李兆友，胡曉利,2

(1.東北大學(xué)，遼寧 沈陽 110819 ；2.吉林師范大學(xué)，吉林 四平 136000)

重建政府信任：屬性、類型及其關(guān)系

李兆友1，胡曉利1,2

(1.東北大學(xué)，遼寧 沈陽 110819 ；2.吉林師范大學(xué)，吉林 四平 136000)

在事實(shí)與價值融合視域下，政府信任的基本屬性被依次界定為事實(shí)性、正當(dāng)性與應(yīng)然性。與這三種屬性相對應(yīng)，政府信任的三種類型被描述為基礎(chǔ)互動型政府信任、善意工具型政府信任和終極價值型政府信任。在不斷提升政府信任品質(zhì)的過程中，這三種屬性及類型之間呈現(xiàn)著總體上的循序漸進(jìn)關(guān)系、事實(shí)與價值上的互為依賴關(guān)系和價值上的適度平衡關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了事實(shí)與價值、工具理性與價值理性的有機(jī)統(tǒng)一，從而保證了政府信任重建的良性方向和漸進(jìn)策略。

政府信任；事實(shí)性；正當(dāng)性

近年來，為回應(yīng)政府信任下降的國際化潮流和中國地方政府信任流失的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，學(xué)者們就政府信任的概念、價值、生成機(jī)理、流失現(xiàn)狀、影響因素和增進(jìn)策略等問題進(jìn)行了理論闡釋和實(shí)證分析，基本涵蓋了政府信任研究的主要論域。國內(nèi)很多學(xué)者還特別關(guān)注了當(dāng)代中國所特有的“央強(qiáng)地弱”型差序政府信任并在上述論域內(nèi)展開了持續(xù)研究。梳理近年來的政府信任文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，有一個重要的理論問題較少受到關(guān)注，就是政府信任的屬性、類型及關(guān)系問題。這一問題涉及政府信任重建的基本方向和漸進(jìn)維度，直接影響到政府信任增進(jìn)策略的統(tǒng)籌與選擇，若缺乏理性定位與合理前瞻，就會價值不明，方向不準(zhǔn)。已有的研究中，多數(shù)學(xué)者僅僅指出政府信任“是一個動態(tài)、發(fā)展的概念”，“具有互動過程建構(gòu)的動態(tài)特征”[1]，“是民眾在與政府長期互動過程中逐漸形成的”[2]，“是一個歷史的、動態(tài)演變的、不斷調(diào)試的過程”[3]，而并沒有揭示政府信任“動態(tài)演變”的應(yīng)有維度與基本過程。少數(shù)學(xué)者從歷史發(fā)展的角度描述了信任及政府信任的歷史類型。早在2005年，張康之教授根據(jù)人類社會的歷史類型和政府行政模式，提煉出信任的三種歷史類型：習(xí)俗型信任，對應(yīng)農(nóng)業(yè)社會中的統(tǒng)治行政模式；契約型信任，對應(yīng)工業(yè)社會的管理行政模式；合作型信任，對應(yīng)后工業(yè)社會的服務(wù)行政模式[4]。他超出了本土化研究的范圍，以歷史敘事的方式，對于信任的歷史類型進(jìn)行了縱向梳理與預(yù)測。這是一個新穎的解釋框架，也意味著一種新的信任方案的提出。程倩運(yùn)用這一解釋框架將政府信任關(guān)系概括為習(xí)俗型、契約型和合作型三種類型[5]。此后，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在探討政府信任的類型時，基本上在上述話語和范疇體系內(nèi)展開。直到2016年，余曙光等以信任關(guān)系的構(gòu)建為核心要素，指出建國以來中國政府信任經(jīng)歷了依賴型、松散型和互動型的類型變遷，并認(rèn)為互動型政府信任應(yīng)通過系統(tǒng)的對策建構(gòu)從當(dāng)前的初步互動發(fā)展到未來的良性互動[6]。政府信任類型作為“政府信任在一定歷史時期所具有的相對穩(wěn)定的存在形式與結(jié)構(gòu)特征”[6]，切近當(dāng)前及延及未來的信任類型就是政府信任的理想類型。合作型信任或互動型信任就是學(xué)者對政府信任的理想類型的憧憬。首先，政府信任的理想類型的確定應(yīng)考慮前瞻性和最優(yōu)化，而互動型政府信任界定中所呈現(xiàn)的高低兩重階段性使得其不宜作為政府信任的理想類型。其次，信任關(guān)系主客體及兩者關(guān)系的建構(gòu)是政府信任類型的關(guān)鍵構(gòu)成要素之一[6]。也就是說，政府信任的類重建不僅要考慮主客體雙方的互動及合作關(guān)系，更要考慮主客體雙方的道德意愿及動機(jī)，而在已有的研究中更強(qiáng)調(diào)了政府及公務(wù)員的道德化而忽視了公眾的道德化。其次，在公共行政的發(fā)展過程中，“人的尊嚴(yán)、信任、歸屬感、關(guān)心他人、服務(wù)，以及基于共同理想和公共利益的公民意識”日益處于核心地位[7]。即便是合作型信任，作為高度概括而又理想化的政府信任類型，憑依何種價值理念，經(jīng)由怎樣的循序漸進(jìn)的路徑才能達(dá)致，也是需要進(jìn)一步探討及指明的。最后，政府信任的基本屬性是厘定政府信任類型的理論前提，而在以往的研究中往往是分而論之，沒有將二者有機(jī)結(jié)合在一起。這就為本文的研究預(yù)留了一定的探討空間。

