文/ 課題組

長春市城市建設(shè)投融資問題研究

文/ 課題組

當(dāng)前，長春市城市建設(shè)新一輪提升改造投資建設(shè)即將開啟。受國家相繼出臺的政府性債務(wù)管理新政的約束，傳統(tǒng)的城建投融資模式已經(jīng)難以繼續(xù)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力使財政支撐能力十分有限的情況下，如何在國家政策框架下實(shí)現(xiàn)君正書記提出的“向上爭、市場融、銀行貸、對外借、自己籌”指示要求，就成為長春市亟待研究破解的問題。

長春市；城建投融資

一、當(dāng)前長春市城建投融資現(xiàn)狀

政府直接舉債已不可能，傳統(tǒng)投融資模式難以繼續(xù)。按照國家和省規(guī)定的政府性債務(wù)指標(biāo)計算方法和公布的結(jié)果，長春市屬于債務(wù)高風(fēng)險預(yù)警地區(qū)，一般債務(wù)率、專項(xiàng)債務(wù)率、綜合債務(wù)率等三項(xiàng)政府債務(wù)指標(biāo)均超警戒線，因此長春市新增政府性債務(wù)已無空間，很難通過發(fā)行政府債券進(jìn)行融資；按最新政策規(guī)定，政府融資平臺不得再為政府融資，由此傳統(tǒng)的政府直接貸款、平臺幫助融資以及BT等投融資方式已被叫停。政府按年度向各平臺公司下達(dá)融資任務(wù)，各平臺將融資資金全部轉(zhuǎn)至政府形成資金池，利用資金池的資金完成項(xiàng)目建設(shè)、債務(wù)接續(xù)的傳統(tǒng)做法已不可繼續(xù)。

可選擇的投融資路徑有限，固定的支出責(zé)任擠壓財政可支撐空間。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，政府城建領(lǐng)域投資資金來源只有四種：財政預(yù)算資金、發(fā)行新增地方政府債券、政府與社會資本合作（PPP模式）、政府購買社會化服務(wù)模式。如前所述，前兩種模式因長春市目前的財力和債務(wù)指標(biāo)決定了其帶有局限性。因此，目前推廣運(yùn)用的是政府購買社會化服務(wù)模式和PPP模式。但這兩種投融資模式的選擇，都明確了地方財政支出責(zé)任底線。運(yùn)用政府購買服務(wù)方式實(shí)施的項(xiàng)目，必須是服務(wù)類項(xiàng)目，而且必須在既有預(yù)算安排的基礎(chǔ)上包裝項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變政府項(xiàng)目運(yùn)作模式和財政投入方式，嚴(yán)格限制增加預(yù)算支出；推廣運(yùn)用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照國家政策要求和操作指南進(jìn)行組織實(shí)施，每年P(guān)PP項(xiàng)目財政支出責(zé)任之和不得超過年度公共預(yù)算支出的10%。這些政策都客觀上限制了地方財政投資規(guī)模。

存量債務(wù)化解和新項(xiàng)目建設(shè)資金需求大，極大地挑戰(zhàn)財政支撐能力。一方面政府存量債務(wù)需要化解，釋放債務(wù)空間。目前在財政投入有限的情況下，政府存量債務(wù)的化解主要采取置換債券的方式。事實(shí)上，置換債券的目的在于推遲債務(wù)周期，逐步用未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展來化解債務(wù)風(fēng)險，本身帶有很大的不確定性，并不能從根本上化解存量債務(wù)。而且按照政策規(guī)定，只有一類債務(wù)可以通過發(fā)行債券置換，大量的二、三類及未納入債務(wù)系統(tǒng)的債務(wù)仍須原借債企業(yè)與銀行等債權(quán)人協(xié)商，在不增加債務(wù)余額前提下，通過借新還舊、展期和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益資金償還等方式逐年化解?？梢姡捎谡e債行為受到嚴(yán)格限制，在支出責(zé)任成規(guī)模增長但財力增長有限的大環(huán)境下，將直接影響到巨額的政府性債務(wù)化解和城市建設(shè)發(fā)展的資金需求。

城建投融資管理體制不明晰，投融資責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全。一是城市建設(shè)管理體制與城市投融資體制是相輔相成、互為銜接的，城市建設(shè)管理體制直接影響城市投融資體制。目前傳統(tǒng)的城市投融資體制被打破，新型體制逐步建立，但城市建設(shè)管理體制尚未同步跟進(jìn)，市與城區(qū)和開發(fā)區(qū)之間、部門與部門之間的管理體制尚不明晰，投融資責(zé)任過于集中到市級，集中到個別部門，導(dǎo)致市級層面城市建設(shè)管理和投融資壓力過大，財政負(fù)擔(dān)過重。

二是現(xiàn)有的投融資機(jī)制在執(zhí)行中存在多重責(zé)任風(fēng)險。目前長春市的平臺公司雖然作為企業(yè)獨(dú)立存在，但在某種意義上仍然承擔(dān)著政府的職能。一方面，平臺的每筆融資業(yè)務(wù)都需要經(jīng)過市政府、財政局、國資或市建委等一個或多個政府部門審批，權(quán)責(zé)不明，舉借的債務(wù)到底是政府債務(wù)還是企業(yè)債務(wù)界定模糊，與國家要求不一致，為市委市政府、政府相關(guān)職能部門、融資平臺帶來審計追責(zé)風(fēng)險。另一方面，雖然市財政能夠承接一部分一類債務(wù)，但大量二、三類及未納入政府債務(wù)管理的債務(wù)接續(xù)問題仍需平臺負(fù)責(zé)，導(dǎo)致平臺收益下降，如無正常理由向資本市場解釋，資信等級有下調(diào)的可能，從而引發(fā)存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。

二、破解長春市城建投融資問題的路徑

●調(diào)整和規(guī)范體制機(jī)制

一是建立高位統(tǒng)籌的決策機(jī)制。建議政府成立城建投融資領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長掛帥任組長，常務(wù)副市長、分管城建工作副市長任副組長；成員包含市政府秘書長、相關(guān)副秘書長、政府相關(guān)職能部門和各市屬國有企業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)市委、市政府授權(quán)，負(fù)責(zé)研究制定城建項(xiàng)目建設(shè)計劃、項(xiàng)目投資、資金平衡計劃、體制機(jī)制改革以及其他重大事項(xiàng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)推動領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。需要說明的是，為了規(guī)避企業(yè)為政府融資和政企界面不清的審計風(fēng)險，領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室只負(fù)責(zé)審批城建項(xiàng)目的投資、投資主體、投資模式、投資收益、資金投向等，不審批具體融資事宜，具體融資業(yè)務(wù)由投資主體董事會決策，依法合規(guī)履行相應(yīng)程序。國資部門可從出資人角度和國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理角度進(jìn)行審批，也可委托企業(yè)自主決策。

二是建立規(guī)范的城建投融資管理機(jī)制。針對當(dāng)前城建投融資新形勢，建議加快制定出臺長春市城建投融資管理的意見，從城建計劃管理、項(xiàng)目管理和資金管理等三個方面明確具體程序和要求，遵循“規(guī)劃先行、分步實(shí)施、重點(diǎn)推進(jìn)、量力而行”的原則，依財力定項(xiàng)目，通過制度規(guī)范來促進(jìn)長春市城建投融資工作走上可控、可持續(xù)的良性發(fā)展軌道。

三是完善邊界清晰的城建管理體制。按照新的財稅體制、行政區(qū)劃和管理權(quán)限，遵循事權(quán)財權(quán)相統(tǒng)一的原則，研究制定長春市城建管理新體制，厘清市與城區(qū)和開發(fā)區(qū)之間、部門與部門之間的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理界限，細(xì)化市政道路、橋梁、環(huán)衛(wèi)保潔、公園、街路綠化、地下管網(wǎng)、湖泊、河流、明渠、舊城改造、市容整治、棚戶區(qū)改造、老舊散小區(qū)改造等管理權(quán)限和責(zé)任，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推動、分級實(shí)施、分級負(fù)擔(dān)”市區(qū)城市建設(shè)管理新體制和“分工明確、協(xié)調(diào)一致、聯(lián)動推進(jìn)”的部門管理責(zé)任新機(jī)制。

●分類選擇項(xiàng)目實(shí)施路徑

一是選擇服務(wù)類項(xiàng)目推行政府購買服務(wù)方式實(shí)施。根據(jù)國家關(guān)于推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見和相關(guān)政策要求，對于維修改造及運(yùn)行維護(hù)性質(zhì)且不能形成固定資產(chǎn)的城市管理服務(wù)類項(xiàng)目，可選擇政府購買服務(wù)方式組織實(shí)施。通過政府向市屬國有企業(yè)（融資平臺公司）和其他有資質(zhì)的實(shí)力企業(yè)購買項(xiàng)目服務(wù)，制定項(xiàng)目政府購買服務(wù)實(shí)施方案，合理包裝服務(wù)內(nèi)容，結(jié)合財政既有預(yù)算安排情況和承受能力，有效設(shè)定服務(wù)周期和每年政府購買服務(wù)資金數(shù)額，依法依規(guī)并履行政府購買服務(wù)程序后推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

二是選擇有內(nèi)部收益的建設(shè)和管理類項(xiàng)目推行PPP模式實(shí)施。根據(jù)國家關(guān)于推進(jìn)政府與社會資本合作模式（PPP模式）的相關(guān)政策要求和操作指南，對于項(xiàng)目投入使用后有使用者付費(fèi)、經(jīng)營收益、開發(fā)收益的城市建設(shè)和運(yùn)行管理類項(xiàng)目，積極推行運(yùn)用PPP模式組織實(shí)施。依據(jù)國家的政策指導(dǎo)和操作指南，按照項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目論證、實(shí)施方案制定、項(xiàng)目評審、項(xiàng)目兩評、項(xiàng)目采購、合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施等步驟和程序推進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施。項(xiàng)目設(shè)計過程中，結(jié)合國家規(guī)定的PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任限定政策，合理包裝項(xiàng)目內(nèi)容，確定合作周期、融資成本、內(nèi)部投資回報率、績效考評、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼等財政支出責(zé)任，確定政府與社會資本風(fēng)險責(zé)任，吸引社會資本參與項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)運(yùn)行管理，延長財政支付責(zé)任周期，平滑財政壓力，實(shí)現(xiàn)政府和社會資本共贏。

三是選擇純公益性建設(shè)類項(xiàng)目采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和財政直接投資等方式實(shí)施。借鑒外省市經(jīng)驗(yàn)，對于不能匹配資源、純公益性并能夠形成固定資產(chǎn)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目，可采取項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式吸引社會資本與政府合作來組織實(shí)施，參與項(xiàng)目責(zé)任主體根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營實(shí)際，按照項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓周期設(shè)定，以政府年度付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)的采取公開招標(biāo)確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，由中標(biāo)單位在經(jīng)營期內(nèi)對項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。項(xiàng)目建成所形成的資產(chǎn)由政府所有，政府根據(jù)協(xié)議約定和績效考評結(jié)果按年付費(fèi)。政府可以通過配置土地資源來平衡對于投資額相對較小、財政可承受的重點(diǎn)項(xiàng)目，可以采取財政直接投資建設(shè)的方式組織實(shí)施。此類項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)依法依規(guī)履行工程造價評審和招標(biāo)等基本建設(shè)程序。

四是公用事業(yè)性建設(shè)類項(xiàng)目由公用企業(yè)直接投資建設(shè)。對于燃?xì)?、供熱、自來水、二次供水、公交等公用事業(yè)，政府已經(jīng)授予相關(guān)公用企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，企業(yè)負(fù)責(zé)公用設(shè)施建設(shè)、投資、運(yùn)營和管理，企業(yè)運(yùn)營中涉及到的燃?xì)赓M(fèi)、熱費(fèi)、水費(fèi)、公交車票等收費(fèi)均由這些公用企業(yè)收取，有關(guān)經(jīng)營性項(xiàng)目亦由公用企業(yè)經(jīng)營，由此這類公用事業(yè)性質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)可由對應(yīng)的公用企業(yè)直接投資建設(shè)，建設(shè)和維護(hù)資金由企業(yè)自行籌集，融資成本按政府規(guī)定的成本控制政策執(zhí)行。政府可結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況和財政承受能力給予貸款貼息補(bǔ)助和政策性虧損補(bǔ)貼等政策扶持。

五是基礎(chǔ)維護(hù)和改造類項(xiàng)目可財政直接投資建設(shè)。對于基礎(chǔ)維修養(yǎng)護(hù)和改造、投資規(guī)模小、施工周期短的必需實(shí)施的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施維修改造項(xiàng)目，可由財政統(tǒng)籌預(yù)算資金、城維費(fèi)資金等渠道在每年的財政總預(yù)算中予以安排，由相關(guān)部門根據(jù)項(xiàng)目計劃和預(yù)算安排情況，按規(guī)定履行攔標(biāo)價評審、工程招標(biāo)、決算評審等法定程序組織實(shí)施。

六是上行政策扶持項(xiàng)目可積極爭取財政補(bǔ)助和金融資金支持。政府和各職能部門應(yīng)密切關(guān)注國家和省政策動態(tài)和導(dǎo)向，超前準(zhǔn)備項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫，并提前做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，及時跟蹤和掌握國家和省政策信息，對于上行政策明確扶持的項(xiàng)目，發(fā)改、財政、金融辦、建委等會同政府有關(guān)部門及市屬企業(yè)認(rèn)真梳理政策優(yōu)惠、做好重點(diǎn)項(xiàng)目包裝，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)目法人單位，積極與國家和省溝通銜接，爭取國家和省的各類補(bǔ)貼資金、引導(dǎo)資金，爭取專項(xiàng)金融債規(guī)模補(bǔ)充項(xiàng)目資本金缺口，爭取政策性銀行長期低息貸款資金。按照爭取的各項(xiàng)資金用途投入到對應(yīng)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目、平臺投資項(xiàng)目、公用企業(yè)投資項(xiàng)目、財政直接投資項(xiàng)目等等，拓寬政府籌資來源，緩解財政和企業(yè)籌資壓力。

七是有效化解存量債務(wù)釋放空間，發(fā)行政府債券籌資投資建設(shè)純公益性項(xiàng)目。國家對地方政府性債務(wù)實(shí)行限額管理，長春市政府性債務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)均超警戒線，而當(dāng)前政策規(guī)定政府舉債方式只有發(fā)行政府債券，因此長春市必須采取有效途徑和方式化解存量債務(wù)，為爭取發(fā)行政府債券釋放空間。政府負(fù)有償還責(zé)任的一類債務(wù)，在分類梳理債務(wù)對應(yīng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，結(jié)合財政承受能力選擇政府向平臺公司購買服務(wù)、政府與社會資本合作轉(zhuǎn)化成PPP項(xiàng)目等方式有效化解；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的二、三類債務(wù)，由舉債主體直接籌資償還。通過上述途徑和方式，逐步有效地將政府性債務(wù)規(guī)模和各項(xiàng)指標(biāo)降至合理范圍，釋放出舉債空間，再積極向上爭取發(fā)行政府債券額度，統(tǒng)籌債券資金和財政預(yù)算資金投資建設(shè)純公益性項(xiàng)目。

八是推進(jìn)區(qū)域性開發(fā)整體包裝運(yùn)作模式，建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施。目前長春市開發(fā)區(qū)建設(shè)面臨的最大瓶頸問題就是有資源無資金，結(jié)合國家PPP模式的政策導(dǎo)向和規(guī)范，開發(fā)區(qū)可以根據(jù)城市規(guī)劃探索將一個區(qū)域開發(fā)進(jìn)行整體包裝，引入社會資本進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的同時，配套建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，通過商業(yè)性開發(fā)收益、政府政策扶持、投資回報機(jī)制等鼓勵社會資本與政府合作，參與區(qū)域開發(fā)和建設(shè)，這樣做既可以解決政府融資難問題，又可以使社會資本通過政策扶持和回報機(jī)制獲得收益，也可促進(jìn)開發(fā)進(jìn)程使政府獲得財源和經(jīng)濟(jì)效益。

●依托長發(fā)集團(tuán)拓展城建投融資渠道

在市委市政府及各相關(guān)部門的支持下，長發(fā)集團(tuán)已取得了境內(nèi)AAA級、境外BBB+和Baa1的主體信用評級，是東北地區(qū)評級最高的地方國有企業(yè)。長發(fā)集團(tuán)的主體信用已初步達(dá)到了替代或一定程度替代政府信用的能力，在一定程度上可以破解“43號文”后傳統(tǒng)融資模式受阻的困境，可在存量債務(wù)償還、在建項(xiàng)目資金接續(xù)方面發(fā)揮更重要的作用。

依托長發(fā)集團(tuán)，按照“兩級杠桿、三個步驟、四方主體”的運(yùn)作模式，借助“左手債權(quán)、右手股權(quán)”兩個抓手，發(fā)揮財政資金引領(lǐng)撬動作用，最大限度籌集城建資金?！皟杉壐軛U”，即將城建財政資金和政府城建資源注入長發(fā)集團(tuán)，增強(qiáng)長發(fā)集團(tuán)融資能力，提高長發(fā)集團(tuán)信用等級，為第一道杠桿；長發(fā)集團(tuán)再依靠自身信用等級吸引社會資本參與城市建設(shè)，為第二道杠桿；“三個步驟”，即城建資源、資金注入長發(fā)、長發(fā)集團(tuán)借助財政資金的杠桿作用，依靠金融手段進(jìn)行資本運(yùn)作、吸引社會資本參與項(xiàng)目投資；“四方主體”即市財政局、市建委、長發(fā)集團(tuán)、社會資本?？芍恼{(diào)整集團(tuán)職能定位，加快集團(tuán)轉(zhuǎn)型、做大做強(qiáng)集團(tuán)，提升集團(tuán)實(shí)力、成立國有資產(chǎn)運(yùn)營公司，強(qiáng)化資本運(yùn)作幾個方面增強(qiáng)長發(fā)集團(tuán)的融資能力，拓展長春市城建投融資渠道。

課題組成員

組長：高山，長春市商務(wù)局副局長。

副組長：高仲明，長春市交通局副局長；焦琳，長春市國土資源局土地監(jiān)察專員；易貴平， “五個建設(shè)”辦公室副主任；華景斌，長春市城市發(fā)展投資控股（集團(tuán)）有限公司董事長。

成員：高峰，吉林省吉盛資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司籌備組組長；王宏來，長春市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會財務(wù)處處長； 尹相飛，長春市國土資源局利用處副處長；高春波，長春市財政局城建處副處長；王康，長春市財政科研所研究員。

執(zhí)筆人：高春波、王康。

責(zé)任編輯李冬梅

F283

10.13784/j.cnki.22-1299 /d.2017.02.012