保障性安居工程建設(shè)財政資金管理探討

編者按：大規(guī)模推進保障性安居工程建設(shè)，是我國保障和改善民生采取的重大舉措。近年來，各級財政部門認真貫徹落實黨中央和國務(wù)院關(guān)于保障性安居工程的決策部署，財政性資金投入力度不斷加大。今年1月，財政部協(xié)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部重新制定了 《中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》（以下簡稱 《辦法》），明確專項資金管理應(yīng)注重績效，強化監(jiān)督，要求充分發(fā)揮財政部駐各地專員辦財政預算監(jiān)管優(yōu)勢，對專項資金管理實行全面監(jiān)管。辦法發(fā)布后，各地專員辦積極作為，在城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金管理工作中，不斷開拓監(jiān)管思路、優(yōu)化審核方式、開展績效評價，取得了一定成效。本刊特邀幾位實務(wù)工作者分享保障性安居工程專項資金的審核及績效評價中好的經(jīng)驗和做法，以及完善保障性安居工程建設(shè)財政資金管理的對策建議，以供借鑒。

“四舉措”嚴把保障性安居工程專項資金審核關(guān)

今年初，財政部修訂了保障性安居工程專項資金管理辦法，對資金分配、申報審核和使用管理等作了較大調(diào)整，財政部還首次要求專員辦對專項資金進行績效評價，這既體現(xiàn)了財政部對保障性安居工程建設(shè)的支持和重視，也凸顯了其對發(fā)揮專員辦監(jiān)管作用的重視。為切實貫徹保障性安居工程資金的審核要求，讓老百姓合理享受這項惠民政策，遼寧專員辦在審核工作中積極與省財政廳和有關(guān)部門聯(lián)合聯(lián)動，統(tǒng)一工作口徑，抓住審核關(guān)鍵點，堅持實事求是、著力解決問題，扎實推進審核工作深入開展。

一是發(fā)揮聯(lián)動作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排。工作開展前，該辦與遼寧省財政廳和住建廳有關(guān)人員對《辦法》預先進行理解消化，力求吃透《辦法》調(diào)整的精神實旨，對把握不準的問題及時向財政部進行請示，在宏觀理解的基礎(chǔ)上提出具體的審核標準。三部門達成一致意見后，由省財政廳和住建廳聯(lián)合向各地市下發(fā)通知，對審核時間、標準和內(nèi)容等進行明確，通過這一舉措，有效發(fā)揮了主管部門的作用，為審核工作順利開展奠定了堅實基礎(chǔ)。

二是統(tǒng)一審核標準，明確工作要求。由于此次審核同時進行績效評價，現(xiàn)場工作還要分組進行，為加強工作協(xié)調(diào)、統(tǒng)一審核標準，該辦認真制訂了審核工作方案，并集中對有關(guān)人員進行了業(yè)務(wù)培訓。同時，該辦提出了三點要求：第一，充分吃透政策，在認真學習的基礎(chǔ)上將理論基礎(chǔ)與實踐工作相結(jié)合，客觀、公正反映發(fā)現(xiàn)的問題。第二，相互密切配合，各審核組之間要加強溝通協(xié)調(diào)，相互配合，集思廣益，形成合力。第三，嚴守工作紀律。特別是嚴格執(zhí)行中央“八項規(guī)定”精神等有關(guān)紀律規(guī)定，做到依法行政、廉潔自律。

三是把握審核重點，提升工作質(zhì)量。工作中，該辦采取書面審核、實地抽查和績效評價相結(jié)合的做法。首先書面審核重點把握報送資料的完整性、政策實施的合規(guī)性、數(shù)據(jù)關(guān)系的合理性等。其次實地審核重點核實補貼發(fā)放的及時性和真實性，棚改工程的開工手續(xù)、建設(shè)實施、貨幣安置和資金使用等情況。最后績效評價重點是結(jié)合全省績效評價報告、績效評價量化指標表及相關(guān)資料進行審核評價，對基礎(chǔ)資料進行分類整理、核實分析等。