就政府信任的結(jié)構(gòu)而言，國內(nèi)外學(xué)者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)形成了不同的分類。其中，布蘭登從信任的結(jié)構(gòu)層次出發(fā)，認(rèn)為政府信任既包括宏觀或組織層面的民眾對政府績效、政治體制與制度的信任，又包括微觀或個人層面的民眾對政府官員或政治領(lǐng)導(dǎo)人的信任[8]。國內(nèi)有學(xué)者在此基礎(chǔ)上將政府信任區(qū)分為制度信任與個體信任。制度信任以抽象化的制度為載體，是公眾對于抽象的制度系統(tǒng)的信任。個體信任以人格化的公務(wù)員為載體，是公眾對于具體的公務(wù)員群體或個體的信任[1]。并由此認(rèn)為，政府信任的個體信任屬性是“與生俱來的”，“相比較來看，作為一種互動關(guān)系，制度是一般化的交往載體，而公民與政府公務(wù)人員的真實(shí)的交往行為才是互動的具體呈現(xiàn)”[1]。個體信任作為政府信任的重要構(gòu)成，對其忽視或淡化會直接侵蝕制度信任，使制度信任缺失情感認(rèn)同和道德基礎(chǔ)而變得冷漠、脆弱，進(jìn)而影響政府信任的整體水平。并且，隨著以信任與合作為基礎(chǔ)的善治理念的普及和踐行，公眾與政府的互動將更加頻繁，“針對不同需求、不同價值觀的公民采取不同的互動模式與信任構(gòu)建策略是十分必要的”[1]。因此，本文主要從個體信任的角度，以主客體雙方的道德動機(jī)為切入點(diǎn)，在厘定政府信任基本屬性的基礎(chǔ)上探討政府信任的類型及其辯證關(guān)系。

一、重建政府信任的理論基礎(chǔ)

探討政府信任的屬性、類型及關(guān)系，目的是確定政府信任重建的方向與漸進(jìn)策略。這一問題的相關(guān)理論基礎(chǔ)包括兩個方面：一是信任的多元認(rèn)知及政府信任的內(nèi)涵。政府信任的概念關(guān)乎政府信任的主體、客體和結(jié)構(gòu)，是政府信任的起點(diǎn)。政府信任則是信任在公共行政領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)形態(tài)，不同學(xué)科對信任的多元認(rèn)知又構(gòu)成理解政府信任的基礎(chǔ)。二是在上述基礎(chǔ)上，考察政府信任本身是否具有事實(shí)與價值因素，以確定適合此問題的科學(xué)研究方法。

(一)信任的多元認(rèn)知及政府信任的內(nèi)涵詮釋

信任是心理學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)等諸多學(xué)科的共有概念[9]。不同的學(xué)科提供了理解信任的多元視角，就政府信任而言，同樣既具有公眾心理上的個體差異，也表現(xiàn)為基于安全和互惠的理性選擇；既影響著政府的合法性和社會治理的水平，又關(guān)乎社會生活的穩(wěn)定有序和人際關(guān)系的溫良和諧。

