把“三權(quán)分置”盡快轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范

李飛

“黨的政策具有重要的發(fā)源地位，要盡快用法律科學(xué)界定三權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)利及相互關(guān)系，特別是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位?！比珖?guó)人大代表、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉將農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范提出上述建議。

沒有必要用西方標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判我國(guó)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

截至2016年年底，我國(guó)農(nóng)村已有30.8%的承包農(nóng)戶將承包地流轉(zhuǎn)出去，35.1%的承包地流向其他經(jīng)營(yíng)主體，面積達(dá)4.7億畝。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成為重要的土地經(jīng)營(yíng)方式。

當(dāng)前，有觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清，土地股份合作治理結(jié)構(gòu)不倫不類。在劉振偉看來，農(nóng)村土地集體所有是經(jīng)歷了新中國(guó)成立初期土地改革、初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社等發(fā)展階段形成的，沒有必要用西方標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判我國(guó)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，“他們沒有的，我們可以有；他們有的，我們可以沒有；他們的合理部分，符合我國(guó)實(shí)際，可以兼容。只要‘合腳就行，沒有必要削足適履?！?/p>

劉振偉介紹說，農(nóng)村改革初期，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是按照債權(quán)思路設(shè)計(jì)的，村集體與農(nóng)戶簽訂承包合同，通過契約明確集體與農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)時(shí)的政策趨向是防止處于強(qiáng)勢(shì)地位的集體所有權(quán)侵犯處于弱勢(shì)地位的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2007年制定的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，集體所有權(quán)侵犯承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題從法律上得以解決，要防止的是集體所有權(quán)虛置。對(duì)此，他認(rèn)為需要進(jìn)一步清晰界定兩種權(quán)利的內(nèi)容，防止相互擠壓。

承包地流轉(zhuǎn)與否是“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”的根本區(qū)別

土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，四者究竟是何關(guān)系，不少農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)此頗為困惑。

“關(guān)鍵看是否流轉(zhuǎn)。”劉振偉認(rèn)為，土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是兩權(quán)分離；土地集體所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是三權(quán)分置。不宜把四種權(quán)利簡(jiǎn)單放在一起究其相互關(guān)系。

在承包地流轉(zhuǎn)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是既承包又經(jīng)營(yíng)（目前約占全國(guó)承包農(nóng)戶的70%，承包土地的65%），土地承包權(quán)是只承包不經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方（目前約占全國(guó)承包農(nóng)戶的30%，承包土地的35%）。土地流轉(zhuǎn)合同到期后，承包方仍享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

劉振偉認(rèn)為，從實(shí)踐來看，土地承包權(quán)的取得有兩個(gè)必備條件：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，二是與發(fā)包方簽訂了承包合同。需要對(duì)土地承包權(quán)的權(quán)能、取得、喪失、轉(zhuǎn)讓、保護(hù)等作出規(guī)范。

取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、征得承包人同意后可以將經(jīng)營(yíng)的土地再次租賃

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利和義務(wù)包括什么？這是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍關(guān)心的問題。

對(duì)此，劉振偉認(rèn)為，權(quán)利應(yīng)包括：因改善生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力獲得相應(yīng)補(bǔ)償，以及因經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)獲得相關(guān)補(bǔ)貼的權(quán)利；經(jīng)承包方同意，設(shè)定融資擔(dān)保、入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的權(quán)利等。相應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)有：支付土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)，補(bǔ)償承包方為提高生產(chǎn)能力而對(duì)土地進(jìn)行投入，不改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等。他建議修法確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律地位，對(duì)其取得、退出、保護(hù)等作出規(guī)范。

第三方取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，還可以再次流轉(zhuǎn)嗎？劉振偉基于現(xiàn)實(shí)考慮，認(rèn)為如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人要將經(jīng)營(yíng)的土地再租賃，應(yīng)當(dāng)征得承包人或其委托代理人的書面同意。

那么，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后要不要登記呢？在劉振偉看來，登記不是一定要有的?！巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的取得，自租賃合同成立時(shí)生效。合同是當(dāng)事人之間的一種合意，登記不是生效要件?！彼f，目前，我國(guó)已建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度，如果取得經(jīng)營(yíng)權(quán)后再作登記，農(nóng)民容易混淆。

新型經(jīng)營(yíng)主體適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)資金要求較高，如果不登記，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為融資擔(dān)保權(quán)證嗎？劉振偉在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前有些地方是對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行鑒證，由政府支持或委托的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)出具土地流轉(zhuǎn)鑒證書，解決了金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂。