宋雅薇，李建華

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基于綠色發(fā)展理念的政府生態(tài)責(zé)任

宋雅薇，李建華

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，長(zhǎng)沙 410000）

生態(tài)責(zé)任是政府責(zé)任的重要組成部分，“十三五”期間提出的“綠色發(fā)展理念”使得政府生態(tài)責(zé)任被置于國(guó)家戰(zhàn)略層面，面臨一系列重大挑戰(zhàn)。當(dāng)前政府在生態(tài)責(zé)任上存在主體地位缺失、官員生態(tài)責(zé)任意識(shí)淡漠、環(huán)境政策執(zhí)行力弱、生態(tài)監(jiān)管缺位等現(xiàn)狀，需要通過理順與社會(huì)多元力量的生態(tài)權(quán)責(zé)關(guān)系、倡導(dǎo)生態(tài)倫理思想、建立綠色政績(jī)考核體系、健全生態(tài)問責(zé)體系等路徑來強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任。

綠色發(fā)展；生態(tài)責(zé)任；責(zé)任政府

黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念是五大發(fā)展理念的重要內(nèi)容之一，對(duì)我國(guó)的全面發(fā)展具有舉足輕重的意義。綠色發(fā)展理念是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，其本質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。牢固樹立綠色發(fā)展理念，成為我國(guó)未來一段時(shí)間環(huán)境保護(hù)工作的主攻方向。綠色發(fā)展理念是生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施的理論前提和基礎(chǔ)，是推動(dòng)國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)驅(qū)力。在綠色發(fā)展理念下政府生態(tài)責(zé)任成為政府義不容辭的主要責(zé)任之一。政府作為社會(huì)運(yùn)行的核心部門，有責(zé)任踐行綠色發(fā)展理念，將綠色發(fā)展理念的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐行動(dòng)，為創(chuàng)造一個(gè)和諧美好的中國(guó)而努力奮斗。

一、綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下的政府生態(tài)責(zé)任生成

綠色發(fā)展理念是中國(guó)“十三五”時(shí)期發(fā)展的關(guān)鍵詞之一，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)過程中的又一重大理論創(chuàng)新。在這一全新的階段，踐行綠色發(fā)展理念，維護(hù)生態(tài)穩(wěn)定，迫切需要政府的有效作為，而政府有效作為的關(guān)鍵即是政府生態(tài)責(zé)任的生成。

綠色發(fā)展理念是政府生態(tài)責(zé)任生成的理論前提。黨的十八屆五中全會(huì)制定的關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃建議提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念作為其中的一個(gè)重大理念再次被提升到了一個(gè)新的高度，受到了黨和人民的廣泛關(guān)注。這是因?yàn)榫G色發(fā)展理念在理論與實(shí)踐上均有著至關(guān)重要的意義。2016年作為“十三五”的開局之年，有必要切實(shí)踐行綠色發(fā)展理念，將其作為今后一段時(shí)間工作發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)、著力點(diǎn)，將綠色發(fā)展理念貫徹到社會(huì)生活的方方面面。綠色發(fā)展理念是馬克思主義生態(tài)理論與當(dāng)今時(shí)代發(fā)展特征相契合的產(chǎn)物，作為政府生態(tài)責(zé)任的理論前提更是意義非凡。

綠色發(fā)展理念是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大決策?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會(huì)的重要時(shí)期。當(dāng)前中國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)整體取得了突破性的進(jìn)展，但仍然存在“綠色短板”，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域與群眾的預(yù)期存在較大差距。部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然以犧牲環(huán)境為代價(jià)，官員的政績(jī)以GDP為導(dǎo)向，因此其往往置破壞環(huán)境的行為于不顧，沒有堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的綠色發(fā)展理念；還有部分地區(qū)只強(qiáng)調(diào)環(huán)保不顧發(fā)展，這都是不符合綠色發(fā)展理念本質(zhì)要求的。在這種境況下，只有通過綠色生產(chǎn)、生活方式來實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)的高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，才能盡快補(bǔ)齊“綠色短板”，為全面建成小康社會(huì)鋪設(shè)一條平坦順暢的大道。同時(shí)，綠色發(fā)展理念的提出是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重大理論創(chuàng)新。綠色發(fā)展理念作為生態(tài)文明建設(shè)過程中的重大理論創(chuàng)新，將“綠色化”融合于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，為生態(tài)文明建設(shè)提供了實(shí)踐的“抓手”。綠色發(fā)展理念的創(chuàng)新體現(xiàn)在五個(gè)方面，即“新理念、新資源、新模式、新方法和新業(yè)態(tài)”。有了新的理念，我們眼里就能看到不一樣的資源，借助新的模式，采取新的方法，就可以轉(zhuǎn)化和培育新的業(yè)態(tài)，從而最終推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。綠色發(fā)展理念是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要“推手”?，F(xiàn)如今，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)入新常態(tài)，綠色發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)將環(huán)境保護(hù)工作由被動(dòng)治理轉(zhuǎn)化為主動(dòng)建設(shè)性的工作，需要政府引導(dǎo)企業(yè)和地方走綠色發(fā)展的道路，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)。因而，綠色發(fā)展理念將成為新常態(tài)下促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要推手。綠色發(fā)展理念是全面謀劃環(huán)保工作的一個(gè)總的行動(dòng)綱領(lǐng)，使得我國(guó)的環(huán)保工作有章可循、有理有據(jù)。而政府生態(tài)責(zé)任及其擔(dān)當(dāng)是踐行綠色發(fā)展理念的必然要求和構(gòu)建社會(huì)主義生態(tài)文明的內(nèi)在需要。綠色發(fā)展理念倡導(dǎo)人與自然和諧發(fā)展，是政府生態(tài)責(zé)任的理論前提。面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)情勢(shì)，國(guó)家應(yīng)該努力踐行綠色發(fā)展理念，將其認(rèn)真貫徹落實(shí)到環(huán)保的具體工作當(dāng)中去，充分發(fā)揮政府對(duì)生態(tài)管理的核心作用，敦促政府承擔(dān)應(yīng)盡的生態(tài)職責(zé)。力爭(zhēng)在“十三五”期間使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作更上一個(gè)新的臺(tái)階，為建設(shè)生態(tài)文明作出新的偉大貢獻(xiàn)。

責(zé)任政府是政府生態(tài)責(zé)任生成的內(nèi)在要求。對(duì)于政府責(zé)任這一概念，各大學(xué)者關(guān)注已久，言人人殊。張成福教授將政府責(zé)任定義為“政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益?！盵1]可見，政府對(duì)公眾的需求必須要有很強(qiáng)的回應(yīng)力，在現(xiàn)代民主社會(huì)背景中政府需要承擔(dān)的責(zé)任往往是多方面的，一般來說主要包括政治責(zé)任、行政法律責(zé)任及道德責(zé)任這三種形式，而政府生態(tài)責(zé)任則是這三種政府責(zé)任形式的邏輯延伸，其可以通過政治、行政、法律和倫理道德等途徑來實(shí)現(xiàn)。然而，只有在責(zé)任政府這個(gè)大的基本框架下，才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任。責(zé)任政府是有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，侵權(quán)要賠償?shù)恼?。[2]與此同時(shí)也是心系人民的服務(wù)型政府，其有責(zé)任和義務(wù)保護(hù)和改善人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境。政府責(zé)任和責(zé)任政府這兩個(gè)概念既相互聯(lián)系也存在差別。政府責(zé)任表明的是政府責(zé)任類型和責(zé)任主體；而責(zé)任政府則是關(guān)于政府模式和政府性質(zhì)的。生態(tài)責(zé)任作為政府責(zé)任的一種，是指在責(zé)任政府的背景中，科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)之下，通過特定的責(zé)任制度安排，憑借行政權(quán)力采取各種措施和手段，積極地履行在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法定職責(zé)和義務(wù)，從而滿足可持續(xù)發(fā)展需要的特定責(zé)任。目前，保護(hù)日益脆弱的生態(tài)環(huán)境在國(guó)際社會(huì)越來越受重視。政府作為公共管理部門，肩負(fù)著公共責(zé)任，應(yīng)該維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的意志和利益，其有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)生態(tài)責(zé)任并發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，在這個(gè)崇尚生態(tài)文明的時(shí)代，在責(zé)任化政府的大背景中，政府必須積極地承擔(dān)起保持良好生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，對(duì)生態(tài)環(huán)境從開發(fā)到維護(hù)的全過程進(jìn)行積極地責(zé)任擔(dān)當(dāng)。具體來說主要包括生態(tài)意識(shí)培育、生態(tài)制度供給、生態(tài)行為管理以及生態(tài)建設(shè)主體的塑造。[3]

保護(hù)環(huán)境是政府生態(tài)責(zé)任生成的時(shí)代境遇。發(fā)展是時(shí)代的永恒主題，而發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，所以保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為現(xiàn)時(shí)代的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品的一種，體現(xiàn)了鮮明的公共物品的特征。公共物品是公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要概念，相對(duì)于私人物品來說公共物品具有三個(gè)特性，即效用不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性。[4]這些特點(diǎn)體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境中也就是指生態(tài)環(huán)境是為整個(gè)社會(huì)成員所共同享有的，與每個(gè)社會(huì)成員的利益都緊密聯(lián)系在一起；某一個(gè)社會(huì)成員對(duì)生態(tài)環(huán)境或生態(tài)資源的享用，不妨礙其他的社會(huì)成員享用這種生態(tài)環(huán)境和資源，個(gè)體對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響是微乎其微的；再就是我們?cè)谙碛猩鷳B(tài)環(huán)境和資源的同時(shí)，無法將其他使用該生態(tài)環(huán)境和資源的人排除在外。正是由于生態(tài)環(huán)境資源具有公共物品的屬性，遵循著公共物品的運(yùn)行邏輯，因此在生態(tài)環(huán)境破壞與保護(hù)的過程中將不可避免的出現(xiàn)“外部效應(yīng)”，導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象發(fā)生。由于生態(tài)環(huán)境不能通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，這也就決定了政府有必要介入生態(tài)領(lǐng)域來彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，充分發(fā)揮政府“有形的手”的作用，主動(dòng)承擔(dān)起維護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督和管理，通過制定一系列環(huán)境政策抑制生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。其次，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府職能的一個(gè)重要組成部分。政府之所以有必要和有能力承擔(dān)踐行綠色發(fā)展理念的公共責(zé)任，主要在于政府所具備的公共屬性。生態(tài)環(huán)境與每一位公眾的利益休戚相關(guān)，作為公共領(lǐng)域極易遭到人們的肆意破壞，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣關(guān)系到一個(gè)民族的發(fā)展和根本利益，不僅影響當(dāng)代人更影響著我們的子孫后代，當(dāng)前這種人與自然失調(diào)的現(xiàn)狀亟需引起國(guó)家和廣大人民的重視。政府作為代表廣大人民利益的權(quán)力機(jī)構(gòu)，匯集著“公意”，是防止“公地悲劇”發(fā)生最有力的主體。政府理應(yīng)要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為自己行政職能的一部分，義不容辭地成為綠色發(fā)展理念下承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的第一責(zé)任方。只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，成為情為民所系的服務(wù)型親民政府。因此，生態(tài)和政府公共責(zé)任的內(nèi)在耦合成為綠色發(fā)展理念下政府生態(tài)責(zé)任生成的基礎(chǔ)。

二、政府生態(tài)責(zé)任缺失的表現(xiàn)

在改革開放過程中，生態(tài)保護(hù)越來越受到政府及相關(guān)部門重視，生態(tài)環(huán)境有了一定程度改善，但是仍然存在為了片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。這其中的重要原因就是政府生態(tài)責(zé)任的缺失，其主要表現(xiàn)在如下方面：