在國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于政府信任內(nèi)涵的界定中，主要有心理期待說、評價說、資源說和互動關(guān)系說四類代表性觀點(diǎn)。心理期待說將政府信任理解為公眾對政府及其行為“抱有可信賴型的正面期望狀態(tài)”[10]。評價說將政府信任理解為“公眾對于政府及其行為是否符合民眾規(guī)范性預(yù)期所做出的基本評價”[11]。資源說主張政府信任是“公民對政府是否滿足其利益需求心理預(yù)期的動態(tài)性資源集合體”[12]?；雨P(guān)系說認(rèn)為政府信任是“建立在公民對政府的合理期待以及政府回應(yīng)基礎(chǔ)上的一種互動、合作關(guān)系”，并由此認(rèn)定“公民與政府的交互關(guān)系”就是政府信任的本質(zhì)[1]。其中，互動關(guān)系說為多數(shù)學(xué)者所堅(jiān)持，影響較大，被廣泛引用[13]。并且，即使是秉持心理期待說、評價說或資源說的學(xué)者，一般也是基于公眾期待和政府回應(yīng)的互動交往結(jié)構(gòu)與過程來界定政府信任的?？梢哉f，互動關(guān)系說已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府信任內(nèi)涵界定的主流觀點(diǎn)。

(二)政府信任的“事實(shí)與價值”層面

按照互動關(guān)系說，政府信任是發(fā)生在公眾和政府之間的交互性社會關(guān)系，是由公眾期待和政府回應(yīng)所構(gòu)成的完整的互動結(jié)構(gòu)。至于公眾的期待和政府的回應(yīng)是否基于善良意愿，以及是否在此基礎(chǔ)上形成良性互動，并沒有直接指明。也就是說，互動關(guān)系說首先在事實(shí)層面客觀而又完整地為我們呈現(xiàn)了政府信任的主體、客體和結(jié)構(gòu)，政府信任的價值層面尚需要進(jìn)一步探討與指明。

在生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和倫理學(xué)的信任視野中，超越了事實(shí)層面，從價值層面來分析信任的內(nèi)涵與功能。所不同的是，生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)把信任作為保障個體安全、實(shí)現(xiàn)個體和組織利益的手段，具有工具理性的價值屬性。倫理學(xué)則將信任理解為一種倫理德性和社會善。如貝爾、戈薇爾強(qiáng)調(diào)了信任所包含的脆弱性和他人的善良意志[14]。在這里，我們應(yīng)當(dāng)注意善良意愿與“善良意志”是存在根本差別的。在德國古典哲學(xué)家康德看來，“善良意志，并不因它所促成的事物而善，并不因它期望的事物而善，也不因它善于達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)而善，而僅僅由于意愿而善，它是自在的善”[15]。至于說到善良意愿，是就廣義而言的，只要具備有益于對方的善良動機(jī)，從底線倫理的手段善，到高端倫理的目的善(“善良意志”)，都可以包括其中。由此我們可以看出，倫理學(xué)視野中的信任具有鮮明的價值理性色彩。根據(jù)以上的分析，工具理性與價值理性涉及善與惡以及善的層次的劃分，涉及政府信任主客體的道德動機(jī)與價值觀，且在二者之間存在沖突的可能與取舍的選擇。因此，要解決本文所提出的問題，我們還需要從價值層面對政府信任進(jìn)行深度考量。而“如何權(quán)衡和詮釋基于工具理性的信任與基于價值理性的信任”是在考量“信任的原因”時所遇到的“核心的管理倫理難題”[16]。所以，我們只有將事實(shí)與價值上升到研究方法論的高度，才能進(jìn)一步厘清工具理性與價值理性的關(guān)系，才能得出令人信服的結(jié)論。

二、政府信任的基本屬性

事實(shí)與價值分別代表了現(xiàn)代西方哲學(xué)中科學(xué)主義和人文主義的兩種主流范式，始終是哲學(xué)史上的永恒主題。以此為根基，事實(shí)與價值就成為人文社會科學(xué)研究的兩種基本方法論。基于事實(shí)與價值方法論的分析，不同學(xué)科視角下的信任呈現(xiàn)出不同的事實(shí)歸屬與價值歸屬，從中我們可以梳理出政府信任的三種基本屬性。