四是堅持問題導向，提出政策建議。首先將審核發(fā)現(xiàn)的問題和情況向財政部進行如實客觀的反映，使審核和績效評價結(jié)果成為分配專項資金的可信依據(jù)。其次深入分析問題成因，向財政部提出符合實際、切實可行的政策建議。再次向行政主管部門和有關(guān)單位逐層傳導壓力，強化監(jiān)管效果，避免問題再次發(fā)生。最后加強問題整改的督導落實和資金的日常管理，密切跟蹤整改落實情況，督促有關(guān)部門提高資金使用效益，保障中央專項資金切實發(fā)揮引導作用，體現(xiàn)惠民效果。 ■

（張雷/財政部駐遼寧專員辦業(yè)務(wù)一處）

“五結(jié)合”做好城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價

財政資金績效評價，是財政預算監(jiān)管的重要內(nèi)容，是改進和完善財政支出項目管理、提高資金使用效益的重要手段。吉林專員辦在城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價工作中，開拓監(jiān)管思路、優(yōu)化審核方式，采取“五結(jié)合”的辦法，確?？冃гu價取得成效。

一是自評與他評相結(jié)合。按照財政部要求，吉林省財政廳、住建廳組織市縣有關(guān)部門對照確定的績效目標開展績效自評，形成績效自評報告，連同相關(guān)基礎(chǔ)資料提交該辦。該辦以其自評結(jié)果為依托，通過分析自評報告及上報材料，結(jié)合現(xiàn)場抽查情況、資金申報審核情況進行績效再評價，并將結(jié)果反饋給被評價單位，綜合考慮反饋意見后形成最終績效評價報告。評價中，建立“指出問題、立即溝通、當面反饋”的評價機制，不糾結(jié)于指標得分，而是從剖析原因、解決問題的角度出發(fā)，共同商討改進措施、政策建議，不失評價原則的同時，提升評價的時效性。

二是現(xiàn)場抽查與案頭分析相結(jié)合。根據(jù)吉林省具體情況，結(jié)合省財政廳、住建廳上報數(shù)據(jù)情況，選取體量較大、代表性強的吉林、白山、長白山管委會三個地區(qū)的13個市縣作為樣本評價對象，進行現(xiàn)場抽查，采取聽情況匯報、實地考察項目工地、對照查證復核等方式進行現(xiàn)場評價。對于未實地抽查的市縣，通過收集資料和數(shù)據(jù)，采用橫向比較各市縣數(shù)據(jù)、縱向比較往年數(shù)據(jù)的對比分析法進行評價工作，這種案頭分析與現(xiàn)場抽查相結(jié)合的方式，既能掌握“活情況”、發(fā)現(xiàn)新問題，又能避免“一葉障目”、以偏概全，評價工作更具全面性。

三是績效評價與資金審核相結(jié)合。由于績效評價與中央專項資金審核時間、內(nèi)容有所重合，為了避免重復工作，該辦整合人力，同步開展兩項工作，最大限度地實現(xiàn)成果互用。如根據(jù)中央專項資金審核中發(fā)現(xiàn)的資金結(jié)余量大、未按計劃完成任務(wù)等問題，有的放矢地融入到績效評價工作中，使績效評價工作更加具有針對性，兩項工作互相補充，提升了工作效率。此外，該辦還在績效評價工作中關(guān)注了盤活存量資金、地方政府債務(wù)等監(jiān)管內(nèi)容和相關(guān)問題，開拓預算監(jiān)管新思路。

四是不斷摸索與總結(jié)經(jīng)驗相結(jié)合。今年是專員辦開展城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價的第一年，面對新任務(wù)、新要求，該辦在評價開始前，先行試點，選擇安居工程管理較好的吉林市進行預評價，研究探索各項指標評價所需資料、評價流程等，理順工作思路，梳理形成了可操作的評價方法。此外，通過不斷摸索、借鑒其他監(jiān)管工作的經(jīng)驗，制作了“績效評價發(fā)現(xiàn)問題庫”，有效節(jié)省了匯總同類問題、分析數(shù)據(jù)的時間，也為今后開展城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價奠定了基礎(chǔ)。

