●王金秀 梅 霞

預(yù)算績(jī)效監(jiān)管存在的現(xiàn)實(shí)問題及對(duì)策

●王金秀 梅 霞

以改進(jìn)預(yù)算績(jī)效為導(dǎo)向加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管是我國(guó)當(dāng)前推進(jìn) “放管服”改革的現(xiàn)實(shí)要求。近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效監(jiān)管工作的改革與探索取得了一定成效，但也遇到了諸多難題，本文建議以績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法和標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，改進(jìn)預(yù)算監(jiān)管模式、提升第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平，多措并舉推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)管。

預(yù)算績(jī)效監(jiān)管 支出績(jī)效評(píng)價(jià) 績(jī)效基礎(chǔ)資料

近年來(lái)，我國(guó)以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手開展預(yù)算績(jī)效監(jiān)管工作的改革與探索取得了一定的成效，隨著預(yù)算全面改革的深入推進(jìn)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及其監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中也遇到了諸多難題，本文擬對(duì)此開展分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)意見。

一、預(yù)算績(jī)效監(jiān)管存在的現(xiàn)實(shí)問題

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算監(jiān)管的重要手段，經(jīng)過十多年預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的探索，目前雖然在制度建設(shè)、評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)展、管理體系和質(zhì)量控制等方面取得了明顯的成效，但是由于預(yù)算監(jiān)管是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、涉及面廣的工作，在現(xiàn)實(shí)中受財(cái)政支出投入領(lǐng)域廣泛、監(jiān)管中需要多方主體的配合、政府監(jiān)管監(jiān)督理念的轉(zhuǎn)變需要磨合等多重因素影響，以績(jī)效為重心的預(yù)算監(jiān)管也遇到了一些困難，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）績(jī)效監(jiān)管工作信息資料取證困難

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作需要完整、正確的信息資料。實(shí)施績(jī)效監(jiān)督工作，同其他檢查工作的流程一樣，首先必須收集被監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)資料，以及被監(jiān)督單位為完成工作目標(biāo)采用的各種工作方法、績(jī)效目標(biāo)完成情況與項(xiàng)目立項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)對(duì)比情況的相關(guān)數(shù)據(jù)；在項(xiàng)目執(zhí)行過程中被監(jiān)督單位采取了何種管理方式和控制措施來(lái)保證目標(biāo)的完成等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，建立在數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上的績(jī)效分析評(píng)價(jià)工作才具有說(shuō)服力。這些資料包括，部門的預(yù)決算、項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)資料、持續(xù)性項(xiàng)目往年資料、單位部門職能職責(zé)等；項(xiàng)目結(jié)束時(shí)目標(biāo)完成程度及為完成目標(biāo)采用的方式方法資料；為切實(shí)完成目標(biāo)被監(jiān)督單位采取的管理措施和工作程序等。除這些正常工作流程外，在資料審查和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查中監(jiān)督工作人員必須收集圖片及數(shù)據(jù)資料來(lái)佐證未來(lái)績(jī)效監(jiān)督中客觀的關(guān)于效果差、資源利用效率低的評(píng)價(jià)結(jié)論。

在績(jī)效監(jiān)督實(shí)踐中，盡管我國(guó)開展政務(wù)信息公開多年，但還是存在信息公開不充分的情況。預(yù)算監(jiān)督部門，包括財(cái)政、政協(xié)、紀(jì)委、審計(jì)等，現(xiàn)實(shí)中，由于信息的不對(duì)稱，監(jiān)督對(duì)象往往只公開對(duì)自己有利的資料，這種信息的不對(duì)稱性給監(jiān)督工作制造了很大的屏障，監(jiān)督部門需要花費(fèi)很大的精力和時(shí)間深扎預(yù)算部門，來(lái)獲取績(jī)效監(jiān)督的基礎(chǔ)資料。目前，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中概括起來(lái)大致存在以下幾個(gè)方面的問題。

