2016年12月25日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的決定，“監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”[注]《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，新華社,2016年12月26日。。監(jiān)察委員會(huì)既然與人民政府、人民法院、人民檢察院一樣，由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)，受本級(jí)人大監(jiān)督，就意味著監(jiān)察委員會(huì)的地位與“一府兩院”平行，這涉及人民代表大會(huì)制度內(nèi)部新元素的增加以及相應(yīng)關(guān)系的調(diào)整。目前監(jiān)察委員會(huì)雖只是在三地試點(diǎn)，但在2018年可能全面鋪開，[注]參見陳霄：“聚焦國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)”，載《法治周末》2016年11月16日。中紀(jì)委書記王岐山在十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)上的報(bào)告中，披露了國(guó)家監(jiān)察委的組建“時(shí)間表”：“預(yù)計(jì)在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，審議通過國(guó)家監(jiān)察法、設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員”?！皣?guó)家監(jiān)察委明確組建‘時(shí)間表’”，載《新京報(bào)》2017年1月20日，轉(zhuǎn)引自http://news.china.com/domesticgd/10000159/20170120/30192878_all.html#page_2，最后訪問時(shí)間：2017年8月4日。按慣例，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議將于2018年3月召開。因而修憲議程不可避免地提上議事日程——在《憲法》有關(guān)章節(jié)及其條文中增加監(jiān)察委員會(huì)的有關(guān)內(nèi)容。

那么，監(jiān)察委員會(huì)該如何進(jìn)入《憲法》？除了要將監(jiān)察委員會(huì)納入《憲法》“總綱”關(guān)于我國(guó)政體的條文規(guī)范[注]如《憲法》“總綱”第3條第3款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比粼O(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，在該款規(guī)定的“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)”之后(或之中)應(yīng)增加“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。、并對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)中的有關(guān)條文做出相應(yīng)修正[注]如在“全國(guó)人民代表大會(huì)”一節(jié)中增加人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有關(guān)條款，等等。外，還應(yīng)在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，專門對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、組成、任期、體制等問題做出規(guī)定。如果說將監(jiān)察委員會(huì)納入《憲法》“總綱”關(guān)于政體的條文，是監(jiān)察委員會(huì)合憲性的前提、是政體的框架性構(gòu)建，那么將監(jiān)察委員會(huì)作為專節(jié)設(shè)置在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中，則是政體建制的具體化，是大框架下相對(duì)詳細(xì)的規(guī)定(更詳細(xì)的規(guī)定應(yīng)在《監(jiān)察委員會(huì)組織法》中)，是監(jiān)察委員會(huì)得以“運(yùn)作”起來的更直接的憲法依據(jù)。因此監(jiān)察委員會(huì)如何納入“國(guó)家機(jī)構(gòu)”并與之融合協(xié)調(diào)，以及相關(guān)的具體規(guī)范是否科學(xué)、合理，是否符合民主法治的基本精神和中國(guó)國(guó)情，是否與人民代表大會(huì)制度契合等問題，就成為監(jiān)察制度改革成敗的重要環(huán)節(jié)——不僅關(guān)系到監(jiān)察委員會(huì)自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、其作用的正常發(fā)揮，而且關(guān)系到國(guó)家政體(人民代表大會(huì)制度)的健康發(fā)展和體系完善。

如果在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增加“監(jiān)察委員會(huì)”的相關(guān)內(nèi)容，那么“監(jiān)察委員會(huì)”該如何納入其章節(jié)體系呢？這是一個(gè)需要仔細(xì)研究的問題。以下是筆者設(shè)想的五種方案，各有利弊，僅供參考。

一、“監(jiān)察委員會(huì)”作為專節(jié)納入“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中

即在現(xiàn)有的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中增設(shè)一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”，將該章現(xiàn)有的七節(jié)變成八節(jié)，但這一節(jié)放在哪里，怎么插入，還值得認(rèn)真推敲。

有學(xué)者提出新增設(shè)的“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)可以放在第四節(jié)“中央軍事委員會(huì)”之后，作為第五節(jié)出現(xiàn)，[注]參見童之偉：“將監(jiān)察體制改革全程納入法制軌道之方略”，《法學(xué)》2016年第12期，第9頁。這樣各節(jié)的順序依次為，第一節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)”、第二節(jié)“中華人民共和國(guó)主席”、第三節(jié)“國(guó)務(wù)院”、第四節(jié)“中央軍事委員會(huì)”、第五節(jié)“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”、第六節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、第七節(jié)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”、第八節(jié)“人民法院和人民檢察院”；地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置則加在第六節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”中。[注]如在《憲法》第101條的規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)”之后加上“本級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)主任”。這樣安排的好處是，現(xiàn)有結(jié)構(gòu)保持了基本穩(wěn)定，比較容易被大家接受。

