石培榮
6年來(lái),甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“甘肅公航旅”)由政府融資平臺(tái)向獨(dú)立的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變,既嘗到了依靠市場(chǎng)化改革化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)公路交通大發(fā)展的甜頭,同時(shí)又期盼著有更大力度的改革為甘肅交通事業(yè)的跨越式發(fā)展注入新動(dòng)能。
以市場(chǎng)化改革引領(lǐng)
道路聯(lián)通
道路聯(lián)通是“一帶一路”的重要物質(zhì)基礎(chǔ),也是更大范圍內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容,更是防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大好機(jī)遇。從2011年至2016年,甘肅公航旅累計(jì)完成投融資1800億元。其中,化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、還本付息958億元;投入高等級(jí)公路項(xiàng)目782億元、航空產(chǎn)業(yè)12億元、文化產(chǎn)業(yè)15億元;投入甘肅銀行、地方金融機(jī)構(gòu)28億元,促進(jìn)了甘肅交通運(yùn)輸?shù)拇蟀l(fā)展。累計(jì)建成高速公路16條計(jì)2020公里,二級(jí)公路19條計(jì)1375公里,開工建設(shè)高速公路1549公里,有效地緩解了交通不暢對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約,每千公里高速公路建設(shè)周期分別由過(guò)去的10年和5年減少到了3年;相繼投資建成張掖、夏河、蘭州中川(二期)等民航機(jī)場(chǎng),與東方航空公司合作引進(jìn)兩架空客A320飛機(jī),加密了省內(nèi)外航線;建成甘肅首個(gè)通用航空機(jī)場(chǎng)——張掖丹霞機(jī)場(chǎng),成功地舉辦了首屆絲綢之路(張掖)國(guó)際通用航空大會(huì),與中國(guó)試飛院合作成立通航運(yùn)營(yíng)公司,拉開了甘肅通航運(yùn)營(yíng)的帷幕。更為重要的是,通過(guò)市場(chǎng)化的方式化解了甘肅公路的部分政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),根本出路在于進(jìn)一步深化改革,完善國(guó)有公路企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制中的主體地位。當(dāng)務(wù)之急,一是切實(shí)完成由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)化運(yùn)作的轉(zhuǎn)型,不再把公路企業(yè)視為“政府融資平臺(tái)”,以便實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)責(zé)任的人格化,以市場(chǎng)化方式開展投融資活動(dòng);二是切實(shí)劃清政府與企業(yè)的界限,真正實(shí)現(xiàn)“政企分開”和“政資分開”,剝離國(guó)有企業(yè)政府融資平臺(tái)的“面紗”,使之真正成為市場(chǎng)化運(yùn)作的主體;三是切實(shí)保證利益分配的完整性,尤其是在公路收費(fèi)方面,保證責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一,使之通過(guò)增強(qiáng)自身造血功能,提高融資償債和再投入的能力,不斷增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;四是將政府相關(guān)資源注入公路企業(yè),以增強(qiáng)其實(shí)力,有效化解政府公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
以市場(chǎng)化改革提供金融支撐
甘肅公航旅始終注重開辟和發(fā)展快捷高效的投融資渠道,已同全國(guó)30多家銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系,先后獲得省內(nèi)外20家銀行共計(jì)近4500億元的授信額度,并被多家銀行列為總行級(jí)重點(diǎn)客戶。廣泛采用中期票據(jù)、短期融資券、企業(yè)債、公司債、永續(xù)債及保險(xiǎn)資金、社?;鹄硎聲?huì)資金等,特別是2016年11月在境外發(fā)行的5億美元債券,開了甘肅本地企業(yè)在境外發(fā)行債券的先河,初步實(shí)現(xiàn)了“舉債-發(fā)展-償債”的良性循環(huán)。
公航旅的融資歷程大體經(jīng)歷了三個(gè)階段,表現(xiàn)為三種方式:第一階段采取的是政府融資平臺(tái)方式(注冊(cè)和注入方式),起步時(shí)200億元政府實(shí)物資產(chǎn)形成的注冊(cè)資金和其后的553億元資產(chǎn)注入即屬于這種情況,約占融資總額的42%;第二階段采取的是企業(yè)“借新還舊”融資方式,包括一部分銀行貸款和市場(chǎng)融資,規(guī)模達(dá)1012億元,占融資總額的56.5%。這種方式建立在資產(chǎn)抵押的基礎(chǔ)上,在全國(guó)同類企業(yè)中具有較強(qiáng)的代表性;第三階段采取的是股權(quán)融資方式,起步較晚,2016年達(dá)25億元,約占融資總額的1.5%。股權(quán)融資少而難的主要原因是交通運(yùn)輸部《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定:“除收費(fèi)公路權(quán)益外,收費(fèi)公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易。”通過(guò)這幾年的探索,股權(quán)融資有利于減輕償債壓力,降低資產(chǎn)負(fù)債率,增加凈資產(chǎn)和提高融資保障能力,但直到2016年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》發(fā)出后,才得以通過(guò)市場(chǎng)化手段引入了中國(guó)銀行100億元和中國(guó)郵儲(chǔ)銀行200億元的債轉(zhuǎn)股資金,目前資金到賬25億元。這三種融資方式,在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高民眾生活水平等方面,各有所長(zhǎng),而且互補(bǔ)性很強(qiáng)。