1、部分被評(píng)價(jià)單位基礎(chǔ)臺(tái)賬不夠健全?？?jī)效監(jiān)督以客觀事實(shí)為依據(jù)，因此對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的要求較高。首先，由于一些預(yù)算單位，特別是基層單位會(huì)計(jì)人員秉承只要資金沒有進(jìn)入私人口袋就是不違法的觀念，在管理偏粗放、財(cái)務(wù)管理水平較低、會(huì)計(jì)制度不健全的情況下，造成的結(jié)果是單位資金使用情況沒有及時(shí)入賬，項(xiàng)目支出最終收支核算不平衡，也使得績(jī)效監(jiān)督證據(jù)難以被充分、準(zhǔn)確地收集。其次，目前財(cái)政系統(tǒng)和預(yù)算部門的資金使用、項(xiàng)目管理都沒有建立起實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)控系統(tǒng)，因此缺乏有力的證據(jù)來(lái)檢驗(yàn)預(yù)算單位會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，致使績(jī)效監(jiān)督檢查結(jié)果被社會(huì)質(zhì)疑的可能性較大，監(jiān)督執(zhí)行單位的檢查風(fēng)險(xiǎn)也相當(dāng)大。從獲取基礎(chǔ)資料的情況看，被監(jiān)督單位提供信息資料存在主觀選擇性、不完整性、不連貫、不充分、不可比等問題，這會(huì)在很大程度上影響績(jī)效監(jiān)督工作的順利開展和監(jiān)督結(jié)論的可靠性。

2、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏足夠的權(quán)威性。在預(yù)算部門職責(zé)履行層面，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督由財(cái)政部門為主推進(jìn)，從級(jí)別上來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門與各部門預(yù)算單位是一樣的，這就造成了工作推進(jìn)的難度，受評(píng)單位或所屬部門不予配合。項(xiàng)目所在部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作認(rèn)識(shí)不足，以不知道評(píng)價(jià)小組需要何種資料為借口，拖延甚至拒絕提供預(yù)算績(jī)效監(jiān)督所需的相關(guān)數(shù)據(jù)、材料和信息。在組織座談后，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)自始至終均以會(huì)盡快提供項(xiàng)目評(píng)價(jià)所需的數(shù)據(jù)為由推遲提供資料。在項(xiàng)目評(píng)價(jià)小組給出材料清單，包括部門的年終總結(jié)、工作報(bào)告、發(fā)展規(guī)劃后仍遲遲未收到反饋資料，一再要求之下，在提交報(bào)告的前一段時(shí)間才收到了部分被要求保密和歸還的不完備的資料。在時(shí)間緊任務(wù)重的情況下，需要對(duì)所提交的資料進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)行績(jī)效測(cè)算，出具績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。由于沒有得到評(píng)價(jià)項(xiàng)目全面的數(shù)據(jù)資料，評(píng)價(jià)結(jié)果未能達(dá)到財(cái)政部門的預(yù)期。顯然，數(shù)據(jù)信息資料的披露對(duì)于預(yù)算績(jī)效監(jiān)督極為重要，也是我國(guó)日后要加強(qiáng)財(cái)政透明度建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

（二）預(yù)算績(jī)效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范性

財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)采取指標(biāo)考核制，因此績(jī)效監(jiān)督工作的起點(diǎn)是預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的編制。政府投資的公共產(chǎn)品和服務(wù)由于更多的是考慮公共效益，例如社會(huì)效益、可持續(xù)發(fā)展效益以及生態(tài)效益等，而不是私人投資看重的經(jīng)濟(jì)效益，因此在績(jī)效指標(biāo)編制時(shí)，特別是在產(chǎn)出和效果評(píng)價(jià)中設(shè)計(jì)難度較大。為保證績(jī)效監(jiān)督工作的有效開展，財(cái)政部2013年頒布 《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，該框架成為實(shí)踐中推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)管的重要手段，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)揮了極大的推動(dòng)作用，但是隨著績(jī)效評(píng)價(jià)的深入和對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究的深入，也逐漸暴露出來(lái)一些問題。