（一）政府生態(tài)責(zé)任的主體地位缺失

談到環(huán)境保護(hù)和生態(tài)責(zé)任人們立刻聯(lián)想到的應(yīng)該是企業(yè)和社會(huì)，而忽視了政府生態(tài)責(zé)任的主體地位。在公眾看來，生態(tài)環(huán)境遭到破壞主要是由于企業(yè)和社會(huì)排放大量污染造成的，認(rèn)為企業(yè)才是造成生態(tài)污染的罪魁禍?zhǔn)?，因而需由企業(yè)來承擔(dān)生態(tài)責(zé)任。但是說到底企業(yè)環(huán)境污染的背后是政府生態(tài)責(zé)任的缺失，長(zhǎng)期以來政府生態(tài)責(zé)任都未能引起人們的重視。與此同時(shí)政府也缺乏對(duì)自身角色的準(zhǔn)確定位，他們往往只負(fù)責(zé)履行生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督和管理職能，制定和實(shí)施環(huán)境政策，或者是在事后利用一些強(qiáng)制性的懲罰措施來解決環(huán)境問題，強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)在生態(tài)責(zé)任的主體地位。其并未將自身視為承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的第一責(zé)任方，直接抹滅了政府在生態(tài)活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)問題的漠視，進(jìn)而影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)。然而企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益最大化為奮斗宗旨，而不是追求社會(huì)效益最大化，因而企業(yè)要做到負(fù)責(zé)的落實(shí)環(huán)保責(zé)任是存在很大難度的，相反還可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，引爆愈發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。

不可否認(rèn)的是，在生態(tài)責(zé)任這一問題上，企業(yè)和社會(huì)有著不可推脫的責(zé)任，但是政府如果仍舊只是被動(dòng)地采取一些監(jiān)管措施而不是從問題的源頭著手解決，不主動(dòng)挑起生態(tài)責(zé)任的擔(dān)子，生態(tài)問題只會(huì)更為嚴(yán)峻，政府執(zhí)政的合法性也將受到威脅。政府是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先鋒力量，對(duì)本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)更是起著關(guān)鍵性的作用，本地區(qū)可能因?yàn)榈胤秸畧?zhí)行相關(guān)政策方針而使地區(qū)生態(tài)處于良性狀態(tài)，也可能因地方政府消極執(zhí)行方針政策而對(duì)本地區(qū)生態(tài)形成惡性影響。因此，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重生態(tài)問題時(shí)，首先應(yīng)該歸咎的一定是地方政府，因?yàn)檎攀巧鷳B(tài)責(zé)任的首要主體。

（二）政府官員生態(tài)責(zé)任意識(shí)的淡漠

意識(shí)能夠指導(dǎo)和控制人的行為，政府官員有何種意識(shí)就決定著他們將作出何種行政行為。長(zhǎng)期以來錯(cuò)誤的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，使得人類做出了許多違背自然規(guī)律的事情，比如過渡放牧、圍湖造田、過渡開采等，造成譬如土壤沙化、全球氣候變暖、資源枯竭等一系列生態(tài)問題。在大部分政府官員的現(xiàn)有意識(shí)中，生態(tài)責(zé)任應(yīng)該主要由環(huán)保部門承擔(dān)，而自己則不必承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是，由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身具有復(fù)雜性，因此單純依靠環(huán)保部門無法高效地解決環(huán)境問題，它需要聯(lián)合各個(gè)部門的力量，齊心維護(hù)生態(tài)環(huán)境，共同承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，因此各個(gè)部門的政府官員都應(yīng)該提高生態(tài)責(zé)任意識(shí)。

