我國(guó)網(wǎng)絡(luò)多元治理模式中政府角色的嬗變：從主導(dǎo)到引導(dǎo)

簡(jiǎn)小烜

(湖南師范大學(xué)人工智能道德決策研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410081；長(zhǎng)沙學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，湖南 長(zhǎng)沙 410022)

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)多元治理模式中政府角色的嬗變：從主導(dǎo)到引導(dǎo)

簡(jiǎn)小烜

(湖南師范大學(xué)人工智能道德決策研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410081；長(zhǎng)沙學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，湖南 長(zhǎng)沙 410022)

現(xiàn)代國(guó)家治理理念興起后，網(wǎng)絡(luò)多元治理模式被大力倡導(dǎo)，而順應(yīng)時(shí)代的趨勢(shì)，當(dāng)然也結(jié)合國(guó)情需要，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)治理正努力從最初的自上而下模式向著多元治理模式轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，政府的角色則從主導(dǎo)向著引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。然而，傳統(tǒng)的模式沿襲多年，政府主導(dǎo)所帶來(lái)的問(wèn)題，如主導(dǎo)過(guò)度監(jiān)管過(guò)多、重管理輕服務(wù)、多元主體之間缺乏協(xié)同與聯(lián)動(dòng)等，不可能輕易消除，政府角色的嬗變也不可能一蹴而就。網(wǎng)絡(luò)治理是世界性難題，我國(guó)也不例外。應(yīng)在借鑒其他國(guó)家優(yōu)秀治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與網(wǎng)絡(luò)自治相結(jié)合；全民參與、協(xié)同共治；網(wǎng)絡(luò)治理與網(wǎng)民自由權(quán)平衡等原則，并從重新劃分政府職能、建立跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制；倡導(dǎo)多元主體的參與；采用多元治理手段；倡導(dǎo)自律等四條基本路徑著手來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的角色嬗變。

網(wǎng)絡(luò)多元治理；政府角色；主導(dǎo)；引導(dǎo)

現(xiàn)代國(guó)家治理理論興起于20世紀(jì)90年代，至21世紀(jì)“治理”便替代“統(tǒng)治”，成為世界各國(guó)政治變革的重要特征與走向。在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，“治理”是相對(duì)于“統(tǒng)治”、“管理”、“規(guī)制”而言的，因此隨著治理理念的興起，網(wǎng)絡(luò)管理/監(jiān)管/規(guī)制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理，網(wǎng)絡(luò)多元治理模式被大力倡導(dǎo)。也有人指出，隨著科技的迅速發(fā)展，整個(gè)人類(lèi)的生活變得日趨復(fù)雜起來(lái)，突發(fā)事件和危機(jī)事件不時(shí)發(fā)生，將人類(lèi)社會(huì)帶入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，在這樣的時(shí)代背景下，單純地由政府來(lái)承擔(dān)和實(shí)施社會(huì)治理的做法已經(jīng)難以奏效，于是，多元治理模式成為歷史的選擇。其實(shí)，綜觀各個(gè)國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)治理模式，從治理手段來(lái)看，很少有哪個(gè)模式是純粹的一元治理模式。美國(guó)采用自律模式，但還運(yùn)用了政府、法律、市場(chǎng)、技術(shù)等治理手段；德國(guó)采用成文法模式，也運(yùn)用了政府、市場(chǎng)、自律、技術(shù)等手段；新加坡采用普遍屏蔽模式，也綜合性運(yùn)用了政府、法律、市場(chǎng)、自律、技術(shù)等手段。不過(guò)，并非運(yùn)用了多元治理手段，就成為了多元治理模式。多元治理模式是相對(duì)于“統(tǒng)治”、“管理”、“規(guī)制”而言的，倡導(dǎo)的是政府引導(dǎo)、多元參與，并強(qiáng)調(diào)協(xié)商與互動(dòng)理念的治理過(guò)程，它要求實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的雙向化、治理主體的多元化、治理過(guò)程的民主化、治理手段的多樣化、治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化等等，許多國(guó)家遠(yuǎn)未達(dá)至這樣的狀態(tài)，我國(guó)也是如此。在網(wǎng)絡(luò)治理上，我國(guó)政府一直處于主導(dǎo)的角色與地位，我國(guó)的治理模式也被稱為自上而下的政府主導(dǎo)模式。政府主導(dǎo)模式在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期確實(shí)發(fā)揮了巨大的功能和作用，但越來(lái)越呈現(xiàn)出明顯的缺陷，因此，對(duì)于我國(guó)而言，如何實(shí)現(xiàn)政府角色從主導(dǎo)向引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的多元治理，任重而道遠(yuǎn)。