1、績(jī)效目標(biāo)虛化?？?jī)效指標(biāo)是開展績(jī)效評(píng)價(jià)最為核心的要素，它既是績(jī)效目標(biāo)的具體化，也是績(jī)效評(píng)價(jià)方法（特別是指標(biāo)打分法）的載體，但我國(guó)績(jī)效指標(biāo)不清晰，影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。績(jī)效指標(biāo)不清晰的成因如下：一是績(jī)效目標(biāo)不清，績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)不明。新《預(yù)算法》第三十二條要求部門（單位）在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)必須同時(shí)申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，但實(shí)踐中許多預(yù)算單位的項(xiàng)目申報(bào)書提交的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與項(xiàng)目確立本身的政策要求相差甚遠(yuǎn)。在預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，預(yù)算單位的項(xiàng)目申報(bào)書對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的填寫審核不嚴(yán)格，存在無(wú)目標(biāo)、目標(biāo)不具體或者目標(biāo)不合理等問題，在后評(píng)價(jià)的模式下，受委托的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往需要耗費(fèi)大量時(shí)間梳理基礎(chǔ)資料，座談了解項(xiàng)目實(shí)施單位的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。因此，在項(xiàng)目申報(bào)前期必須嚴(yán)格審核績(jī)效目標(biāo)，使其具體化。二是績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)與績(jī)效目標(biāo)、政策目標(biāo)相脫離。以常年持續(xù)性的財(cái)政支出重點(diǎn)項(xiàng)目為例，預(yù)算單位在編制年度績(jī)效指標(biāo)時(shí)，過度以項(xiàng)目日常工作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依托，將預(yù)算活動(dòng)堆砌為績(jī)效指標(biāo)，與績(jī)效目標(biāo)脫節(jié)，更缺少與年度績(jī)效指標(biāo)和長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)的對(duì)比呼應(yīng)。其中長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)是長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)，即政府政策導(dǎo)向的反映。在長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)規(guī)劃下，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)缺少長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)在績(jī)效監(jiān)督執(zhí)行年份進(jìn)展程度的說(shuō)明，即在上一年度績(jī)效目標(biāo)達(dá)成基礎(chǔ)上，本年度同一績(jī)效指標(biāo)按長(zhǎng)期績(jī)效指標(biāo)規(guī)劃應(yīng)該達(dá)到的程度。

2、指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)性和準(zhǔn)確性存疑。首先，共性指標(biāo)設(shè)計(jì)的不足。例如合規(guī)性指標(biāo)“資金到位率”，含義不準(zhǔn)確，是指財(cái)政資金到位率還是配套資金到位率。再如“完成率”指標(biāo)，被評(píng)價(jià)單位為了達(dá)到百分之百的完成率在績(jī)效目標(biāo)申報(bào)時(shí)，可人為壓低預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)計(jì)劃值。因此，在共性指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)既需要做到準(zhǔn)確科學(xué)，也需要對(duì)績(jī)效目標(biāo)的審核進(jìn)行有效監(jiān)督。其次，個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)的問題性更加突出。財(cái)政部沒有對(duì)不同部門、不同行業(yè)、不同層級(jí)的個(gè)性指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)定，主要是因?yàn)閷?shí)務(wù)中財(cái)政支出投向領(lǐng)域廣泛，即使是投向同一領(lǐng)域的財(cái)政資金，其具體使用也不同，要為每一長(zhǎng)期的具體項(xiàng)目設(shè)立起相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，顯然不是一朝一夕之功。于是各地在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中摸著石頭過河，努力挖掘和設(shè)計(jì)了一些個(gè)性績(jī)效指標(biāo)，也因此個(gè)性指標(biāo)百花齊放，需要經(jīng)過論證后再分類建立個(gè)性指標(biāo)庫(kù)。

3、根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)形成的結(jié)論缺乏可比性。不同第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)采用指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)工作流程等各不相同，同一項(xiàng)目在不同年度、不同地區(qū)由不同的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施的結(jié)果差異比較明顯，影響績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性和社會(huì)認(rèn)可度。各個(gè)地區(qū)同類項(xiàng)目各自探索建立指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法等存在資源浪費(fèi)，重復(fù)工作投入。同時(shí)也造成不同地區(qū)同類項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性、穩(wěn)定性，使不同層級(jí)單位整體預(yù)算、部門預(yù)算以及項(xiàng)目預(yù)算和同一部門、同一項(xiàng)目不同年度的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法進(jìn)行比較，缺乏可比性。

（三）評(píng)價(jià)方法“重審查、輕績(jī)效”

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)采取單位自評(píng)和財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合的分級(jí)分類的績(jī)效評(píng)價(jià)模式。財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)選取的是圍繞財(cái)政資金重點(diǎn)投入的、社會(huì)輿論關(guān)注度高的、重大民生方面的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是項(xiàng)目、政策等的實(shí)施在多大程度上改善了民生，因此績(jī)效或者說(shuō)實(shí)施的效果是評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)。各地參與績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方中介機(jī)構(gòu)大多是會(huì)計(jì)師事務(wù)所，在績(jī)效評(píng)價(jià)中往往沒有抓住要點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)，過多的從審計(jì)的角度，核查順查、逆查等方法檢查賬簿、報(bào)表、憑證的真實(shí)性、合規(guī)性，偏離了評(píng)價(jià)的重點(diǎn);在評(píng)價(jià)方法上基本形成指標(biāo)評(píng)價(jià)法為主、其他方法為輔的格局。在分析效率性時(shí)，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法是定量分析常用的方法，但是由于缺少縱向的歷史數(shù)據(jù)、橫向的全國(guó)數(shù)據(jù)對(duì)比分析，作為績(jī)效分析的工具作用也不大。另外在分析效益性時(shí)績(jī)效監(jiān)督常采用，如公眾問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)訪談、專家論證等社會(huì)研究方法，對(duì)財(cái)政支出效果進(jìn)行評(píng)判，評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，具有民主性，但是評(píng)價(jià)結(jié)果也具有一定的模糊性。目前績(jī)效評(píng)價(jià)所采用的評(píng)價(jià)方法的選擇確實(shí)存在績(jī)效評(píng)判不足，但合適的、恰當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇是績(jī)效評(píng)價(jià)分析，特別是定量分析中的一個(gè)難點(diǎn)，還需要不斷研究。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制不完善

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是改進(jìn)、完善預(yù)算績(jī)效管理的著力點(diǎn)。目前各地對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用程度差異大，一些預(yù)算績(jī)效管理成熟地區(qū)，建立了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用納入了預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)質(zhì)性工作部署中，但實(shí)踐中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果如何還有待進(jìn)一步觀察。一些還處于預(yù)算績(jī)效管理探索階段的地區(qū)，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用率不高?？傮w而言，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的情況可以概括為如下四點(diǎn)。

1、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及整改機(jī)制不夠健全。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于改進(jìn)，因此，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告不僅僅要致力于提高績(jī)效評(píng)價(jià)本身的科學(xué)性，形成客觀、可信的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論，還需要分析績(jī)效管理中所發(fā)現(xiàn)的問題，揭示問題的成因，并相應(yīng)提出有針對(duì)性的、具有指導(dǎo)價(jià)值的改進(jìn)建議，為了有效利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)現(xiàn)改進(jìn)的意圖，有必要及時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)專家評(píng)審結(jié)果反饋給被評(píng)價(jià)單位，指出其在資金使用、項(xiàng)目管理和業(yè)務(wù)工作中存在的問題，要求其及時(shí)整改、提出整改措施和報(bào)告整改效果。但現(xiàn)實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，普遍存在為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)的狀況，缺乏有效的績(jī)效整改機(jī)制，其結(jié)果不僅沒有起到績(jī)效改進(jìn)的作用，還在一定程度上加大了政府運(yùn)行成本，造成浪費(fèi)。

