體職權(quán)責(zé)利。實(shí)行績效評(píng)價(jià)，可以改變由于項(xiàng)目目標(biāo)不具體、目標(biāo)與經(jīng)費(fèi)關(guān)系不明確的狀況。以實(shí)現(xiàn)既定績效為目標(biāo)，確立科學(xué)合理的投資規(guī)模、投資標(biāo)準(zhǔn)；明確各投資主體的職責(zé)、權(quán)力和利益，合理界定和匹配績效目標(biāo)與各主體投資配比關(guān)系；及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理等方面存在的問題，制定相應(yīng)的改進(jìn)措施，進(jìn)一步提高項(xiàng)目管理水平，提高管理效率；通過對(duì)實(shí)際績效進(jìn)行考核，推動(dòng)各行為主體各負(fù)其責(zé)，為進(jìn)一步優(yōu)化土地治理資金管理和分配方案提供科學(xué)依據(jù)。

（二）開展績效評(píng)價(jià)是提高土地治理資金效益的主要途徑

近年來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得成效明顯，但少數(shù)地區(qū)在項(xiàng)目實(shí)施中仍存在工作不夠深入，與地方實(shí)際需求及群眾要求脫節(jié)，工程質(zhì)量不高，水利設(shè)施沒有充分發(fā)揮作用等情況，導(dǎo)致群眾有意見，項(xiàng)目建設(shè)沒有達(dá)到應(yīng)有的績效。如少數(shù)工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)對(duì)周邊環(huán)境考慮不周，造成項(xiàng)目績效發(fā)揮有限。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組沒有協(xié)調(diào)組間的用水矛盾，造成個(gè)別電灌站、防滲渠閑置或部分農(nóng)田用不上水，老百姓意見比較大。還有的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容政策有規(guī)定但農(nóng)民不理解，造成人為損壞。開展績效評(píng)價(jià)是保障農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量和提高資金使用效益的需要，有利于跟蹤并及時(shí)反饋土地治理項(xiàng)目建設(shè)和資金使用情況，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金全過程監(jiān)控，確保土地治理資金的安全使用，提高資金的配置效率和使用效益。能夠促使項(xiàng)目執(zhí)行日常監(jiān)督管理工作的制度化、常態(tài)化，確保土地治理資金安全規(guī)范有效使用。

（三）開展績效評(píng)價(jià)提高農(nóng)民收益的重要措施

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理的最終目標(biāo)就是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目計(jì)劃、規(guī)范資金使用外，還必須轉(zhuǎn)變土地治理理念，切實(shí)提高農(nóng)民參與的積極性，只有把農(nóng)民和政府兩方面的積極性結(jié)合起來，才能真正達(dá)到提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、提高農(nóng)民收入的目的。建立績效評(píng)價(jià)機(jī)制，可以引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)，有利于提高科學(xué)決策水平和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金支出效益，擴(kuò)大農(nóng)民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，提高他們的主人翁意識(shí)和行使民主權(quán)利的自覺性，使農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目更好地體現(xiàn)社會(huì)性和服務(wù)性，成為堅(jiān)持以民為本、落實(shí)科學(xué)發(fā)展的重要渠道。

二、開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)主要原則

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目是國家扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項(xiàng)重要舉措，它由國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室負(fù)責(zé)總體計(jì)劃和項(xiàng)目的決策，省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門負(fù)責(zé)制定本省的項(xiàng)目計(jì)劃并組織指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施，縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門具體管理和實(shí)施。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目具有一次性、多樣性、遠(yuǎn)期性的特征。同時(shí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目具有要求農(nóng)民參與、直接與農(nóng)民利益相關(guān)的特征。開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)，要從其自身特征出發(fā)，研究評(píng)價(jià)目標(biāo)，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)原則。

（一）績效評(píng)價(jià)要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)

開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理的主要目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，績效評(píng)價(jià)工作比較復(fù)雜，會(huì)涉及到較多的技術(shù)指標(biāo)和管理指標(biāo)，但要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為最重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在考評(píng)中既要考慮近期效益，也要考慮遠(yuǎn)期效益，既要考慮直接效益也要考慮到間接效益、示范效益和輻射效益等。

（二）績效評(píng)價(jià)要以基層干部和農(nóng)民為主要因素

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理主要目標(biāo)是改善中低產(chǎn)田的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，不同于其它財(cái)政投資的基本建設(shè)項(xiàng)目，其投資的內(nèi)容大多是一些小型農(nóng)田水利工程、機(jī)耕路、土壤改良、農(nóng)技推廣等，項(xiàng)目數(shù)量多，區(qū)域分散，單位面積投資不高，績效評(píng)價(jià)難度較大。但項(xiàng)目實(shí)施往往與千萬農(nóng)民的切身利益相關(guān)，項(xiàng)目的結(jié)果也是他們看得見摸得著的，因此，這類項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)應(yīng)將基層干部和農(nóng)民群眾的意見作為重要的績效指標(biāo)。