一 網(wǎng)絡(luò)多元治理模式及其政府角色要求

多元模式中的網(wǎng)絡(luò)治理是一個(gè)廣泛的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)體系，在該體系中，政府、網(wǎng)絡(luò)組織、社會(huì)團(tuán)體、網(wǎng)民、服務(wù)運(yùn)營(yíng)商、內(nèi)容提供商等各司其職、合作互動(dòng)，形成一個(gè)共同治理的新格局。

(一)多元治理模式的特征

權(quán)力運(yùn)行的雙向化。傳統(tǒng)模式中，權(quán)力的運(yùn)行通常只有一個(gè)權(quán)威，即政府?！罢揽空螜?quán)威，采取自上而下的強(qiáng)制性行政命令來(lái)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行單一維度的管理，這種模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性，由此形成一種單一權(quán)威中心的金字塔式閉合結(jié)構(gòu)”[1]。多元模式中的網(wǎng)絡(luò)治理則是建立在公共利益、市場(chǎng)原則、道德規(guī)范之上的相互合作，是政府與其他非政府組織通過(guò)對(duì)話協(xié)商等方式進(jìn)行的共同治理，因此，既有自上而下的權(quán)力運(yùn)行，也有自下而上的權(quán)力運(yùn)行，權(quán)力的中心并非只有一個(gè)，且具有上下互動(dòng)的特點(diǎn)。

治理主體的多元化?！岸嘣黧w的共在在互聯(lián)網(wǎng)治理中是事實(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)秩序形成中是基礎(chǔ)。”[2]治理主體的多元化首先表現(xiàn)為數(shù)量上的多元性。傳統(tǒng)模式中，公共機(jī)構(gòu)是統(tǒng)治的主體，發(fā)揮著絕對(duì)性權(quán)威主體的作用，但現(xiàn)在數(shù)量眾多的社會(huì)力量也成為了治理主體。其次是屬性上的多元性。治理的主體既有公共機(jī)構(gòu)，也有行業(yè)組織；既有社會(huì)公益組織，也有盈利性組織；既有政府，也有公民。

治理過(guò)程的民主化。政府與公民、公民組織等社會(huì)力量的共同參與是治理的核心，整個(gè)社會(huì)的基本秩序、結(jié)構(gòu)和行為準(zhǔn)則等都是通過(guò)各種個(gè)體和組織之間的良性互動(dòng)演化而成的。治理是一個(gè)上下、左右互動(dòng)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)也是一個(gè)民主化的過(guò)程。多元治理模式中，對(duì)于沖突，很多時(shí)候不是借助公權(quán)力解決，而是依靠民主，依靠各個(gè)主體之間的對(duì)話與協(xié)商。

治理手段的多樣化。傳統(tǒng)模式中，我國(guó)主要依靠政府權(quán)威，通過(guò)行政手段、市場(chǎng)運(yùn)作和法律規(guī)范進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理。多元模式則借助于政府權(quán)威、法律規(guī)章、公共政策、行業(yè)規(guī)范、對(duì)話協(xié)商、技術(shù)代碼、道德規(guī)范等多種治理手段，并形成擁有科層制、市場(chǎng)機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制的多中心治理。

治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。治理機(jī)制不再是傳統(tǒng)的層級(jí)制，如同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，多元治理模式的結(jié)構(gòu)也是通過(guò)多個(gè)主體(節(jié)點(diǎn))聯(lián)結(jié)起來(lái)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多中心、分權(quán)化，因此也更加注重民主、協(xié)商與合作。

治理角色的轉(zhuǎn)變與互化。治理的主體和客體不再二元對(duì)立，主體與客體的角色經(jīng)常變動(dòng)或互換。網(wǎng)民在某個(gè)事件中是治理的主體，到另外一個(gè)時(shí)間段可能成為客體。其他如網(wǎng)企、社會(huì)組織、內(nèi)容服務(wù)商等，也是如此。政府的角色產(chǎn)生巨大變化，由劃槳人變成掌舵人，由主導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo)。

(二)政府角色要求：引導(dǎo)

網(wǎng)絡(luò)有一個(gè)重要特征便是，網(wǎng)絡(luò)空間中的個(gè)體和組織都被高度地節(jié)點(diǎn)化，這些節(jié)點(diǎn)以開(kāi)放的形式與他者互動(dòng)，節(jié)點(diǎn)間呈現(xiàn)自由傳播、平等對(duì)話的態(tài)勢(shì)，最強(qiáng)大的組織也只是錯(cuò)綜復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。所以，從技術(shù)上而言，所有節(jié)點(diǎn)的地位都是平等的(當(dāng)然，我們應(yīng)看到，因自身資源稟賦和競(jìng)爭(zhēng)力差異的不同，各個(gè)節(jié)點(diǎn)實(shí)際能夠聯(lián)結(jié)的數(shù)量、輻射的范圍和發(fā)揮的作用也不同)，因?yàn)槎际枪?jié)點(diǎn)，不存在一個(gè)中心，因此網(wǎng)絡(luò)提倡自由、平等、共享與開(kāi)放，關(guān)于“去中心化”、“變政府主導(dǎo)為引導(dǎo)”的呼聲比任何一個(gè)領(lǐng)域都要大。

自由、平等、共享與開(kāi)放是網(wǎng)絡(luò)的核心精神，這種精神源于人類(lèi)長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)自由、平等的追求，更多地，則源于網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)者最初定下的技術(shù)架構(gòu)和理想目標(biāo)。而現(xiàn)代國(guó)家治理包括多元治理所倡導(dǎo)的理念，可說(shuō)是與網(wǎng)絡(luò)核心精神不謀而合?！芭c強(qiáng)調(diào)自上而下、政府主導(dǎo)、權(quán)力控制的‘管理’理念相比，‘治理’理念包含著開(kāi)放、對(duì)話的意涵，強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)、多元參與、平等協(xié)商，而互聯(lián)網(wǎng)精神的核心內(nèi)涵也是自由、平等、開(kāi)放、包容。從這個(gè)角度看，互聯(lián)網(wǎng)治理和國(guó)家治理具有相當(dāng)程度的同構(gòu)性?！盵3]

可以說(shuō)，多元治理模式、網(wǎng)絡(luò)多中心特性、網(wǎng)絡(luò)核心精神等都要求網(wǎng)絡(luò)治理從以政府為主導(dǎo)的自上而下的管理型模式，向以政府為引導(dǎo)的多元治理模式轉(zhuǎn)變，政府則從劃槳人變?yōu)檎贫嫒??！罢辉侔缪莨参锲贰⒐卜?wù)供給者的角色，而是將服務(wù)項(xiàng)目委托給公共部門(mén)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織等機(jī)構(gòu)，自身成為一個(gè)掌舵人，把握整體走勢(shì)，為企業(yè)和群眾搭建一個(gè)平臺(tái)和提供制度支持?！盵4]換言之，市場(chǎng)與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)與力量都享有網(wǎng)絡(luò)治理權(quán)力，共同參與網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程，從而打破以往那種只有政府所代表的行政力量介入其中、獨(dú)攬局面的格局。這一切，也意味著政府不再是一個(gè)高高在上、一元單向的家長(zhǎng)，總在監(jiān)視、監(jiān)管和挑刺，而是將自身融入網(wǎng)絡(luò)這個(gè)大生態(tài)中，成為一份子，它要思考的不再是“我該怎么管理這個(gè)系統(tǒng)”，而是“我作為其中的一個(gè)行動(dòng)主體，應(yīng)該怎么維持這個(gè)系統(tǒng)的有序性和良性運(yùn)行”[5]?！斑@種新思路強(qiáng)調(diào)的是，政府應(yīng)當(dāng)理性地放低自身姿態(tài)，從管理組織進(jìn)化到共建生態(tài)”，實(shí)現(xiàn)容納社會(huì)多元主體的共同治理；且應(yīng)“把公共權(quán)力進(jìn)行制度性的讓渡，讓更多的社會(huì)組織和個(gè)人參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)參與主體間功能互補(bǔ)和協(xié)同倍增”[6]，以達(dá)到善治的目的。總之，政府不再是單一治理主體，它重新界定了自身的地位與作用，通過(guò)運(yùn)用新的治理理念，加強(qiáng)與其他治理主體間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，以引導(dǎo)社會(huì)力量有效、有序參與網(wǎng)絡(luò)治理。

二 我國(guó)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)治理模式中的政府角色：主導(dǎo)

我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)治理一開(kāi)始便沿襲了傳統(tǒng)政治管理模式，或者說(shuō)是政府主導(dǎo)的自上而下模式，尤其在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期，政府作為唯一主體的色彩非常濃厚?！皣?guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的演變以及國(guó)新辦、國(guó)信辦的出現(xiàn)和存在，代表了國(guó)家權(quán)力在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管政策制定及執(zhí)行過(guò)程中的主導(dǎo)地位”[7]。國(guó)務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的演變，指的是從1984年成立的國(guó)務(wù)院電子振興領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)展演變?yōu)?014年2月27日成立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。政府主導(dǎo)的主要特點(diǎn)為：第一，強(qiáng)大的頂層設(shè)計(jì)；第二，網(wǎng)絡(luò)治理所需規(guī)章制度、法律法規(guī)及相關(guān)政策，均由政府直接參與或制定；第三，政府在網(wǎng)絡(luò)治理上實(shí)施大量監(jiān)管工作。不言而喻，政府主導(dǎo)的自上而下模式在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域發(fā)揮了巨大、卓越的作用與效果，適用于我泱泱大國(guó)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期的情況。二十多年來(lái)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理能力和體系不斷增強(qiáng)與完善，有效保障了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)健康、和諧的發(fā)展，這點(diǎn)也證明了政府主導(dǎo)的有效性。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步發(fā)展，政府主導(dǎo)所產(chǎn)生的問(wèn)題也越來(lái)越為凸顯，主要表現(xiàn)為：

(一)政府主導(dǎo)過(guò)度、監(jiān)管過(guò)多。傳統(tǒng)的自上而下治理模式中，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)行絕對(duì)的、排他性的、自上而下的管理和監(jiān)督，“政府通過(guò)其相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)和部門(mén)來(lái)制定法規(guī)，實(shí)施對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者和網(wǎng)民的監(jiān)管功能；而同時(shí)后者有義務(wù)和責(zé)任服從監(jiān)管并主動(dòng)自律”[9]。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商和網(wǎng)民被定義為被監(jiān)管方，因而喪失了其應(yīng)有的權(quán)利，政府卻一家獨(dú)大，成為唯一的權(quán)威，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)里，任由它來(lái)設(shè)立規(guī)則、制定政策，而“由于現(xiàn)代國(guó)家官僚體制的復(fù)雜性，不同的政府行政部門(mén)參與并建立起盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的多層次互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)”[10]。這種多層次的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)其實(shí)質(zhì)就是等級(jí)制的結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)不符合網(wǎng)絡(luò)的特性，“雖然保證了確定性，但是行動(dòng)起來(lái)卻常常顯得遲鈍，在強(qiáng)調(diào)工作標(biāo)準(zhǔn)化的同時(shí)卻以犧牲創(chuàng)新為代價(jià)，而且在確保責(zé)任方面，其控制模式也顯得問(wèn)題重重”[11]。曾有人如此評(píng)價(jià)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管：“1996年至今，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管涉及到包括中宣部、國(guó)務(wù)院信息辦公室、安全部、文化部、新聞出版總署在內(nèi)的14個(gè)政府部門(mén)，已經(jīng)發(fā)布了近50部法律法規(guī)，建立了全世界最充分最完善的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)規(guī)章制度?！盵12]

(二)政府部門(mén)重管理輕服務(wù)。我國(guó)目前的網(wǎng)絡(luò)治理大多是從方便政府管理的角度出發(fā)，側(cè)重規(guī)定政府部門(mén)的權(quán)力、管理和處罰措施等內(nèi)容，在管理方式上以行政許可證等市場(chǎng)準(zhǔn)入和行政處罰為主，在規(guī)范設(shè)計(jì)上以禁止性規(guī)范為主，這導(dǎo)致了政府部門(mén)輕服務(wù)重管理問(wèn)題的日益突出。在強(qiáng)烈的管理意識(shí)之下，政府往往容易有意或無(wú)意地凌駕、超越于專業(yè)人士、網(wǎng)民、企業(yè)及其他社會(huì)力量之上，其主導(dǎo)尺度也往往有意或無(wú)意地越界，導(dǎo)致除政府之外的參與力量難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能與作用，行業(yè)組織和網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的獨(dú)立性功能未能得到充分發(fā)揮，網(wǎng)絡(luò)多元主體的參與似有實(shí)無(wú)。如在內(nèi)容管理方面，注重對(duì)企業(yè)課以過(guò)重的內(nèi)容審查責(zé)任，但又沒(méi)有限定的范圍和明確的標(biāo)準(zhǔn)，于是在政府主導(dǎo)之思維意識(shí)之下，完全以審查部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人意愿為依據(jù)來(lái)開(kāi)展工作，重視的是發(fā)揮部門(mén)或個(gè)人的權(quán)力之用，最終更加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)嫁了政府的治理責(zé)任。

(三)多元主體間缺乏協(xié)同與聯(lián)動(dòng)。政府主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理模式在某種程度上是多部門(mén)管理的模式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)參與網(wǎng)絡(luò)治理的部門(mén)曾經(jīng)一度達(dá)到16個(gè)之多[8]。大多數(shù)部門(mén)首先考慮的是本部門(mén)的利益與權(quán)力，而不是問(wèn)題的解決，各自為政的情況較為普遍。而政府與普通網(wǎng)民、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、行業(yè)組織、輿情領(lǐng)袖等主體間的協(xié)同配合、功能整合也存在諸多問(wèn)題，工作的隨機(jī)性、臨時(shí)性問(wèn)題較為突出。另外，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息分散，也無(wú)法在日常的監(jiān)管工作中形成有效的信息共享和執(zhí)法協(xié)調(diào)，一旦問(wèn)題累積到非常嚴(yán)重的程度之時(shí)，各行政部門(mén)才會(huì)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，然后采取聲勢(shì)浩大的運(yùn)動(dòng)式聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。但聯(lián)合行動(dòng)中的矛盾、沖突也屢見(jiàn)不鮮，“有利益，大家都上；有責(zé)任，大家都退”的情形也時(shí)有所聞。有人指出，我國(guó)由傳統(tǒng)行政管理職能衍生的條塊分割局面，再加上協(xié)同機(jī)制的缺失，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)治理中“有理無(wú)治”的尷尬局面。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，該局面有所好轉(zhuǎn)，但并未得到徹底解決。網(wǎng)絡(luò)治理本身復(fù)雜多變，涉及面廣，僅靠一個(gè)部門(mén)、一套系統(tǒng)難以完成全局治理任務(wù)，跨部門(mén)跨主體之間的協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)盡快得以建立。

三 實(shí)現(xiàn)政府角色從主導(dǎo)到引導(dǎo)嬗變的原則與路徑

其實(shí)，我國(guó)從二十一世紀(jì)以來(lái)，便開(kāi)始提倡多元治理模式，開(kāi)始重視多元主體的參與和多元手段的聯(lián)動(dòng)，2009年頒布的《文化部關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲內(nèi)容管理工作的通知》便體現(xiàn)了多元化治理的趨勢(shì)(重點(diǎn)可參見(jiàn)其第十一條規(guī)定)[13]。在重大網(wǎng)絡(luò)輿情的處理方面，更強(qiáng)調(diào)集合多方力量，及時(shí)疏通網(wǎng)絡(luò)情緒，增強(qiáng)信息透明度，化解信息安全威脅。然而，正如前所述，傳統(tǒng)的力量仍然非常強(qiáng)大，政府主導(dǎo)過(guò)度或越位的情況仍不時(shí)出現(xiàn)，多元主體的參與則似有實(shí)無(wú)，我們還只能稱這種治理模式為“政府主導(dǎo)模式”。網(wǎng)絡(luò)治理是世界性難題，中國(guó)也不例外。歐美各國(guó)所采用的模式也并非完美，仍在不斷改進(jìn)之中。我國(guó)也應(yīng)根據(jù)自身國(guó)情，打造一個(gè)符合自身特色的多元治理模式，努力實(shí)現(xiàn)政府角色從主導(dǎo)向引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

(一)基本原則

政府引導(dǎo)與網(wǎng)絡(luò)自治相結(jié)合。好的治理將依賴于網(wǎng)絡(luò)的自治，但這種自治并非是“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)自發(fā)地形成各種治理，而是要進(jìn)行有序的引導(dǎo)”[14]。所以，一方面需要強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的自治，多放少管，一方面又須加強(qiáng)政府的引導(dǎo)，將網(wǎng)絡(luò)社會(huì)自組織性形成的秩序引導(dǎo)至有序的民主與法治中來(lái)，從而促使網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展與進(jìn)步。

全民參與、協(xié)同共治。在網(wǎng)絡(luò)這個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)中，各主體之間的行為高度相關(guān)，相互影響與相互作用，因此必須依靠組成系統(tǒng)的各個(gè)部分的參與和協(xié)同來(lái)實(shí)現(xiàn)有序治理。概言之，每個(gè)網(wǎng)絡(luò)主體都必須參與網(wǎng)絡(luò)的治理，都必須對(duì)自己的言行負(fù)責(zé)，積極維護(hù)網(wǎng)絡(luò)的和諧與安全。