2、評(píng)價(jià)結(jié)果的公開性和透明性不足。雖然各級(jí)政府相關(guān)政策文件都要求將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公開。事實(shí)上目前我國(guó)許多政府部門的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及報(bào)告，在財(cái)政部門的信息公開網(wǎng)上均找不到痕跡，公開的范圍僅限于政府部門內(nèi)部，或者更具體一些是只在財(cái)政部門的績(jī)效管理處和被評(píng)價(jià)單位歸口的財(cái)政部門主管業(yè)務(wù)處，才可查到評(píng)價(jià)的結(jié)論和報(bào)告，財(cái)政部門內(nèi)部的其他業(yè)務(wù)部門都無(wú)法獲得其他職能部門的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，更不用說(shuō)普通的社會(huì)大眾，這不僅導(dǎo)致我國(guó)預(yù)決算公開的信息不完整，也使得績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)社會(huì)公開成為了一句空話，公眾參與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督也就無(wú)從監(jiān)督起。

3、結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算安排結(jié)合正向激勵(lì)不足。我國(guó)預(yù)算編制長(zhǎng)期以來(lái)采用的是 “基數(shù)加增長(zhǎng)”的增量預(yù)算模式，預(yù)算支出的安排大多并未與績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果掛鉤，這種模式使得預(yù)算支出部門通過提高績(jī)效節(jié)省財(cái)政支出的行為并不會(huì)受到獎(jiǎng)勵(lì)，反而會(huì)導(dǎo)致其下一年度預(yù)算額度的削減，影響了預(yù)算部門采用評(píng)價(jià)結(jié)果節(jié)支增績(jī)的積極性。

4、評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量不高，影響結(jié)果應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展的現(xiàn)階段存在指標(biāo)體系的研發(fā)不足、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)、數(shù)據(jù)采集缺乏有效的檢查，評(píng)價(jià)方法還在不斷探索中等問題，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和客觀性、權(quán)威性、公正性不夠，也會(huì)影響預(yù)算單位對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的認(rèn)同和采納。

二、提升預(yù)算績(jī)效監(jiān)管質(zhì)量的對(duì)策

為解決預(yù)算績(jī)效監(jiān)管實(shí)踐中遇到的問題，提升預(yù)算績(jī)效監(jiān)管客觀性、權(quán)威性，有效發(fā)揮預(yù)算績(jī)效監(jiān)管的作用，必須完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法、加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，狠抓評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量，做好預(yù)算監(jiān)管配套制度建設(shè)，為預(yù)算績(jī)效監(jiān)管提供基本條件保障。

（一）建立統(tǒng)一與分類相結(jié)合、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

建立科學(xué)分類為基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是以財(cái)政部制定的共性指標(biāo)體系為框架，在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)范圍的不同，不斷探索、實(shí)驗(yàn)總結(jié)出來(lái)的。在統(tǒng)一與分類相結(jié)合的原則下，財(cái)政部應(yīng)盡快按照政府收支分類改革一般預(yù)算支出科目要求，建立分類的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科技、文化與體育傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水等財(cái)政支出為主要內(nèi)容，建立個(gè)性的分類定性與定量的指標(biāo)，這就要求監(jiān)督人員不僅要完成個(gè)別項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)督工作，還要在連續(xù)性、可比性的項(xiàng)目中提煉出統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)，然后利用這些指標(biāo)反過來(lái)對(duì)不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)或排序，形成科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