(一)政府信任的事實(shí)性

事實(shí)代表“物的尺度”，是指客觀存在的一切事件、屬性、關(guān)系及其變化過程的總和。在社會學(xué)奠基人、法國社會學(xué)家迪爾凱姆看來，社會事實(shí)方能成為社會學(xué)的獨(dú)立研究對象。社會事實(shí)既非個體內(nèi)在的純心理現(xiàn)象，也非通常意義上的社會現(xiàn)象，而是具有外部性和強(qiáng)制性的社會現(xiàn)象。它“存在于個人之身外，但又具有使個人不能不服從的強(qiáng)制力的行為方式、思維方式和感覺方式”[17]。強(qiáng)制性，并不是一般的物理意義上的強(qiáng)制性，而是包括規(guī)范、價值觀和社會潮流等在內(nèi)的不以個體意志為轉(zhuǎn)移的強(qiáng)制性力量，是一種行為方式。出于表述方便的原因，我們在本文中，把社會事實(shí)的外部性和強(qiáng)制性統(tǒng)稱為事實(shí)性。

如前文所述，心理學(xué)和社會學(xué)視角的信任，均是基于“物的尺度”的“事實(shí)”描述。所不同的是，心理學(xué)將信任作為個體內(nèi)在的心理學(xué)事實(shí)，社會學(xué)將信任作為具有外部性和強(qiáng)制性的社會事實(shí)。據(jù)此，政府信任首先是一種心理現(xiàn)象，是公眾獲得政府回應(yīng)的一種心理期待。但發(fā)生于社會之中的，由公眾的心理期待和政府的回應(yīng)所構(gòu)成的政府信任，顯然不僅僅是一種心理現(xiàn)象，更是一種具有外部性和強(qiáng)制性的社會現(xiàn)象，是一種社會事實(shí)。這樣，我們前文所揭示的社會學(xué)視角的信任以及事實(shí)層面的互動型政府信任，相對于心理學(xué)視角的信任，更具客觀性和完整性，完全符合了迪爾凱姆的事實(shí)方法論。因此，我們在事實(shí)方法論的層面揭示了政府信任的事實(shí)性。

(三)政府信任的應(yīng)然性

價值代表“人的尺度”，反映的是人的需要以及人的需要的滿足。與迪爾凱姆不同，德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為僅僅看到社會事實(shí)是不夠的，因?yàn)橥簧鐣聦?shí)對于不同的人具有不同的意義。因此，他主張社會學(xué)應(yīng)當(dāng)以個體的社會行動為依歸，即從人的行動動機(jī)入手來理解社會現(xiàn)象背后的人的目的和意義。他將人的理性行為分為有目的的理性行為和有價值的理性行為兩種，而這兩者恰恰構(gòu)成了工具理性和價值理性的基礎(chǔ)。在他看來，工具理性是“通過對周圍環(huán)境和他人客觀行為的期待所決定的行動，這種期待被當(dāng)作行動者本人所追求的和經(jīng)過理性計(jì)算的目的的‘條件’或‘手段’”[18]31-32。價值理性是“通過有意識地堅(jiān)信某些特定行為的——倫理的、審美的、宗教的或其他形式的——自身價值，無關(guān)于能否成功，純由其信仰所決定的行動”[18]32。對于二者可以有不同層面的解讀，就人文社會科學(xué)研究的方法論而言，二者作為研究社會實(shí)踐的基本方法，實(shí)際上就是手段和目的的“聚合式表達(dá)”[19]。客觀來講，排除極端性的非理性情形，就通識意義上的道德傾向而言，工具理性以手段性的最佳效用作為理性需要，價值理性以目的性的價值理想為最高追求；在主體的理性需要上，前者會呈現(xiàn)手段善和手段惡兩種狀態(tài)，后者則是純善無惡的。

已有學(xué)者指出，“信任是包含于真實(shí)和真誠的交流之中的，也恰恰是有了真實(shí)和真誠的交流，人們之間、組織之間才包含了信任關(guān)系”[20]。而“一直以來，政府信任研究對其假設(shè)還不夠：信任關(guān)系的前提條件，要立足于主客體之間真心誠意的心態(tài)”[21]。而這樣一種目的性追求因?yàn)榫咦闵屏家庵镜那疤岫c政府信任建構(gòu)所欠缺的“主客體之間真心誠意的心態(tài)”相契合，因而是歸屬于價值理性的。以此理念來審視，公眾和政府都是基于目的性的價值理想去謀求良性互動的政府信任關(guān)系，是真正意義上的理想狀態(tài)的政府信任。我們將其稱為政府信任的應(yīng)然性。