但這一方案也有問題，即把監(jiān)察委員會(huì)放在法院和檢察院前是否合適？筆者認(rèn)為，法院和檢察院應(yīng)在前，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)在后，因?yàn)樗痉?quán)無疑是比監(jiān)察權(quán)更重要的國(guó)家權(quán)力。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力的基本框架，各國(guó)可以根據(jù)本國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要在此基礎(chǔ)上另設(shè)其他機(jī)構(gòu)(如憲法法院等)，但這三個(gè)機(jī)構(gòu)是缺一不可的，當(dāng)代各國(guó)憲法幾乎無一例外地規(guī)定有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的設(shè)置。如在民主共和制國(guó)家中，法國(guó)《憲法》關(guān)于國(guó)家權(quán)力的各章，分別為共和國(guó)總統(tǒng)(第二章)、政府(第三章)、議會(huì)(第四章)、議會(huì)和政府的關(guān)系(第五章)、國(guó)際條約和協(xié)定(第六章)、憲法委員會(huì)(第七章)、司法機(jī)關(guān)(第八章)；意大利《憲法》第二編“共和國(guó)機(jī)構(gòu)”中的前四章依次為議會(huì)、總統(tǒng)、政府、司法。即便是在君主立憲制國(guó)家中，也大同小異，如挪威王國(guó)《憲法》共有五章，分別是政體和宗教，行政權(quán)、國(guó)王和王室，公民資格和立法權(quán)，司法權(quán)，一般規(guī)定；西班牙王國(guó)《憲法》關(guān)于中央權(quán)力的配置安排在第三、四、五、六章，分別是國(guó)會(huì)、政府和行政部門、國(guó)會(huì)和政府的關(guān)系、司法權(quán)。我國(guó)《憲法》的權(quán)力結(jié)構(gòu)也基本如此，如1954年《憲法》、1978年《憲法》和1982年《憲法》在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中都有“人民法院和人民檢察院”一節(jié)，即便是國(guó)家法制遭到嚴(yán)重踐踏的1975年《憲法》，也仍然保留了“審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)”一節(jié)，只是在有關(guān)具體條文中廢除了檢察機(jī)關(guān)的功能。[注]1975年《憲法》第25條第2款規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使”。

相形之下，大多數(shù)國(guó)家在國(guó)家機(jī)構(gòu)中雖多有監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置，但一般沒有設(shè)在政體層面(不一定納入《憲法》)，而是作為二級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置在議會(huì)之下，如在芬蘭、丹麥、挪威、立陶宛等國(guó)的議會(huì)中設(shè)有“監(jiān)察專員”；[注]參見沈躍東：《憲法上的監(jiān)察專員研究》，法律出版社2014年版，第三章《監(jiān)察專員的制度演進(jìn)》，第33～78頁?；蛟O(shè)在政府之中，如在新加坡和我國(guó)香港地區(qū)，在政府內(nèi)設(shè)有反貪局、廉政公署，美國(guó)的監(jiān)察長(zhǎng)制度也是將監(jiān)察長(zhǎng)納入總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)之下。[注]參見杜興洋：《行政監(jiān)察學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第163、173、153頁。當(dāng)然，大多數(shù)國(guó)家的《憲法》沒有將監(jiān)察機(jī)關(guān)上升到國(guó)家政體的高度，并不意味著我們也必須墨守這一成規(guī)，孫中山先生的“五權(quán)憲法”思想就把監(jiān)察權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)并列，是結(jié)合中國(guó)國(guó)情所做的一種創(chuàng)造性嘗試。[注]孫中山將西方的憲政制度與中國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合，一方面吸收了西方三權(quán)分立的框架，另一方面又借鑒了中國(guó)古代的考試、監(jiān)察制度，創(chuàng)造出了一種具有中國(guó)特色的政權(quán)組織形式?！拔鍣?quán)憲法”即用憲法構(gòu)建出國(guó)家機(jī)關(guān)的行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院，分別行使國(guó)家的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)。但在五權(quán)的排序上，司法權(quán)仍是排在監(jiān)察權(quán)之前的，如在1924年的《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中，其第19條規(guī)定：“在憲政開始時(shí)期，中央政府當(dāng)完成設(shè)立五院，以試行五權(quán)之治。其序列如下：曰行政院；曰立法院；曰司法院；曰考試院；曰監(jiān)察院”；1936年5月5日國(guó)民政府公布的《五五憲草》中，五院的順序依次是行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院；在1947年的《中華民國(guó)憲法》中，五權(quán)的順序依次也是行政、立法、司法、考試、監(jiān)察。中華人民共和國(guó)建國(guó)初期設(shè)置的“人民監(jiān)察委員會(huì)”也是在政務(wù)院之下、“政治法律委員會(huì)”之后，1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過的《中央人民政府組織法》第18條規(guī)定：“政務(wù)院設(shè)政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)……”

因此，不論從權(quán)力的性質(zhì)、地位的理論視角來看，還是從各種憲法文本的排序上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)排在司法機(jī)關(guān)之后。

二、將監(jiān)察委員會(huì)納入第七節(jié) “人民法院和人民檢察院”