個(gè)性指標(biāo)體系的建設(shè)，財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理處可以在各部門開展自評(píng)工作中，要求各預(yù)算部門（單位）必須上報(bào)財(cái)政支出項(xiàng)目個(gè)性指標(biāo)，并專門設(shè)計(jì)個(gè)性指標(biāo)匯總表，在對(duì)各預(yù)算單位的自評(píng)材料進(jìn)行收集、分類和整理后，將個(gè)性指標(biāo)匯總表發(fā)至各單位征求意見，經(jīng)過上下反復(fù)溝通與調(diào)整，形成指標(biāo)庫(kù)。在財(cái)政部門與預(yù)算部門溝通過程中，使財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理處能理解預(yù)算單位的需求和難處，同時(shí)預(yù)算單位也能提升對(duì)績(jī)效指標(biāo)的含義和用處的理解。作為獎(jiǎng)勵(lì)，預(yù)算績(jī)效管理處對(duì)自覺使用開發(fā)的個(gè)性指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的部門給予照顧，預(yù)算單位也會(huì)逐漸重視個(gè)性指標(biāo)的選擇與開發(fā)運(yùn)用，在評(píng)價(jià)實(shí)踐中不斷優(yōu)化個(gè)性指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)。為盡早實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的分行業(yè)、分部門的統(tǒng)一性與靈活性的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，便于進(jìn)行不同地區(qū)的同行業(yè)、同部門、類似項(xiàng)目的績(jī)效管理效果進(jìn)行橫向排序，各地績(jī)效評(píng)價(jià)管理處可以組織分類別、分部門的預(yù)算績(jī)效管理調(diào)研，吸收財(cái)政部、省財(cái)政廳及其他省市的指標(biāo)庫(kù)內(nèi)容，不斷擴(kuò)展豐富指標(biāo)庫(kù)。指標(biāo)庫(kù)建設(shè)重在積累，每完成一個(gè)項(xiàng)目，及時(shí)入庫(kù)經(jīng)過專家論證的指標(biāo)體系，通過一段時(shí)間，完成評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的基本建設(shè)。

除了績(jī)效指標(biāo)庫(kù)的積累，指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值數(shù)據(jù)庫(kù)的建立也是一項(xiàng)重要工作。有計(jì)劃、有目的地收集行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)、樣本，從數(shù)據(jù)樣本分析中提煉預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)或者修正標(biāo)準(zhǔn)，有助于推動(dòng)預(yù)算部門建立或修正、細(xì)化已有支出標(biāo)準(zhǔn)定額以完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)督中的標(biāo)桿值，建立基本公共服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)。制定出財(cái)政分類支出指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系，使績(jī)效評(píng)價(jià)更具操作性。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展幾年來(lái)，無(wú)論是通過課題研究還是績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐總結(jié)等多種方式，財(cái)政部門與預(yù)算部門共同努力整理了一些行業(yè)的、項(xiàng)目的指標(biāo)和標(biāo)桿值，積極推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，但進(jìn)展情況還不是很令人滿意，仍然沒有形成一個(gè)完整的模板。另外，體系的建設(shè)也需要一個(gè)檢驗(yàn)的周期，在實(shí)踐中指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的建立操作難度更大，也與一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系。這些在很大程度上制約了績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效監(jiān)督工作的科學(xué)化管理。

（二）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法

目前，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中因績(jī)效評(píng)價(jià)方法選用導(dǎo)致的“績(jī)效”評(píng)判不足、評(píng)價(jià)結(jié)論質(zhì)量不高問題，預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該采用指標(biāo)評(píng)價(jià)法為主、其他方法為輔的模式，通過二者相互結(jié)合來(lái)優(yōu)化評(píng)價(jià)方法，由此通過提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量本身來(lái)提高預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理水平，具體工作可從以下兩個(gè)方面開展。