(三)政府信任的正當(dāng)性

應(yīng)然性把信任善作為人之為人的本性需求和實(shí)現(xiàn)社會認(rèn)同的本質(zhì)規(guī)定性，是“對信任的信任”，居于信任善的最高層次，屬于高端倫理，其作為一種至善的崇高價值追求是必須提倡的。但在失德失信行為泛濫、公民訴求個性化和多元化的社會情勢之下，是無法實(shí)現(xiàn)從事實(shí)性向應(yīng)然性的跨越的，并且就應(yīng)然性本身而言，也會因?yàn)槿笔У拙€倫理難以為社會大眾所普遍認(rèn)同而流于意識形態(tài)宣傳。因此，在事實(shí)性和應(yīng)然性之間，我們還應(yīng)尋找一種屬性作為中介方能完成政府信任重建的漸進(jìn)之路。很顯然，這一中介應(yīng)該優(yōu)于事實(shí)性而次于應(yīng)然性。

三、政府信任的三種類型

在揭示政府信任屬性的過程中，我們既在研究方法上實(shí)現(xiàn)了事實(shí)與價值以及工具理性和價值理性的適度融合，又契合了“價值理性和工具理性合理地有機(jī)結(jié)合”這一“公共行政學(xué)者前進(jìn)的方向和公共行政學(xué)的發(fā)展趨勢”[22]。事實(shí)性、正當(dāng)性和應(yīng)然性既明確了政府信任的基本屬性，又保證了政府信任重建的漸進(jìn)導(dǎo)向。而政府信任三種類型的確定則是對政府信任三種屬性的延展與升華。

(一)基礎(chǔ)互動型政府信任

基于政府信任的事實(shí)性，基礎(chǔ)互動型政府信任表征著公眾和政府之間的交互性社會關(guān)系，是由公眾心理期待和政府回應(yīng)所構(gòu)成的完整的互動結(jié)構(gòu)。基礎(chǔ)互動型政府信任并不考慮公眾期待與政府回應(yīng)是否出于善良意愿。這里需要指出的是，政府信任作為公眾和政府之間的雙向互動關(guān)系，既包括公眾對政府的信任，也包括政府對公眾的信任。但就一般情況而言，在討論政府信任的時候，所要考察的往往是公眾對政府的信任?！罢畬娛欠裥湃卧趯W(xué)理上有一定的意義，但在實(shí)踐上，是很難成為人們關(guān)心的主題的”[23]189?；诖爽F(xiàn)狀及表述方便的原因，本文是從公眾對政府的信任角度來理解政府信任的。

對于基礎(chǔ)互動型政府信任，就政府是否回應(yīng)的風(fēng)險性而言，基于惡意心理期待的公眾，得不到政府回應(yīng)的風(fēng)險性最大；而政府的惡意回應(yīng)同樣會招致公眾的愈加不信任，由此形成惡性循環(huán)，因而信任關(guān)系最終形成的確定性最低。就概率來講，從整體上看亦如是。顯然，基礎(chǔ)互動型政府信任并不能作為政府信任建構(gòu)的理想類型，因?yàn)椤罢湃卧诒举|(zhì)上是一種公眾與政府之間的良性互動”[24]，只有“通過雙方的良性互動滿足民眾對于公共利益的預(yù)期”[25]，才能提高民眾對政府的信任度。因此，我們還需要從價值層面進(jìn)一步探討政府信任的類型問題。

(二)善意工具型政府信任

基于政府信任的正當(dāng)性，善意工具型政府信任表征著公眾與政府之間的善意手段性社會關(guān)系。相對于基礎(chǔ)互動型政府信任，善意工具型政府信任的優(yōu)點(diǎn)在于，在具備公眾和政府互動交往關(guān)系這一事實(shí)性基礎(chǔ)上，開始觸及價值層面的內(nèi)容，將善意的價值導(dǎo)向引入了政府信任，公眾和政府必須基于服從規(guī)范和習(xí)俗的善意來建構(gòu)信任關(guān)系，從而摒棄了由惡意期待和惡意回應(yīng)構(gòu)成的政府信任。同時，這種善意的價值導(dǎo)向在當(dāng)前價值多元的社會里能夠?yàn)楣姾蜕鐣w制所認(rèn)同，因而可以作為政府信任重建的基本方向。