現(xiàn)行《憲法》在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章的第七節(jié)“人民法院和人民檢察院”中，用6個(gè)條文對(duì)人民法院做了規(guī)定，又用6個(gè)條文對(duì)人民檢察院做了規(guī)定，現(xiàn)在可以通過修憲再增加若干條文對(duì)監(jiān)察委員會(huì)做出規(guī)定。[注]參見前注〔5〕，童之偉文，第10頁。但童教授的排序是“人民監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院”，筆者認(rèn)為應(yīng)該把監(jiān)察委員會(huì)排在兩院之后。把監(jiān)察委員會(huì)、法院、檢察院放在同一節(jié)中，強(qiáng)調(diào)的是三者在性質(zhì)上存在某些共同特點(diǎn)，如案件性、程序性、專門性，但這一模式意味著監(jiān)察委員會(huì)在性質(zhì)上歸屬于司法機(jī)關(guān)，這恐怕難以成立。關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議，中紀(jì)委認(rèn)為，“監(jiān)察委員會(huì)不是司法機(jī)關(guān)，不自行搞一套偵查體系。對(duì)需要采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的，依然沿用現(xiàn)行做法，經(jīng)過嚴(yán)格審批后交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，監(jiān)察機(jī)關(guān)與之不重復(fù)、不替代。腐敗案件的調(diào)查由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，查明涉嫌職務(wù)犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴；對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，可以退回進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。這就在制度上形成了監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查、檢察院起訴、法院審判的工作機(jī)制?！盵注]“檢察院可將案件退回監(jiān)察委補(bǔ)充偵查；技術(shù)調(diào)查、限制出境等依然由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”，載http://www.360doc.com/content/17/0725/11/11492064_673982038.shtml，最后訪問時(shí)間：2017年8月2日。從監(jiān)察委員會(huì)“不自行搞一套偵查體系?！谥贫壬闲纬闪吮O(jiān)察委員會(huì)調(diào)查、檢察院起訴、法院審判的工作機(jī)制”來看，監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)更接近公安機(jī)關(guān)(只是查明的對(duì)象不同)——當(dāng)然地位明顯高于公安機(jī)關(guān)，而公安機(jī)關(guān)無疑是帶有司法特點(diǎn)(辦案)的行政機(jī)關(guān)。但中紀(jì)委又強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)自秦朝始就建立御史制度，經(jīng)過兩千多年的發(fā)展，形成了一套自上而下的獨(dú)立于行政權(quán)的監(jiān)察體系，這與西方‘三權(quán)分立’模式下監(jiān)察隸屬于立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)完全不同，是中華民族獨(dú)特的制度傳統(tǒng)。歷史文化傳統(tǒng)決定道路選擇。國(guó)家監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度體現(xiàn)著中華歷史文化，是對(duì)中國(guó)監(jiān)察制度的繼承與發(fā)展，是對(duì)權(quán)力制約體制的新探索。監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)，而是代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)?！盵注]“中紀(jì)委官媒：監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)，而是代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)”，載http://www.360doc.com/content/17/0712/21/30932524_670894152.shtml，最后訪問時(shí)間：2017年8月3日。在排除了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之后，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)行使的是監(jiān)督權(quán)，那么其性質(zhì)是否應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)？依據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，[注]《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@是否說明監(jiān)察機(jī)關(guān)接近司法機(jī)關(guān)中的檢察機(jī)關(guān)？強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)“不是司法機(jī)關(guān)”是不是在強(qiáng)調(diào)它不是司法機(jī)關(guān)中的審判機(jī)關(guān)？因?yàn)閷徟袡C(jī)關(guān)是典型的司法機(jī)關(guān)(與檢察機(jī)關(guān)相比)。至于“代表黨和國(guó)家行使權(quán)力”，這是監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)有的特征嗎？我國(guó)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)是不是就不“代表黨和國(guó)家行使權(quán)力”？或者一部分國(guó)家機(jī)關(guān)“代表黨和國(guó)家行使權(quán)力”、另一部分國(guó)家機(jī)關(guān)不“代表黨和國(guó)家行使權(quán)力”？那些不“代表黨和國(guó)家行使權(quán)力”的機(jī)關(guān)是哪些機(jī)關(guān)呢？如果我國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都是在“代表黨和國(guó)家行使權(quán)力”，那么強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)“代表黨和國(guó)家行使權(quán)力”也就沒有什么特別意義。

如果將監(jiān)察委員會(huì)放到“人民法院和人民檢察院”一節(jié)中，特別明顯的一點(diǎn)是，在名稱上應(yīng)該叫“人民監(jiān)察委員會(huì)”而不是“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”，以便與人民法院、人民檢察院保持一致，如果叫“人民法院、人民檢察院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”則顯得不協(xié)調(diào)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家政權(quán)的傳統(tǒng)乃至歷史上所有社會(huì)主義國(guó)家的政治傳統(tǒng)，都是以‘人民’二字作為其政治屬性的標(biāo)志的，我國(guó)現(xiàn)行憲法繼承了這種傳統(tǒng)。所以，在我國(guó)憲法中，除獨(dú)任制的國(guó)家主席和職能單一且沒有地方下屬對(duì)應(yīng)組織的中央軍委外，其他中央和地方的各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)的名稱，都冠有‘人民’二字。即使是對(duì)其命名原本主要考慮是尊重中國(guó)歷史傳統(tǒng)的國(guó)務(wù)院，《憲法》第58條也還專門說明它‘即中央人民政府’?！盵注]參見前注〔5〕，童之偉文，第9頁。而且“國(guó)家”監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)是中央級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)，各地方的監(jiān)察委員會(huì)前面是否要冠以“人民”二字？如果冠以“人民”二字，將與中央的“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”不一致，如果沒有“人民”二字，將與地方的“人民法院、人民檢察院”不一致。從學(xué)理上我們很難解釋為什么法院、檢察院前面的定語是人民，而監(jiān)察委員會(huì)前面的定語是國(guó)家，從理論上說，法院、檢察院應(yīng)具有更明顯的國(guó)家性，議會(huì)和政府才具有較明顯的人民性，如果中央的監(jiān)察委員會(huì)前面冠以“國(guó)家”，則最高人民法院、最高人民檢察院前面也應(yīng)、甚至更應(yīng)冠以“國(guó)家”二字。但我們的《憲法》長(zhǎng)期以來在法院、檢察院前面都是冠以“人民”，大家習(xí)慣了，如果要改可能引起許多不必要的麻煩。因此，即使監(jiān)察委員會(huì)不放在“人民法院、人民檢察院”一節(jié)中，其名稱也應(yīng)統(tǒng)一為“人民監(jiān)察委員會(huì)”，以示遵循先例，尊重前輩，同時(shí)也有利于監(jiān)察體制與人民代表大會(huì)制度的協(xié)調(diào)一致。