公路屬于公益性事業(yè),從公航旅融資償債和投入發(fā)展的初步實(shí)踐看,公路類企業(yè)最便捷、最有效、最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的投融資方式應(yīng)該是,在充分尊重企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體身份的前提下,賦予企業(yè)以完整的資產(chǎn)收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán),提供依靠市場(chǎng)化解和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的體制、機(jī)制。對(duì)此,應(yīng)加大加快公路或公路類企業(yè)的改革力度,允許國(guó)有資本參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),允許公路類國(guó)有企業(yè)以股權(quán)形式融資。具體來(lái)講,就是破除對(duì)收費(fèi)公路禁止上市交易的限制,按照一般性經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)管理收費(fèi)公路資產(chǎn),使其作為生產(chǎn)要素在市場(chǎng)資源配置中合理流動(dòng),通過(guò)上市融資等手段,更好地實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值,為公路資產(chǎn)所屬企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展提供股權(quán)融資的制度保障。中國(guó)鐵路總公司的成功經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的,按照“政企分開”原則,大力推行全國(guó)公路政企分離,設(shè)立中國(guó)公路集團(tuán)有限公司,作為中央管理的國(guó)有企業(yè),由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)。也可由各?。ㄊ?、區(qū))按照“一省一公司”的模式設(shè)立收費(fèi)公路公司,由?。ㄊ小^(qū))履行出資人職責(zé),將各?。ㄊ?、區(qū))形成的存量收費(fèi)公路資產(chǎn)全部注入省級(jí)公司,以形成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。同時(shí),將中央對(duì)高速公路項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼隨高速公路項(xiàng)目直接注入省級(jí)公司,并專項(xiàng)用于高速公路項(xiàng)目資本金,以最大限度地盤活存量收費(fèi)公路資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)大規(guī)模市場(chǎng)融資。甚至還可采取整體上市融資方式,解決收費(fèi)公路發(fā)展資金短缺問題,推進(jìn)全國(guó)收費(fèi)公路的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
以市場(chǎng)化改革保障綜合發(fā)展
公航旅成立伊始就明確提出了“以路為主、適度多元、融合發(fā)展”的戰(zhàn)略。6年來(lái),在確保公路、航空建設(shè)長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí),其他各業(yè)也都取得了超乎預(yù)期的效果。文旅融合進(jìn)展順利,累計(jì)完成投資15億元,開發(fā)了黃河三峽、七彩丹霞、焉支山、貴清山等高端旅游景點(diǎn);設(shè)立了100億元的甘肅首筆房車露營(yíng)地投資基金;建成了甘肅第一個(gè)房車露營(yíng)地(康縣長(zhǎng)壩露營(yíng)地);組建了甘肅旅游(控股)公司;投資5000萬(wàn)元購(gòu)置了50輛豪華旅游大巴。金融服務(wù)長(zhǎng)足發(fā)展,設(shè)立了金融資本管理公司,累計(jì)為全省3365家中小微企業(yè)提供擔(dān)保176億元,發(fā)放貸款98億元;受支持企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入超過(guò)400億元,新增稅收8億多元,吸納就業(yè)3萬(wàn)多人,累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)6億元,目前正在開展“新三板”上市工作;甘肅現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)投基金、絲綢之路文化旅游產(chǎn)業(yè)基金也在積極籌備建立中。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)獲得突破,申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的黃河財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司已經(jīng)中國(guó)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)正式籌建,將填補(bǔ)西北甘青寧三?。▍^(qū))沒有地方法人保險(xiǎn)公司的空白,豐富公航旅的多元化發(fā)展格局。在其他業(yè)務(wù)方面,棚戶區(qū)改造、對(duì)外貿(mào)易、工程咨詢、旅游規(guī)劃研究、酒店等業(yè)務(wù)陸續(xù)展開,運(yùn)轉(zhuǎn)良好,形成了公路、航空、旅游、金融、保險(xiǎn)、地產(chǎn)、傳媒、貿(mào)易等主輔業(yè)互為補(bǔ)充和公益性業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)相得益彰的格局。
截至2016年底,公航旅總資產(chǎn)達(dá)2900億元,凈資產(chǎn)超過(guò)1000億元,是甘肅總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的國(guó)有企業(yè),總資產(chǎn)在中國(guó)企業(yè)100強(qiáng)中排名第66位;從2011年至2016年,營(yíng)業(yè)收入由65億元增加至570億元,年均增長(zhǎng)54%,資產(chǎn)負(fù)債率始終保持在國(guó)家規(guī)定的警戒線之下;實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)、融資總額、投資規(guī)模連續(xù)5年居省屬企業(yè)第一位;曾連續(xù)4年榮獲“省長(zhǎng)金融獎(jiǎng)”。
建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制,是改革開放以來(lái)黨和政府矢志不渝的奮斗目標(biāo)。應(yīng)著力研究、破解和規(guī)范全國(guó)公路方面的“有形之手”和“無(wú)形之手”的權(quán)責(zé)關(guān)系,標(biāo)本兼治,改革政府與市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,堅(jiān)決克服過(guò)度依賴財(cái)政資金扶持、兜底或“債務(wù)量控”等做法,注重激活存量,著力補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)短板,提高投資的有效性和精準(zhǔn)度;增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)這一市場(chǎng)主體的“造血功能”,做大物質(zhì)基礎(chǔ)的增量“蛋糕”,完善市場(chǎng)化可持續(xù)投入機(jī)制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制,為增加就業(yè)、稅收和支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多作貢獻(xiàn)。