第一，優(yōu)化指標(biāo)評(píng)價(jià)法?？茖W(xué)的指標(biāo)體系是定量績(jī)效評(píng)價(jià)方法運(yùn)用的基本前提。在逐步建立了統(tǒng)一與分類相結(jié)合的指標(biāo)庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)后，指標(biāo)評(píng)價(jià)法應(yīng)從以下兩個(gè)方面優(yōu)化。首先，客觀地、科學(xué)地確定指標(biāo)體系權(quán)重。指標(biāo)體系的權(quán)重確定常用的有兩種方法，層次分析法和結(jié)構(gòu)方程模型。當(dāng)所確定的指標(biāo)體系中各指標(biāo)之間不存在關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)度很低時(shí)，采用層次分析法能將人的主觀判斷與思維過程量化，相對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)工作中常見的主觀直接賦值，增強(qiáng)了指標(biāo)權(quán)重賦值的客觀性；當(dāng)指標(biāo)體系中各指標(biāo)之間存在一定的關(guān)聯(lián)時(shí)，采用結(jié)構(gòu)方程模型。結(jié)構(gòu)方程模型應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，利用數(shù)據(jù)本身的信息來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重。這種方法避免了主觀因素對(duì)指標(biāo)權(quán)重的干擾，不僅能算出各指標(biāo)的權(quán)重，還能測(cè)量各個(gè)指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度，在后期建模中可有針對(duì)性地進(jìn)行觀測(cè)變量的調(diào)整及修正，及時(shí)優(yōu)化指標(biāo)內(nèi)容，最終能得出更科學(xué)合理的指標(biāo)體系。其次，盡可能將定性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)?；谡?jī)效評(píng)價(jià)中過多采用定性指標(biāo)造成所形成評(píng)價(jià)結(jié)論的描述具有模糊性的事實(shí)，可探索具有可操作性的定量分析方法，如對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行恰當(dāng)分解，盡量增加其精確性，減少模糊度。可利用在原來(lái)采用的模糊綜合評(píng)價(jià)法的基礎(chǔ)上通過增設(shè)一個(gè)加權(quán)算子，經(jīng)過模糊關(guān)系轉(zhuǎn)變后，得出評(píng)價(jià)對(duì)象中各影響因子的具體分值并判斷各影響因子間的差異的方法，使定性的評(píng)價(jià)科學(xué)合理地轉(zhuǎn)化為可量化的結(jié)果，從而為整體評(píng)價(jià)系統(tǒng)的科學(xué)決策提供合理依據(jù)。

第二，優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)定量分析方法。定量評(píng)價(jià)方法的優(yōu)化有兩種途徑。一是，基于方法集成優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法。由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，可能會(huì)出現(xiàn)多種評(píng)價(jià)方法形成結(jié)論的非一致性，這是因?yàn)楦鞣N評(píng)價(jià)方法都有其缺陷性，很難找到一種所謂的最好的評(píng)價(jià)方法。在此情形下，可以根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)特點(diǎn)和評(píng)價(jià)信息條件，發(fā)掘利用各種評(píng)價(jià)方法的優(yōu)勢(shì)，將其有機(jī)集成到復(fù)雜的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中。例如，運(yùn)用層次分析法，雖然能將人的主觀判斷與思維過程量化，但是在構(gòu)造比較判斷矩陣時(shí)沒有考慮到人為判斷的模糊性及其主觀判斷、偏好對(duì)決策的影響，可將層次分析法擴(kuò)展到模糊環(huán)境中，構(gòu)建多人模糊層次分析模型，形成的評(píng)價(jià)結(jié)論才更趨于合理。二是，基于綜合評(píng)價(jià)法的優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)。綜合評(píng)價(jià)就是對(duì)客觀事物以不同的側(cè)面所得的數(shù)據(jù)作出總的評(píng)價(jià)，其研究對(duì)象可以是同類事物（橫向比較），例如從某個(gè)角度進(jìn)行對(duì)比的多個(gè)城市，或同一事物在不同時(shí)期的表現(xiàn)（縱向比較），即可集評(píng)價(jià)對(duì)象的“過去”、“現(xiàn)在”和“未來(lái)”三個(gè)狀態(tài)于一體采用動(dòng)態(tài)決策的方法，該方法集成了主客觀信息，能使評(píng)價(jià)結(jié)論更具有可信度。

（三）改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用必須要堅(jiān)持正確的價(jià)值導(dǎo)向。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向是指績(jī)效評(píng)價(jià)過程中秉承的基本理念，確定采用何種觀念來(lái)評(píng)價(jià)財(cái)政支出，直接決定評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇與指標(biāo)體系的確立，并影響評(píng)價(jià)結(jié)果的形成及應(yīng)用。例如，英國(guó)在20世紀(jì)70年代奉行的是以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)，在這一時(shí)期相關(guān)的改革措施和評(píng)價(jià)方案都是圍繞節(jié)約政府開支，提高行政效率進(jìn)行的。