三、增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)并微調(diào)“國(guó)家機(jī)構(gòu)”后三節(jié)的順序

如果僅僅增加監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，不調(diào)整“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中后三節(jié)的順序，在邏輯上顯然有瑕疵。因?yàn)樯鲜鰞蓚€(gè)方案都有一個(gè)共同弊端，就是把審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)放在地方機(jī)關(guān)之后，非常別扭。審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)都包括了中央機(jī)關(guān)(最高人民法院、最高人民檢察院、最高人民監(jiān)察委員會(huì))，與全國(guó)人大、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍委同為橫向的政權(quán)機(jī)關(guān)，共同構(gòu)成我國(guó)的政權(quán)組織形式，卻被地方機(jī)關(guān)的兩節(jié)(“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”)插在中間，在體系上不順、不流暢(中央與地方的關(guān)系屬于縱向的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式)，這是我國(guó)《憲法》制定時(shí)沒有解決好的問題。[注]1949年后的四部《憲法》在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中“節(jié)”的數(shù)量雖有變化，但法院和檢察院都是排在最后一節(jié)。如1954年《憲法》“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章設(shè)有六節(jié)，依次為：“全國(guó)人民代表大會(huì)”、“國(guó)家主席”、“國(guó)務(wù)院”、“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”、“人民法院和人民檢察院”。1975年《憲法》取消了“國(guó)家主席”，“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章變成五節(jié)，依次為：“全國(guó)人民代表大會(huì)”、“國(guó)務(wù)院”、“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)革命委員會(huì)”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”、“審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)”。1978年《憲法》的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章也是五節(jié)，順序也一樣，只是第五節(jié)的節(jié)名有所不同(1975年《憲法》的最后一節(jié)為“審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)”，1978年《憲法》的這一節(jié)恢復(fù)了1954年《憲法》的“人民法院和人民檢察院”)。1982年《憲法》恢復(fù)設(shè)立“國(guó)家主席”，并增加“中央軍事委員會(huì)”一節(jié)，“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章共七節(jié)，依次為“全國(guó)人民代表大會(huì)”、“國(guó)家主席”、“國(guó)務(wù)院”、“中央軍事委員會(huì)”、“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”、“人民法院和人民檢察院”。1982年《憲法》草案討論時(shí)，從1980年9月22日秘書處部分成員就憲法結(jié)構(gòu)問題提出的最初方案來看，人民法院和人民檢察院就是排在最后的，“國(guó)家機(jī)構(gòu)列為憲法第三章。本章共分五節(jié)，即：第一節(jié)全國(guó)人民代表大會(huì)，第二節(jié)國(guó)務(wù)院，第三節(jié)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府，第四節(jié)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，第五節(jié)人民法院和人民檢察院(該章設(shè)計(jì)時(shí)，由于對(duì)是否設(shè)中華人民共和國(guó)主席意見不完全一致，故暫缺主席一節(jié))”。其間只有1980年11月中旬上海社科院法學(xué)所曾提出建議，“關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)，要把權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法院和檢察機(jī)關(guān)、地方政權(quán)機(jī)關(guān)(包括民族區(qū)域自治機(jī)關(guān))分開各列一章”。在這一排序中，地方政權(quán)機(jī)關(guān)列在最后。從總體上看，人民法院和人民檢察院排在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章的最末一節(jié)這種結(jié)構(gòu)，似乎沒有引起過什么討論。參見許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版，第355、356、363頁，以及第十七、十八、十九章。因此是否可以考慮，借著這次修憲之際，在保留“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中前四節(jié)(“全國(guó)人民代表大會(huì)”、“國(guó)家主席”、“國(guó)務(wù)院”、“中央軍事委員會(huì)”)順序不變的同時(shí)，對(duì)“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章的后三節(jié)在順序上做出相應(yīng)調(diào)整。

有三種方案：

一是仍設(shè)三節(jié)，只做順序上的調(diào)整，即將“人民法院和人民檢察院”由目前的第七節(jié)調(diào)整為第五節(jié)，并在該節(jié)中增加監(jiān)察委員會(huì)的若干條文，這樣“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”為第六節(jié)，“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”為第七節(jié)。

二是增設(shè)一節(jié)為“人民監(jiān)察委員會(huì)”，四節(jié)的順序依次為，“人民法院和人民檢察院”、“人民監(jiān)察委員會(huì)”、“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”，這樣“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章共設(shè)八節(jié)。

三是把法院和檢察院也分節(jié)設(shè)置，同時(shí)增加“人民監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，五節(jié)的順序依次為“人民法院”、“人民檢察院”、“人民監(jiān)察委員會(huì)”、“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”，這樣“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章共設(shè)九節(jié)。[注]1982年2月憲法修改委員會(huì)秘書處討論的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”草稿中，人民法院和人民檢察院是分別作為兩節(jié)出現(xiàn)的，“第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)，共分八節(jié)。第一節(jié)全國(guó)人民代表大會(huì)，第二節(jié)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，第三節(jié)中華人民共和國(guó)主席，第四節(jié)國(guó)務(wù)院，第五節(jié)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府，第六節(jié)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，第七節(jié)人民法院，第八節(jié)人民檢察院”。上注，許崇德書，第380、382頁。

筆者目前傾向于第二方案，即在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中增設(shè)一節(jié)為“人民監(jiān)察委員會(huì)”，“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章共八節(jié)；同時(shí)微調(diào)后幾節(jié)的順序，八節(jié)的順序依次為，“全國(guó)人民代表大會(huì)”、“中華人民共和國(guó)主席”、“國(guó)務(wù)院”、“中央軍事委員會(huì)”、“人民法院和人民檢察院”、“人民監(jiān)察委員會(huì)”、“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”。即前四節(jié)為中央機(jī)關(guān)(“全國(guó)人民代表大會(huì)”、“中華人民共和國(guó)主席”、“國(guó)務(wù)院”、“中央軍事委員會(huì)”)，后兩節(jié)為地方機(jī)關(guān)(“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”、“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”)，中間兩節(jié)為國(guó)家統(tǒng)一行使權(quán)力的機(jī)關(guān)(“人民法院和人民檢察院”、“人民監(jiān)察委員會(huì)”)。這一方案既保證了現(xiàn)有格局的基本穩(wěn)定——除了新增加的“人民監(jiān)察委員會(huì)”外，各節(jié)的名稱都沒有變，前四節(jié)的順序也沒有變；又適當(dāng)理順了后幾節(jié)的關(guān)系，在新增“人民監(jiān)察委員會(huì)”的同時(shí)，把司法機(jī)關(guān)的位置提前，將其放在地方機(jī)關(guān)之前(也在“監(jiān)察委員會(huì)”之前)，使“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中各節(jié)之間的邏輯關(guān)系較為清楚明晰。

四、將“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章拆分為中央和地方兩章，在兩章中分別增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)并調(diào)整現(xiàn)有各節(jié)的順序

即將現(xiàn)行《憲法》的第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一分為二：第三章“中央機(jī)關(guān)”和第四章“地方機(jī)關(guān)”。

在“中央機(jī)關(guān)”一章中，共設(shè)七節(jié)，順序依次為，第一節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)”、第二節(jié)“中華人民共和國(guó)主席”、第三節(jié)“國(guó)務(wù)院”、第四節(jié)“中央軍事委員會(huì)”、第五節(jié)“最高人民法院”、第六節(jié)“最高人民檢察院”、第七節(jié)“最高人民監(jiān)察委員會(huì)”。[注]也可以合并第五節(jié)和第六節(jié)為一節(jié)，即“最高人民法院和最高人民檢察院”，這樣“中央機(jī)關(guān)”一章為六節(jié)。

在“地方機(jī)關(guān)”一章中，也設(shè)七節(jié)，順序依次為，第一節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)”、第二節(jié)“地方各級(jí)人民政府”、第三節(jié)“地方各級(jí)人民法院”、第四節(jié)“地方各級(jí)人民檢察院”、第五節(jié)“地方人民監(jiān)察委員會(huì)”、[注]此處之所以是“地方人民監(jiān)察委員會(huì)”而不是“地方各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)”，因?yàn)楣P者主張地方人民監(jiān)察委員會(huì)只設(shè)省一級(jí)，市、縣級(jí)不設(shè)，有關(guān)論述將在另文中展開。第六節(jié)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”、第七節(jié)“特別行政區(qū)機(jī)關(guān)”。[注]也可以合并第三節(jié)和第四節(jié)為一節(jié)，即“地方各級(jí)人民法院和地方各級(jí)人民檢察院”，這樣“地方機(jī)關(guān)”一章也為六節(jié)。

這一方案的問題是，對(duì)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度較大，在理論上更是面臨難度，如法院和檢察院是否可以放在地方機(jī)關(guān)中？這涉及司法權(quán)是專有的國(guó)家屬性還是可以有一定的地方性。從《憲法》文本來看，對(duì)這個(gè)問題的規(guī)定似乎存在著一定的矛盾：一方面《憲法》強(qiáng)調(diào)了法院和檢察院的“國(guó)家性”，其第123條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”，第129條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。在《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中，“人民法院和人民檢察院”辟為專門一節(jié)，對(duì)中央和地方某一個(gè)方面的體制(如審判體制、檢察體制)集中做出規(guī)定，規(guī)范的是從中央到地方的整個(gè)系統(tǒng)，[注]如《憲法》第124條：“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院?！钡?27條第2款：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。”第130條：“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院?！钡?32條第2款：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。”這是把司法權(quán)從地方體制中剝離開來，建立的是獨(dú)立的司法體系。憲法在此沒有像規(guī)定人大和政府那樣，專節(jié)規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)”和“國(guó)務(wù)院”之后，再專節(jié)規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”——對(duì)全國(guó)人大和地方人大、中央政府和地方政府明確予以區(qū)別，如此安排意味著人大和政府可以有中央和地方之分，法院和檢察院則不能有中央和地方之分，即司法權(quán)由國(guó)家統(tǒng)一行使，屬于國(guó)家的專有權(quán)。[注]“立法權(quán)可以部分地轉(zhuǎn)讓，可以部分地授權(quán)，因而可以有地方立法，可以有授權(quán)立法，等等。行政權(quán)也可以部分地轉(zhuǎn)讓，可以有條件地授權(quán)其他主體行使，因而可以有地方行政，行政授權(quán)等等。唯獨(dú)司法權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，是不能授予其他主體行使的，因而不能有‘地方司法’，不能有‘授權(quán)司法’。‘地方司法’、‘授權(quán)司法’是有違司法權(quán)的國(guó)家專有性和國(guó)家專屬性的，是有違司法法治原則的。”劉作翔：“中國(guó)司法地方保護(hù)主義之批判——兼論‘司法權(quán)國(guó)家化’的司法改革思路”，《法學(xué)研究》2003年第1期，第96頁。另一方面《憲法》第3條第3款又規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！薄稇椃ā返?01條更是明確規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)?！薄稇椃ā返?28條也明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！钡?33條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)?！盵注]《法院組織法》第10條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院審判委員會(huì)委員，由院長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免?！钡?4條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。在省內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的和在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，由省、直轄市人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由省、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免?！薄稒z察院組織法》第22條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)和人民檢察院分院檢察長(zhǎng)由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)選舉和罷免，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員由省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免，須報(bào)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定：“自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員由自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免，須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！边@看上去又像是在肯定“司法權(quán)地方化”的體制。該如何解釋《憲法》中的這種矛盾呢？筆者認(rèn)為，“司法權(quán)國(guó)家化”是《憲法》明白無誤的規(guī)定，《憲法》中“人民法院和人民檢察院”(不分中央與地方)的專節(jié)布局，以及《憲法》第123條和第129條明確規(guī)定法院和檢察院是“國(guó)家的”審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，都強(qiáng)有力地證明了這一點(diǎn)；而《憲法》第3條第3款并沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由“同級(jí)”人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，雖然事實(shí)上它們是由“同級(jí)”人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督的，但至少文本上不明確，有解釋的空間；《憲法》第101條規(guī)定地方各級(jí)法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)都由同級(jí)人大任免，也只是人員的任免，法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)由地方任免并不能完全等同于其所在的司法機(jī)關(guān)以及該機(jī)關(guān)所享有的司法權(quán)就屬于地方；《憲法》第128條、第133條雖然規(guī)定了地方各級(jí)法院、檢察院對(duì)同級(jí)人大“負(fù)責(zé)”，但沒有像規(guī)定地方政府那樣要求其向同級(jí)人大“報(bào)告工作”，說明《憲法》認(rèn)為司法權(quán)比行政權(quán)有更多的獨(dú)立性和國(guó)家性。[注]將兩院等同于政府、要求其向同級(jí)人大報(bào)告工作、接受同級(jí)人大質(zhì)詢的不是《憲法》而是法律，如《法院組織法》第16條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！薄稒z察院組織法》第10條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！薄度珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第14條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)本級(jí)人民政府及其所屬各部門，人民法院，人民檢察院的質(zhì)詢案?！倍稇椃ā返?10條第1款只是規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！钡?3條規(guī)定人大代表和常委會(huì)成員質(zhì)詢的對(duì)象也只是國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)，沒有法院和檢察院。筆者認(rèn)為上述法律的合憲性是應(yīng)該被審查的。因此從總體上看，司法權(quán)在我國(guó)《憲法》中的屬性應(yīng)該是國(guó)家的而非地方的，在此當(dāng)主要采用體系解釋、邏輯解釋的方法而不應(yīng)拘泥于文義解釋。當(dāng)然，《憲法》的規(guī)定并非沒有瑕疵，法院和檢察院的組成人員既然由地方產(chǎn)生，就很難完全獨(dú)立于地方而專屬國(guó)家，為此有學(xué)者建議“修改憲法中有關(guān)地方司法機(jī)關(guān)由同級(jí)人大產(chǎn)生的相關(guān)規(guī)定”，“使司法權(quán)回歸到國(guó)家所有，改變和消除司法權(quán)地方化的體制性根源”[注]參見前注〔22〕，劉作翔文，第98頁。。筆者認(rèn)為在條件成熟的時(shí)候，這是可以甚至應(yīng)該認(rèn)真加以考慮的。

至于監(jiān)察委員會(huì)是否應(yīng)該與法院、檢察院一樣，在體制上都屬于國(guó)家的統(tǒng)一權(quán)力，還是如行政機(jī)關(guān)那樣可以有地方性？這涉及監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為我國(guó)的監(jiān)察委員會(huì)既有行政性也有司法性(但總體上看行政性多于司法性，是行政權(quán)中具有部分司法權(quán)特點(diǎn)的權(quán)力)，在監(jiān)察委員會(huì)與人大的關(guān)系上，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其像行政機(jī)關(guān)一樣接受人大的監(jiān)督，不僅由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，而且要向人大報(bào)告工作，而不宜像司法機(jī)關(guān)那樣在人大面前保持一定的獨(dú)立性；在涉及中央和地方權(quán)力分工的方面，則應(yīng)像司法機(jī)關(guān)那樣保持國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性，而不宜像行政機(jī)關(guān)那樣可以有中央政府和地方政府之分，即不僅審判權(quán)、檢察權(quán)應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一行使，而且監(jiān)察權(quán)也應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一行使。

此外，在民族自治地方無疑也要設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)，那么民族自治地方的監(jiān)察委員會(huì)在性質(zhì)上是當(dāng)?shù)氐淖灾螜C(jī)關(guān)還是如法院、檢察院一樣是國(guó)家統(tǒng)一行使權(quán)力的機(jī)關(guān)？《憲法》第120條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照國(guó)家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)。”既然可以有本地的公安部隊(duì)，那么是否也可以有本地的監(jiān)察機(jī)構(gòu)？筆者認(rèn)為不宜如此類推，該條規(guī)定的“公安部隊(duì)”雖然叫部隊(duì)，但其作用是“維護(hù)社會(huì)治安”，因此應(yīng)是隸屬于當(dāng)?shù)卣男姓块T，而不是和當(dāng)?shù)卣叫械臋C(jī)構(gòu)；自治地方政府下屬的“公安部隊(duì)”是否需要設(shè)置由“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，而與自治地方政府平行的“監(jiān)察委員會(huì)”應(yīng)是根據(jù)《憲法》設(shè)置，國(guó)務(wù)院無權(quán)批或不批；自治地方的“公安部隊(duì)”其設(shè)立主要是根據(jù)“實(shí)際需要”，而監(jiān)察機(jī)關(guān)無疑是一種常態(tài)性的制度設(shè)置。這涉及自治地方自治程度的問題，鑒于單一制是我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的主色調(diào)，是單一制(而不是聯(lián)邦制)下的民族地方自治，因此，民族自治地方的自治權(quán)是有限的。作為行使專門監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)，其監(jiān)察權(quán)應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一行使而不宜有地方性，一般地方不宜有，民族自治地方也不宜有，除非是高度自治的特別行政區(qū)。因此設(shè)置在民族自治地方的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)是“國(guó)家的”(而不是“地方的”)監(jiān)察機(jī)關(guān)，也就是說，在“地方機(jī)關(guān)”一章中設(shè)“地方人民監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)也是不合適的，這與各地監(jiān)察委員會(huì)組成人員由當(dāng)?shù)厝舜螽a(chǎn)生(這在當(dāng)前較為可行)不完全是一回事。[注]《憲法》第112條明確規(guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)是當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)和人民政府，說明自治地方的法院、檢察院不是自治機(jī)關(guān)；但《法院組織法》第34條第3款又規(guī)定：“在民族自治地方設(shè)立的地方各級(jí)人民法院的院長(zhǎng)，由民族自治地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和審判員由民族自治地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免?！薄稒z察院組織法》第22條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)和人民檢察院分院檢察長(zhǎng)由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)選舉和罷免，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員由省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免，須報(bào)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！钡?3條規(guī)定：“自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員和檢察員由自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。”“自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免，須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！比缜八觯@種看似矛盾的規(guī)定應(yīng)該解釋為，自治地方的法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)由自治機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并不意味著自治地方的法院、檢察院就是自治機(jī)關(guān)，一個(gè)機(jī)關(guān)的性質(zhì)(包括該機(jī)關(guān)行使的權(quán)力的性質(zhì))和該機(jī)關(guān)人員的產(chǎn)生途徑并不能完全等同。

還有，特別行政區(qū)目前已經(jīng)是我國(guó)非常重要的一種地方政權(quán)，僅僅在“總綱”中規(guī)定一條已經(jīng)顯得分量不夠，[注]《憲法》第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”可以考慮在“地方機(jī)關(guān)”一章中設(shè)專節(jié)予以規(guī)定。但目前做這樣的修改時(shí)機(jī)并不成熟，這一問題尚需慎重考量。

五、將“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章按權(quán)力性質(zhì)分為九節(jié)

即完全打破“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章現(xiàn)有的基本按中央和地方權(quán)力分工設(shè)置的“節(jié)”目模式，改為按權(quán)力性質(zhì)做出劃分，各節(jié)的順序依次為，第一節(jié)“權(quán)力機(jī)關(guān)”(包括全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì))、第二節(jié)“國(guó)家元首”、[注]既然是按權(quán)力性質(zhì)劃分，那么明確國(guó)家主席的性質(zhì)(國(guó)家元首)就是十分必要的；即使不是按權(quán)力性質(zhì)劃分，用國(guó)家元首做節(jié)名也比用國(guó)家主席更好、更明確。第三節(jié)“行政機(jī)關(guān)”(包括中央人民政府和地方各級(jí)人民政府)、第四節(jié)“軍事機(jī)關(guān)”(主要規(guī)定中央軍事委員會(huì)，同時(shí)對(duì)中央軍事委員會(huì)以下的體制做簡(jiǎn)單的原則性規(guī)定)、[注]雖然各國(guó)《憲法》中大多沒有對(duì)軍事體制做出規(guī)定，但考慮到我國(guó)的特殊國(guó)情，軍隊(duì)在國(guó)家中的特殊地位以及人大代表中軍人代表的高比例，因此在《憲法》中對(duì)軍事機(jī)關(guān)規(guī)定得多一點(diǎn)、相對(duì)具體一點(diǎn)，是可以的，甚至應(yīng)該的，這也是中國(guó)特色的一種體現(xiàn)。第五節(jié)“審判機(jī)關(guān)”(包括最高人民法院和地方各級(jí)人民法院及專門人民法院)、第六節(jié)“檢察機(jī)關(guān)”(包括最高人民檢察院和地方各級(jí)人民檢察院及專門人民檢察院)、第七節(jié)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”(包括最高人民監(jiān)察委員會(huì)和地方人民監(jiān)察委員會(huì)及專門人民監(jiān)察委員會(huì))、[注]此處的“地方人民監(jiān)察委員會(huì)”而不是“地方各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)”，其理由如前所述，乃因筆者主張地方人民監(jiān)察委員會(huì)只設(shè)省一級(jí)。第八節(jié)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”(包括民族自治地方的人民代表大會(huì)和人民政府)、第九節(jié)“特別行政區(qū)機(jī)關(guān)”。[注]現(xiàn)行《憲法》在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章的第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”中規(guī)定的基層群眾自治性組織(第111條)，因?yàn)樵谛再|(zhì)上不屬于地方機(jī)關(guān)，因此建議移至第一章“總綱”中?！稇椃ā贰翱偩V”第2條共3款，其中第1款是國(guó)體(一切權(quán)力屬于人民)，第2款是國(guó)家權(quán)力(人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì))，第3款是社會(huì)權(quán)力(人民依法通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù))，后兩款都是實(shí)現(xiàn)人民權(quán)力的方式，一個(gè)是國(guó)家民主的途徑，一個(gè)是社會(huì)民主的途徑?；鶎尤罕娮灾涡越M織應(yīng)屬于“各種途徑和形式”的“社會(huì)民主”之列，因此建議放在“總綱”有關(guān)社會(huì)民主的條款中。關(guān)于1982年《憲法》為什么要將村民委員會(huì)、居民委員會(huì)寫在《憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”里，據(jù)許崇德教授介紹有兩個(gè)原因：“第一，村委會(huì)和居委會(huì)是我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)的基礎(chǔ)。在我們這樣的大國(guó)而且是不太發(fā)達(dá)的國(guó)家里，建設(shè)并發(fā)展社會(huì)主義民主，需要一個(gè)過程，應(yīng)該先從基礎(chǔ)抓起。我國(guó)的村民、城市居民是最基層的勞動(dòng)者。基層的民主是群眾看得見、摸得著、最能切身體會(huì)得到的。把村委會(huì)、居委會(huì)群眾自治的基層民主搞好了，然后在這樣的基礎(chǔ)上再逐步擴(kuò)大民主，逐步提髙，最后，全國(guó)性的民主發(fā)展起來就有了非常扎實(shí)的基礎(chǔ)。所以其地位十分重要，寫人憲法，正是為了突出它的重要性。第二，村委會(huì)、居委會(huì)本身雖然不是政權(quán)機(jī)關(guān)，但是卻同區(qū)、鄉(xiāng)人民政府或者同街道辦事處有著密切的關(guān)系。一方面，基層政權(quán)要指導(dǎo)村委會(huì)、居委會(huì)工作；另一方面，村委會(huì)、居委會(huì)的工作開展好了，實(shí)際上對(duì)政府起著配合和協(xié)助的作用?！鼻白ⅰ?6〕，許崇德書，第522頁。筆者認(rèn)為這兩點(diǎn)理由都值得商榷，“村委會(huì)和居委會(huì)是我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)的基礎(chǔ)”，但基礎(chǔ)不一定意味著它就是“地方機(jī)關(guān)”，基礎(chǔ)很重要，但其性質(zhì)依然是群眾自治組織，而不會(huì)因?yàn)橹匾透淖冃再|(zhì)成為“國(guó)家機(jī)關(guān)”；村委會(huì)和居委會(huì)與基層政權(quán)關(guān)系密切也恰恰說明它不是基層政權(quán)，與基層政權(quán)關(guān)系密切并不能因此變成基層政權(quán)本身。

這種按權(quán)力性質(zhì)分節(jié)的方案在結(jié)構(gòu)上較為清晰明了，有一定的科學(xué)性，但對(duì)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度太大，打破了60年來《憲法》文本構(gòu)建的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章的基本順序，可能使人們一時(shí)難以適應(yīng)，至少目前做這樣的調(diào)整是條件不成熟的，以后是否有必要也要根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展而定。