網(wǎng)絡(luò)治理與網(wǎng)民自由權(quán)的平衡。治理與限制應(yīng)適度、適當(dāng)，當(dāng)然，反過(guò)來(lái)講，網(wǎng)民的自由也不是無(wú)限的，兩者的平衡非常重要。如果對(duì)網(wǎng)民的權(quán)利和自由限制過(guò)于嚴(yán)苛，則網(wǎng)絡(luò)自由、開(kāi)放精神將受到嚴(yán)重?fù)p害，網(wǎng)絡(luò)空間會(huì)失去它應(yīng)有的生氣；而如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)網(wǎng)民的自由和權(quán)利，任由網(wǎng)民自由地發(fā)布任何網(wǎng)絡(luò)信息，其后果也不堪設(shè)想。

(二) 基本路徑

1.重新劃分政府職能、建立跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制。重點(diǎn)厘清各個(gè)部門(mén)的職責(zé)、權(quán)力范圍、治理方式、工作程序；各治理部門(mén)角色實(shí)行轉(zhuǎn)換，從“雙重角色”(既是規(guī)章和政策的制定者，又是執(zhí)行者)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢我唤巧?，即各個(gè)部門(mén)專門(mén)履行網(wǎng)絡(luò)日常治理職能；厘清法律法規(guī)和重大政策制定與日常治理的關(guān)系，法律法規(guī)和重大政策由國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定，日常治理由各個(gè)部門(mén)具體執(zhí)行，但各個(gè)部門(mén)受?chē)?guó)家層面機(jī)構(gòu)的管理、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

建立一套強(qiáng)有力的跨部門(mén)協(xié)同治理機(jī)制。建立信息共享、信息通報(bào)等制度來(lái)加強(qiáng)部門(mén)之間的交流與合作，以消除從前各行其是的治理局面；主管部門(mén)、企業(yè)建立密切協(xié)作協(xié)調(diào)的機(jī)制與關(guān)系，避免過(guò)去經(jīng)常出現(xiàn)的“一放就亂、一管就死”現(xiàn)象，走出一條齊抓共管、良性互動(dòng)的新道路；出臺(tái)針對(duì)性治理舉措，對(duì)臨時(shí)性、突發(fā)性問(wèn)題也應(yīng)有協(xié)同治理的應(yīng)急手段與辦法；以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決體制、機(jī)制方面存在的突出問(wèn)題。法律方面，則應(yīng)“建立一套完備、有效的程序規(guī)則和機(jī)制，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)各主體行為，明確監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，使監(jiān)管和懲處有法可依，提升法規(guī)的可操作性、明確性和規(guī)范性”[15]?？傊?，通過(guò)各方努力、各種舉措，以形成一套完備的，常態(tài)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)同機(jī)制，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理從條塊分割的狀態(tài)發(fā)展至信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、有機(jī)互動(dòng)的狀態(tài)。

2.倡導(dǎo)多元主體的參與?！胺补瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出?！盵16]在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)將主導(dǎo)權(quán)交予市場(chǎng)。有必要依靠龍頭企業(yè)、行業(yè)組織等充當(dāng)治理的主體，以行業(yè)公約和規(guī)范等自律方式為治理手段，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[17]；在網(wǎng)絡(luò)不良信息和輿論生態(tài)等領(lǐng)域，則應(yīng)給予社會(huì)力量以治理主導(dǎo)權(quán)。應(yīng)鼓勵(lì)和加強(qiáng)各種行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體的多元化發(fā)展；應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，把一部分規(guī)制的權(quán)力和職能下放給社會(huì)組織，讓它們的力量去均衡公民權(quán)益和商業(yè)利益。只有與社會(huì)組織有效對(duì)接，才能實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

政府應(yīng)通過(guò)制定規(guī)則、搭建平臺(tái)、共營(yíng)生態(tài)，為網(wǎng)絡(luò)空間中的每個(gè)主體提供最基礎(chǔ)的保障與約束。首先確立網(wǎng)絡(luò)價(jià)值共識(shí)，建立起各行為主體的行為準(zhǔn)則與規(guī)范，規(guī)定參與各方的權(quán)力與義務(wù)，以及協(xié)商、對(duì)話的規(guī)則。準(zhǔn)則與規(guī)范應(yīng)具有底線性、保障性、建設(shè)性特點(diǎn)；其次，通過(guò)相關(guān)政策的制定，積極為網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的“玩家”處理糾紛、解決困難、平衡利益、提供公共服務(wù)；最后，鼓勵(lì)多元主體參與網(wǎng)絡(luò)治理，協(xié)調(diào)各主體間安全、開(kāi)放、流暢的公共平臺(tái)的搭建。