五是監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合。專員辦始終秉持“寓監(jiān)管于服務(wù)”理念，認真做好監(jiān)管服務(wù)工作。首先每次布置工作任務(wù)時，將“征求意見和建議”列為一項重要內(nèi)容，通過下發(fā)通知和清單的方式向各

基層部門明確工作提綱、公布聯(lián)系方式，安排專人進行答疑和政策解釋；其次在績效評價過程中，針對被評價單位存在內(nèi)部流程管理薄弱、機制建設(shè)較差等問題，隨時發(fā)現(xiàn)隨時提出整改措施，及時規(guī)范管理基礎(chǔ)工作；再次針對各市縣城鎮(zhèn)保障性安居工程政策實施水平參差不齊的狀況，該辦嘗試將實施較好市縣的成熟經(jīng)驗、突出做法，耐心細致地介紹給其他市縣，通過宣傳引導，取得較好成效；最后結(jié)合各市縣實際情況，多次召開座談會，充分聽取一線工作人員意見和建議，了解基層部門遇到的困難與問題，讓績效評價工作更加通民情、接地氣，經(jīng)過梳理，已將完善政策的意見和建議通過工作報告的形式向財政部反映，發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢。■

（云天嬋/財政部駐吉林專員辦）

關(guān)于加強保障性安居工程建設(shè)財政支持的思考

近年來，各級財政部門認真貫徹落實黨中央和國務(wù)院關(guān)于保障性安居工程的決策部署，積極發(fā)揮財政職能，多渠道籌措資金，完善政策支持體系，切實加強資金管理，有力地推進了保障性安居工程建設(shè)工作。與此同時，保障性安居工程建設(shè)也存在一些問題，有待進一步規(guī)范。

一、保障性安居工程建設(shè)資金支持和管理存在的問題

一是建設(shè)資金保障能力不足。按照近幾年各省保障性安居工程建設(shè)任務(wù)測算，各省收到的中央和省級下達的專項資金占總支出的比例約在10%-15%，各市縣財政約需籌集85%-90%的資金，東部沿海發(fā)達省份的市縣財政狀況相對較好，中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份的財政資金緊張問題更加嚴重和突出，依靠市縣自身籌集資金用于保障性安居工程建設(shè)的難度較大。不斷增長的教育、衛(wèi)生、社會保障、水利、文化等民生方面支出的剛性增長，讓市縣財政的資金保障能力更顯不足。

二是籌集資金渠道不暢。各地政府彌補保障性安居工程建設(shè)資金缺口的主要渠道有以下兩種：一種是向金融機構(gòu)融資，另一種是從專項基金中提取建設(shè)資金。地方政府融資平臺向國開行和農(nóng)發(fā)行貸款，由于金額較大，對應(yīng)抵押質(zhì)押的物權(quán)價值也很大，辦理貸款的時間也較長，隨著貼息政策的逐步收緊，貸款的資金成本和時間成本逐步升高。另外，按照政策規(guī)定從土地出讓金和住房公積金增值收益中提取建設(shè)資金也存在一定困難。部分縣市土地出讓沒有按規(guī)定操作，存在低地價甚至“零”地價招商引資，以及多頭供地等問題，導致從土地出讓金中提取建設(shè)資金存在阻礙。同時，中央要求扣除貸款風險準備金和管理費用后，應(yīng)全額提取住房公積金增值收益，用于保障性住房建設(shè)，但部分縣市將此部分增值收益沖抵歷史遺留的呆賬損失、改善辦公環(huán)境，剩余的增值收益金額相對整個保障性安居工程建設(shè)的需求差距明顯。