我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)堅(jiān)持效果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)理念，因此對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方向是通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，激勵(lì)與約束公共部門為人民群眾提供更加滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

首先，適當(dāng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)常年性和延續(xù)性項(xiàng)目支出、部門或單位整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)良的，下一年度優(yōu)先保障；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為中等的，下一年度嚴(yán)格控制新增資金預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為差的常年性延續(xù)性項(xiàng)目，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)或方向，以適當(dāng)減少資金預(yù)算或取消該項(xiàng)目的方式進(jìn)行結(jié)果運(yùn)用；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為差的一次性項(xiàng)目，下一年度原則性上不安排同類項(xiàng)目資金；對(duì)于政策類的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為政策延續(xù)、調(diào)整、撤銷等的重要依據(jù)。在資金撥付上的總體思想是，不以績(jī)效好為削減資金的依據(jù)，反之，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)其為社會(huì)公眾提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和更高水平的公共服務(wù)，切實(shí)提高我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公民滿意度。

需要注意的是，在開展績(jī)效評(píng)價(jià)、運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果時(shí)要特別注意不能將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果簡(jiǎn)單地與預(yù)算資金分配掛鉤聯(lián)動(dòng)，一定要準(zhǔn)確分析形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的原因，避免出現(xiàn)本末倒置的“逆向選擇”。

其次，注重建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及整改機(jī)制。各地應(yīng)盡快制定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法，待結(jié)果應(yīng)用體系成熟后，建立全國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用辦法。通過結(jié)果應(yīng)用制度，規(guī)范和要求各預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)方落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果。一是財(cái)政部門和省直預(yù)算部門須將評(píng)價(jià)結(jié)果在規(guī)定期限內(nèi)，以正式文件或函件形式將結(jié)果和整改要求反饋給被評(píng)價(jià)部門或單位。二是被評(píng)價(jià)方須在規(guī)定日期內(nèi)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)論和整改要求，制定整改措施和設(shè)置整改期限，報(bào)送財(cái)政部門和預(yù)算部門。三是財(cái)政部門和預(yù)算部門建立整改監(jiān)督跟蹤機(jī)制，監(jiān)督整改的效率和效果。

再次，逐步提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和報(bào)告的信息公開程度。評(píng)價(jià)結(jié)果是政府部門決策的依據(jù)，評(píng)價(jià)結(jié)果采納的決定權(quán)還在政府決策主體。通過預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)公開，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，提高預(yù)算決策的科學(xué)性、預(yù)算配置的合理性和預(yù)算監(jiān)管的有效性。預(yù)算績(jī)效公開可以通過如下三個(gè)公開實(shí)現(xiàn)：一是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)公開；二是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開；三是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況公開。預(yù)算績(jī)效公開的范圍要求不局限于部分政府部門的績(jī)效信息在政府系統(tǒng)內(nèi)部公開，還應(yīng)逐步將預(yù)算績(jī)效公開的責(zé)任主體范圍進(jìn)一步從部分政府部門擴(kuò)大覆蓋全部的政府部門，從部分重點(diǎn)項(xiàng)目擴(kuò)大到全部重點(diǎn)項(xiàng)目、甚至全部項(xiàng)目，從項(xiàng)目支出擴(kuò)大到基本支出，預(yù)算績(jī)效公開應(yīng)該以政府系統(tǒng)內(nèi)部公開擴(kuò)大到向人大常委以及人大代表，并進(jìn)一步擴(kuò)大到社會(huì)公眾，預(yù)算績(jī)效公開可以采取新聞、報(bào)刊、公眾網(wǎng)等形式傳達(dá)至公眾，接受公眾的監(jiān)督?！?/p>

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）