3.采用多元治理手段。政府不能將行政監(jiān)管當(dāng)作唯一或主要治理手段，更多的時(shí)候要通過(guò)平臺(tái)化治理、第三方治理、行業(yè)治理和他律等來(lái)完成網(wǎng)絡(luò)治理。應(yīng)盡量采用柔性治理方式與手段，權(quán)威式和運(yùn)動(dòng)式則不用或盡量少用。柔性治理，“不是依靠自上而下的行政強(qiáng)制手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非強(qiáng)制性方式激發(fā)治理伙伴與治理對(duì)象的內(nèi)在潛力、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，以尋求社會(huì)對(duì)于政府智力的信任、配合和參與，從而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)?！盵18]柔性治理方式有利于消解民間抵觸情緒，打破兩個(gè)輿論場(chǎng)的隔閡，激發(fā)公眾和其他社會(huì)力量作為治理伙伴和對(duì)象的積極性、創(chuàng)造性、自律性。面對(duì)全新的輿論環(huán)境和執(zhí)政壓力，網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)從權(quán)力控制到多元協(xié)商、從被動(dòng)應(yīng)付到積極應(yīng)對(duì)、從權(quán)威善政到理性善治的積極轉(zhuǎn)變。值得肯定的是，我國(guó)政府已非常重視柔性治理。在2014年烏鎮(zhèn)召開(kāi)的世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，我國(guó)提出：在一些受到社會(huì)普遍關(guān)注的話題議題上，應(yīng)該聽(tīng)取業(yè)內(nèi)人士的意見(jiàn)，并應(yīng)該爭(zhēng)取全社會(huì)的參與、信任與合作。言外之意，并非政府獨(dú)大。

4.倡導(dǎo)自律。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)民、網(wǎng)站、行業(yè)組織的網(wǎng)絡(luò)行為的教育和引導(dǎo)，從改善網(wǎng)絡(luò)微觀主體的行為出發(fā)，來(lái)改善整個(gè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。第一，加強(qiáng)自律自治意識(shí)的教育。應(yīng)將自律自治意識(shí)的教育貫穿于小學(xué)、中學(xué)與大學(xué)，并在一套行之有效的教育機(jī)制下來(lái)進(jìn)行培養(yǎng)。日常生活中，通過(guò)說(shuō)服、輿論宣傳、引導(dǎo)示范等手段，促使行為主體注意自律機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的建設(shè)，并形成高度自律的行為規(guī)范。政府可以通過(guò)有關(guān)機(jī)構(gòu)，借助政府號(hào)召力和媒體影響力進(jìn)行宣傳，提高廣大網(wǎng)民對(duì)個(gè)人行為自律和網(wǎng)絡(luò)道德的重視；可在主要公共信息網(wǎng)站設(shè)立網(wǎng)絡(luò)倫理專欄，宣揚(yáng)自律自治的行為，公布不道德行為并請(qǐng)廣大網(wǎng)民進(jìn)行評(píng)價(jià)；同時(shí)，學(xué)校、街道、社區(qū)以及社會(huì)團(tuán)體也可專門(mén)組織開(kāi)展如“網(wǎng)絡(luò)自律講演”、“網(wǎng)絡(luò)知識(shí)宣傳周”、“未成年人保護(hù)計(jì)劃”等活動(dòng)。第二，借鑒美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)行業(yè)自律機(jī)制的推廣與運(yùn)用；確立加強(qiáng)自律建設(shè)的政策思路，高度重視和介入自律機(jī)制的建設(shè)，并與自律組織之間建立起長(zhǎng)期、有效的合作機(jī)制。第三，鼓勵(lì)行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)的成立與建設(shè)，并幫助其建立自律規(guī)范，使其充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。政府出面依法治理的是“顛覆性”、“危害公共秩序”類(lèi)信息，而大量灰色地帶的信息則應(yīng)交給社會(huì)組織通過(guò)自律協(xié)議來(lái)處理。第四，提升自律公約/規(guī)則的可操作性與執(zhí)行性。自律公約/規(guī)則是否具有可操作性和執(zhí)行性，將直接影響到自律公約/規(guī)則的推廣與實(shí)施。如新加坡的《行業(yè)內(nèi)容操作守則》，從內(nèi)容分級(jí)、公平競(jìng)爭(zhēng)、自我監(jiān)督、投訴解決等方面都做出了具體規(guī)定，具有很強(qiáng)的可操作性與執(zhí)行性，因此被三大網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商所采用；美國(guó)的簡(jiǎn)易型行業(yè)之音和網(wǎng)絡(luò)隱私認(rèn)證計(jì)劃實(shí)際上也是在探索建立一種切實(shí)可行的自律機(jī)制，我們應(yīng)該積極加以借鑒。