（三）績效評(píng)價(jià)要堅(jiān)持合理成本原則

績效評(píng)價(jià)無疑需要搜集大量的信息和數(shù)據(jù)，在此項(xiàng)工作中一定要堅(jiān)持可行與節(jié)約的原則，在指標(biāo)設(shè)計(jì)中不能過于理想化，避免使用那些搜集信息成本過高的指標(biāo)和過于繁瑣的指標(biāo)。如果因績效評(píng)價(jià)而使項(xiàng)目成本大大增加，這本身就違背績效評(píng)價(jià)的初衷。

三、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)的思路設(shè)計(jì)

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)就是根據(jù)投入產(chǎn)出的原理，借助一定的分析和考核工具、指標(biāo)群，按照項(xiàng)目績效的內(nèi)在規(guī)律，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目實(shí)施的行為過程及結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判的過程。

（一）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)的體系設(shè)計(jì)

建立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)體系，就是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的管理理念融入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目管理中，從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)資金支出效果的管理。樹立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理理念和管理方式，保障農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)體系，不僅是對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理資金支出使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，更重要的是考核政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策效應(yīng)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理職能的實(shí)現(xiàn)程度。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)體系主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：項(xiàng)目實(shí)施、資金財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目效益。項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)包括：立項(xiàng)的合規(guī)性和科學(xué)性、項(xiàng)目實(shí)施管理情況、項(xiàng)目任務(wù)完成情況、工程質(zhì)量、項(xiàng)目驗(yàn)收等；資金財(cái)務(wù)管理評(píng)價(jià)包括：資金落實(shí)情況、資金使用情況、會(huì)計(jì)核算情況、財(cái)務(wù)制度執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查情況；項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)包括：項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

（二）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)的對(duì)象和組織實(shí)施

績效評(píng)價(jià)的對(duì)象既包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目，也包括對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理的各級(jí)農(nóng)業(yè)開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)。

績效自評(píng)價(jià)可由各級(jí)農(nóng)業(yè)開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)組成專門小組，人員中一定要有第三方代表參與，不能完全由農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目單位自我評(píng)價(jià)。第三方代表包括項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民代表、有關(guān)專家、工程技術(shù)人員、獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)等。評(píng)價(jià)結(jié)果要有客觀的數(shù)據(jù)、資料作為證據(jù)，如果農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)所采集的數(shù)據(jù)，與統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的同口徑數(shù)據(jù)有出入，數(shù)據(jù)應(yīng)采用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。財(cái)政績效評(píng)價(jià)由財(cái)政部門組織，可由財(cái)政部門直接評(píng)價(jià)，也可由財(cái)政部門委托第三方獨(dú)立實(shí)施。

績效評(píng)價(jià)程序一般分為計(jì)劃準(zhǔn)備、方案設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、評(píng)價(jià)分析、提交報(bào)告五個(gè)階段。評(píng)價(jià)組或中介機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，應(yīng)提交項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)報(bào)告，并針對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，提出改進(jìn)績效的意見和建議。

（三）績效評(píng)價(jià)的方法

吸收各國在政府績效評(píng)價(jià)中的經(jīng)驗(yàn)，可以歸納為以下幾種方法：

成本效益分析法。這是企業(yè)常用的方法，即將項(xiàng)目的總成本與總效益進(jìn)行對(duì)比分析的一種方法，適用于成本和收益能夠準(zhǔn)確計(jì)量的項(xiàng)目。

最低成本法。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目既有經(jīng)濟(jì)效益又有社會(huì)效益，有些效益很難用資金衡量，這種情況可以將項(xiàng)目分解，與其他單位相同的行為進(jìn)行比較，看是否達(dá)到了最低成本，如原材料的采購、特定工程量的完成等。

目標(biāo)結(jié)果比較法。即將項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)在可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目建議書中提出的目標(biāo)和項(xiàng)目的實(shí)際結(jié)果進(jìn)行比較。這種方法既可以檢驗(yàn)項(xiàng)目結(jié)果，又有利于減少重復(fù)建設(shè)和盲目立項(xiàng)。

公眾評(píng)價(jià)法。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的最終受益者是農(nóng)民，對(duì)項(xiàng)目的績效他們最有發(fā)言權(quán)，可以采用問卷調(diào)查的方式由公眾參與評(píng)價(jià)。問卷必須由獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，以避免問題的傾向性和誘導(dǎo)性。這是國際上開展政府績效考評(píng)中普遍使用的方法，具有民主性和公開性的特點(diǎn)，很多難以量化的績效指標(biāo)都可以用群眾的滿意度來表示。

四、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門和項(xiàng)目單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果及相關(guān)信息反饋，及時(shí)總結(jié)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，完善項(xiàng)目管理辦法，提高項(xiàng)目管理水平和資金使用效益。財(cái)政部門應(yīng)協(xié)同農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門，在建立項(xiàng)目資料庫和以后的項(xiàng)目立項(xiàng)中，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為重要的參考指標(biāo)，改進(jìn)投資項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)及資金撥付工作。□