三是預算執(zhí)行進度較慢，資金結(jié)余較大。由于部分縣市籌資渠道不暢，籌資能力有限，對中央和省級保障性安居工程專項資金政策的延續(xù)性普遍有所擔心，并且在通過“大數(shù)據(jù)”比對，發(fā)放租賃補貼的要求越來越嚴格的前提下，有關(guān)部門提高發(fā)放標準，適當擴大發(fā)放范圍，增強政策的普惠性不夠積極，普遍存在將蓄水池做大做深，應(yīng)對各種不確定因素的想法，這就導致中央和省級專項資金的預算執(zhí)行進度較慢，資金滾存結(jié)余較大，未能充分發(fā)揮政策的引導作用。

二、加強保障性安居工程建設(shè)中財政支持的建議

首先，加強專項資金制度建設(shè)，提高資金使用效率。省級財政部門在分配中央和省級專項資金時，可以借鑒財政部的做法，將各縣市的預算執(zhí)行進度和專項資金結(jié)余情況作為分配專項資金的重要指標，健全對各縣市的激勵約束機制，對執(zhí)行進度好，資金使用效率高，結(jié)余資金合理的縣市予以傾斜；對執(zhí)行進度慢，資金使用效率低，結(jié)余資金逐年增加甚至明顯過大的縣市，按照結(jié)余資金的大小予以扣減專項資金分配額度，并將扣減資金進行重新分配。同時，省級財政部門可與各地住建部門積極配合，結(jié)合保障性安居工程建設(shè)月報和季報跟蹤各縣市專項資金的使用情況，督促各縣市加快專項資金的預算執(zhí)行進度，定期通報表揚或批評相關(guān)縣市。

其次，努力拓寬資金籌集渠道，不斷完善融資機制。目前，地方財政用于保障性安居工程建設(shè)資金缺口較大，各級政府應(yīng)努力拓寬資金籌集渠道，一是從內(nèi)部挖掘潛力，將城建稅、城市配套費等稅費中拿出部分資金用于安居工程小區(qū)的配套建設(shè)，將國有資本經(jīng)營預算拿出部分資金用于國有企業(yè)的棚改，將新增的地方政府債券收入拿出部分資金用于保障性安居工程建設(shè)；二是在債務(wù)風險可控的前提下，積極爭取國開行和農(nóng)發(fā)行的專項貸款；三是條件成熟的省份可以嘗試與當?shù)劂y行合作設(shè)立“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”，基金落地時與當?shù)厍捌诠ぷ鞒浞值捻椖拷榆夁\行，充分爭取和利用當?shù)劂y行的授信額度；四是研究運用政府和社會資本合作（PPP）模式進行公共租賃住房項目建設(shè)，學習前期試點省份的先進經(jīng)驗，充分發(fā)揮財政資金的引導作用，對社會效益較好但投入難以收回的項目，可以考慮適當進行財政補貼。

最后，強化事前審核和事后監(jiān)督，確保資金安全高效使用。一是加強專項資金分配事前審核，省級財政部門可以委托駐各地級市財政監(jiān)督檢查辦事處對各市縣申請專項資金的相關(guān)資料進行審核和實地抽查，有效防止一些地區(qū)通過虛報任務(wù)數(shù)和擴大使用范圍等方式多申報專項資金，切實保障專項資金分配的公平、合理。二是加強專項資金使用的監(jiān)督檢查，省級財政部門可以配合同級審計部門，對上年度當?shù)爻擎?zhèn)保障性安居工程進行跟蹤審計，對跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題進行問責，要求相關(guān)縣市進行整改，并依法依規(guī)追究相關(guān)責任人的責任。三是全面開展績效評價工作，省級財政部門可以參考財政部、住建部聯(lián)合制定的 《城鎮(zhèn)保障性安居工程財政資金績效評價辦法》，組織人員對各市縣保障性安居工程資金管理、項目管理、項目效益和居民滿意度等進行評價，評價結(jié)果作為以后年度保障性安居工程專項資金分配的重要參考依據(jù)?！?/p>

（張凡/財政部駐湖北專員辦、易海/湖北儲備物資管理局）