四 結(jié)語(yǔ)

不過(guò)，我們也要看到，“政府引導(dǎo)”并非意味著“去政府化”、“去國(guó)家化”，更“不意味著政府在此領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，相反，政府要發(fā)揮其在公共產(chǎn)品私人供給中的重要作用?！闭绻伯a(chǎn)品理論所指出的，政府有責(zé)任和義務(wù)參與網(wǎng)絡(luò)治理，確實(shí)，在實(shí)踐層面，自上而下和自下而上兩派觀點(diǎn)的持有者越來(lái)越多地相互靠攏。前者認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)具有與傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不同的特點(diǎn)，如果采取傳統(tǒng)管理方式，必定扼制互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)步與發(fā)展，這肯定不是治理的初衷和目的；后者則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)并非想象中的烏托邦，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的很多問(wèn)題都會(huì)鏡像到這個(gè)虛擬社會(huì)之中，不管不行。于是，從前實(shí)行自上而下、政府嚴(yán)管的國(guó)家，開(kāi)始走向政府引導(dǎo)之模式，逐漸地減少政府主導(dǎo)的寬度與力度；從前實(shí)行自下而上、政府不管的國(guó)家，則開(kāi)始有了政府越來(lái)越多的涉入。很明顯，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)趨勢(shì)，那就是在英美一些國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)治理中政府地位和作用的上升，有學(xué)者稱之為“國(guó)家歸來(lái)”。放眼望去，這些國(guó)家普遍加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)立法和機(jī)制建設(shè)，普遍加大、增多了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和信息過(guò)濾，提高了政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的參與度；在互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICCAN)、互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)中也提高了政府的參與度和發(fā)言權(quán)；政府間談判的重要議題之一便是網(wǎng)絡(luò)治理。當(dāng)然，即使國(guó)家已經(jīng)“歸來(lái)”，也只是“有限的歸來(lái)”，政府在網(wǎng)絡(luò)治理中也并非發(fā)揮主導(dǎo)作用，更不能越界與過(guò)度。無(wú)論如何，各個(gè)國(guó)家仍在努力尋求網(wǎng)絡(luò)自由與治理之間的平衡，政府引導(dǎo)之下的多元治理模式才是趨勢(shì)與主流。

[1]中國(guó)信息化發(fā)展報(bào)告課題組.網(wǎng)絡(luò)與治理——中國(guó)信息化發(fā)展報(bào)告(2015)[R].北京：電子工業(yè)出版社，2015.

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(作者本人校對(duì))

Government Role Transformation under Network Multi-dimensional Governance Mode: From Leading to Guiding

JIAN Xiaoxuan

(Institute of Moral Decision Making on Artificial Intelligence, Hunan Normal University, Changsha Hunan 410081, China; Department of Ideological and Political Theory Course Teaching, Changsha University, Changsha Hunan 410022, China)

After the rise of modern concept of country governance, the network multi-dimensional governance mode is advocated. Conforming to the trend of the times and based on national conditions, the network governance in China is changing from the initial top-down mode towards multi-dimensional governance mode, and correspondingly the role of government is shifting from leading towards guiding. However, the traditional mode has been followed for many years. The problems caused by the government’s dominance cannot be easily eliminated, and the change of government role cannot be accomplished at one stroke. Based on excellent experiences of other countries, we should adhere to the principles of combining government guidance and autonomous network governance, public participation and collaborative governance, and balancing network governance and Internet freedom of citizens, and achieve the government role transformation via four basic paths as follows: newly dividing government functions and establishing a mechanism of interdepartmental coordination governance, encouraging the participation of multiple subjects, adopting diversified means of governance and advocating self-discipline.

network multi-dimensional governance; government role; leading; guidance

2017-04-08

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“開(kāi)源運(yùn)動(dòng)的開(kāi)放共享倫理研究”，編號(hào)：17BZX022。

簡(jiǎn)小烜(1973—)，女，湖南長(zhǎng)沙人，湖南師范大學(xué)人工智能道德決策研究所博士生，長(zhǎng)沙學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部副教授。研究方向：網(wǎng)絡(luò)治理倫理、人工智能倫理。

D630

A

1008-4681(2017)04-0062-06