相對于基礎(chǔ)互動型政府信任，對于善意工具型政府信任，就政府是否回應(yīng)的風(fēng)險性而言，由于明確了公眾心理期待和政府回應(yīng)的善意方向，得不到政府回應(yīng)的風(fēng)險性相對變小，因而信任關(guān)系最終形成的確定性相對提高。從心理學(xué)角度來講，公眾對政府的信任是有著鮮明的個體差異和人格特征的，政府是否回應(yīng)，既可能出于管理方便的考量，也可能出于公共利益的考量，這和公眾個性化的心理期待往往會存在著較大的差異，因而得不到政府回應(yīng)的風(fēng)險性仍然較大。因此，從基礎(chǔ)互動型政府信任到善意工具型政府信任，雖然實(shí)現(xiàn)了從事實(shí)到價值的跨越，但是這種跨越仍然是初級性質(zhì)的?！靶湃我坏┏蔀橐环N策略，也就失去了信任所應(yīng)有的性質(zhì)，轉(zhuǎn)化成制造不信任的因素?！坏┻@種信任的策略性動機(jī)被識破，就會立即陷入破壞性的信任危機(jī)狀態(tài)”[26]。因此，善意工具型政府信任也不能作為政府信任的理想類型，我們?nèi)匀恍枰钊胪诰蛘湃蔚膬r值因素。

(三)終極價值型政府信任

基于政府信任的應(yīng)然性，終極價值型政府信任表征著公眾與政府之間的目的性社會關(guān)系。相對于善意工具型政府信任，終極價值型政府信任的最大優(yōu)點(diǎn)在于，公眾和政府都是把信任作為一種內(nèi)在價值或信仰來追求的，信任內(nèi)化為公眾自身價值和政府治理目標(biāo)的有機(jī)組成部分。公眾的期待和政府的回應(yīng)能夠避免狹隘的工具性動機(jī)，克服了公共行政實(shí)踐中政府缺失公共性立場和公眾缺失責(zé)任心的弊端。公眾和政府之間的信任關(guān)系因而表現(xiàn)出真誠性、至善性和持續(xù)性，處于信任善的最高層次。因此，終極價值型政府信任是政府信任的理想類型。

上文所述政府信任的三種屬性、類型及基本特性可以列表簡要梳理如下(見表1)。

表1 政府信任的屬性、類型及基本特性

四、政府信任屬性及類型間的辯證關(guān)系

綜合前文的分析，政府信任的屬性及類型可以依次表述為事實(shí)性的基礎(chǔ)互動型政府信任、正當(dāng)性的善意工具型政府信任和應(yīng)然性的終極價值型政府信任(為行文方便，以下將其分別簡稱為事實(shí)性、正當(dāng)性和應(yīng)然性)。在不斷提升政府信任品質(zhì)的過程中，這三種屬性及類型之間呈現(xiàn)著總體上的循序漸進(jìn)關(guān)系、事實(shí)與價值上的互為依賴關(guān)系和價值上的適度平衡關(guān)系。

(一)總體上的循序漸進(jìn)關(guān)系

從總體上看，事實(shí)性明確了政府信任要在公眾與政府的互動性社會關(guān)系中去建構(gòu)；正當(dāng)性將工具性的倫理視角引入政府信任，但這種工具理性的基礎(chǔ)僅限于善良意愿，即在最低限度上滿足服從規(guī)則和習(xí)俗的正當(dāng)性；應(yīng)然性則在政府信任關(guān)系中植入目的性的倫理視角，確定了政府信任的理想類型。

(二)事實(shí)與價值上的互為依賴關(guān)系

從事實(shí)與價值層面看，事實(shí)性所表征的由公眾期待和政府回應(yīng)構(gòu)成的完整互動是正當(dāng)性和應(yīng)然性的基礎(chǔ)和前提，缺失其中任何一方都不能稱其為基礎(chǔ)互動型政府信任，更無法升華為正當(dāng)性和應(yīng)然性；正當(dāng)性和應(yīng)然性則明確了事實(shí)性的善意手段性和目的性價值導(dǎo)向，從而保證了政府信任重建的良性方向。

(三)價值上的適度平衡關(guān)系

從正當(dāng)性與應(yīng)然性的關(guān)系來看，二者之間既存在著顯著的差別，又存在著密切的聯(lián)系。一般認(rèn)為，正當(dāng)性是建立在對客觀必然性的認(rèn)識基礎(chǔ)上的，符合一定的道德、法律和政策的思想和行為。從道德境界的角度看，正當(dāng)性只是較為基本的道德要求，應(yīng)然性則要求人們的道德行為不僅合于現(xiàn)實(shí)的道德規(guī)范，而且具有對理想的價值追求，因而屬于更高的道德層次[27]。因此，本文將正當(dāng)性歸屬于手段善的工具理性，將應(yīng)然性歸屬于目的善的價值理性，是符合上述主旨的。

需要注意的是，在謀求政府信任良性建構(gòu)的歷史進(jìn)程中，正當(dāng)性作為手段善的存在，可以作為起點(diǎn)，但不可以作為終點(diǎn)。應(yīng)然性作為目的善的存在，明確了政府信任重建的終極方向，因而可以防止正當(dāng)性滑向手段惡的信任泥沼之中?？陀^來看，公眾的期待和政府的回應(yīng)既可能是工具性的視角，也可能是價值性的視角。在公共行政實(shí)踐中，公眾和政府思考信任關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)，往往是工具性因素和價值性因素交織在一起，只是程度不同而已。因此，我們在肯定應(yīng)然性的同時，也應(yīng)承認(rèn)正當(dāng)性。從社會發(fā)展及政治發(fā)展的角度講，能夠?yàn)樯鐣辖^大多數(shù)人所普遍接受的政府信任尺度，就是要在正當(dāng)性和應(yīng)然性之間謀求適度的平衡。不過，就理想的發(fā)展?fàn)顟B(tài)講，這種平衡應(yīng)當(dāng)是工具性成分越來越少，價值性成分越來越多，不斷趨向終極價值型政府信任。

上文所述政府信任三種屬性及類型之間的關(guān)系可以用下圖簡要說明(見圖1)。

結(jié)語

“當(dāng)前，無論是在理論上還是實(shí)踐上，尚缺乏一個理解和建構(gòu)政府信任的一般框架”[1]。在本文中，我們運(yùn)用事實(shí)與價值融合的研究方法，從政府信任主客體道德進(jìn)步的角度，在揭示政府信任屬性及類型的過程中厘定了政府信任重建的基本框架，從而確保了政府信任重建的良性方向與漸進(jìn)策略。已有學(xué)者指出，政府的道德化是政府信任關(guān)系的基點(diǎn)[23]190。而現(xiàn)代社會，基于不同的生活背景、教育經(jīng)歷、經(jīng)濟(jì)狀況和日益開放的媒體環(huán)境，使得公眾對政府的心理期待及評價呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化、多樣化乃至批判的非理性化傾向。公眾的道德化同樣應(yīng)該成為建構(gòu)良性政府信任關(guān)系的重要方面。因?yàn)?，政府信任既然體現(xiàn)的是公眾和政府的一種良性互動關(guān)系，那么，公眾和政府作為信任的雙方都有責(zé)任共同守望與呵護(hù)。

道德進(jìn)步是社會進(jìn)步的重要尺度之一，合作是人與人之間普遍聯(lián)結(jié)的必然結(jié)果?！岸@種共同聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)是對人的本性的設(shè)定：世界是一個仁慈之地，組成這個世界的人們因此都有著良好的意愿(因此是值得信任的)”[28]。因而，本文的研究視角和結(jié)論具有一定的普適性。政府信任三種屬性及類型的揭示，為我們重建政府信任提供了漸進(jìn)的、動態(tài)的、立體的思考空間?！靶湃螁栴}頗為復(fù)雜，它不僅是制度設(shè)置問題，還更深地關(guān)聯(lián)著社會文化和道德生態(tài)問題”[29]。在重建政府信任的歷史進(jìn)程中，我們可以根據(jù)不同的建構(gòu)視域選取相應(yīng)的屬性及類型，也可以在確定基本屬性及類型的基礎(chǔ)上進(jìn)行多元的有機(jī)整合，從而明確政府信任的建構(gòu)策略。

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[責(zé)任編輯 陳浩天]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.003

李兆友(1965—)，男，山東安丘人，東北大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公共政策與科技政策研究；胡曉利(1970—)，男，吉林舒蘭人，東北大學(xué)博士研究生，吉林師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，主要從事公共行政學(xué)和行政法學(xué)研究。

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(15BZX088)

D035-0

A

1000-2359(2017)02-0013-06

2016-12-08