其實(shí)，政府官員也并非不懂環(huán)保，只是受到工業(yè)文明時(shí)代錯(cuò)誤的政績(jī)觀的影響。他們一味崇尚政績(jī)，將GDP作為政績(jī)考核的主要指標(biāo)，相互攀比，單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終成果而忽視了對(duì)社會(huì)民生和生態(tài)狀況的綜合性評(píng)價(jià)。此外，地方政府財(cái)政不足的情況時(shí)有發(fā)生，面對(duì)巨大的財(cái)政壓力，政府官員只能被迫選擇通過強(qiáng)力開發(fā)生態(tài)資源和粗放式經(jīng)營(yíng)發(fā)展來換取短期的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在經(jīng)濟(jì)利益面前，他們背棄生態(tài)倫理道德，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境來獲取高額的利益回報(bào)。而這種以高投入、高污染來換取高經(jīng)濟(jì)回報(bào)的做法，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是不符合經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的。由于環(huán)境破壞所造成的經(jīng)濟(jì)損失是難以準(zhǔn)確預(yù)估的，更是難以彌補(bǔ)的，相對(duì)而言生態(tài)破壞的成本要大得多。另外還有一些行政官員甚至認(rèn)為人類可以主宰自然界，自然界的一切都理應(yīng)無償屬于人類，所以人類可以隨心所欲不加節(jié)制地利用自然。正是這種錯(cuò)誤的生態(tài)意識(shí)使得全球生態(tài)問題愈演愈烈。因此，政府官員生態(tài)責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)是政府生態(tài)責(zé)任實(shí)現(xiàn)和轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的關(guān)鍵，官員缺少可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，綠色發(fā)展理念和生態(tài)責(zé)任的重構(gòu)將成為一紙空文。

（三）行政執(zhí)法過程中執(zhí)行力弱

基于綠色發(fā)展理念的政府生態(tài)責(zé)任缺失的又一表現(xiàn)是行政執(zhí)法過程中執(zhí)行力的缺失。行政執(zhí)行力是政府基本能力之一，是政府履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本前提，也是行政管理諸方面的集中反映。伴隨著我國(guó)法律體系的不斷完善，許多關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和政策已陸續(xù)出臺(tái)，從某種程度上來說，我國(guó)環(huán)保問題已具備相關(guān)法律依據(jù)和政策支持。但是，我國(guó)生態(tài)問題卻依舊嚴(yán)峻且每況愈下。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的主要原因就是政府行政執(zhí)行力的缺失。

政府官員行政執(zhí)法過程中，政府制定的環(huán)境政策并未嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行。很多時(shí)候地方政府在執(zhí)行中央制定的環(huán)境政策并不是嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格監(jiān)管，而是選擇不作為或者亂作為。地方政府的這種行為只會(huì)縱容企業(yè)繼續(xù)實(shí)施生態(tài)環(huán)境破壞的行為，導(dǎo)致法律法規(guī)和環(huán)境政策形同虛設(shè)，從而無法實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)的保護(hù)和綠色發(fā)展理念的踐行。造成行政執(zhí)行力缺失的原因是多方面的，一方面，那些高污染型企業(yè)為獲取高額利潤(rùn)，向地方政府支付了高額的私人資本，以獲得地方政府的“點(diǎn)頭”。在企業(yè)尋租行為的誘惑之下，政府為了謀取經(jīng)濟(jì)利益與某些企業(yè)達(dá)成一致，結(jié)為同盟，為高污染型企業(yè)“開綠燈”，對(duì)某些企業(yè)的違法行為“放水”。另一方面，政府執(zhí)行力本身就十分薄弱。所謂“上有政策，下有對(duì)策”，體現(xiàn)了政府公共政策的執(zhí)行存在問題。只有有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和制度規(guī)則政府才會(huì)貫徹實(shí)施，而對(duì)于有損或不利于政府經(jīng)濟(jì)利益的政府就“靈活應(yīng)對(duì)”。

（四）政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督的缺位

十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被國(guó)家提到了一個(gè)重要的地位，社會(huì)各界都在提倡環(huán)保。但生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象仍是屢見不鮮，這其中的一部分原因可歸結(jié)為地方政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督管理的缺失。一方面，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督制度呈現(xiàn)自上而下的基本特征，即上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督，官員對(duì)民眾和企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。自下而上的監(jiān)督機(jī)制則相對(duì)較為缺乏，因此對(duì)地方政府和官員的監(jiān)督就顯得十分不足。完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制能最大限度地約束和規(guī)范政府的各項(xiàng)行為，使內(nèi)部監(jiān)督制度真正發(fā)揮作用，為政府生態(tài)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)提供良好的制度保障。另一方面，政府缺乏健全的責(zé)任追究機(jī)制以及科學(xué)合理的約束機(jī)制，導(dǎo)致官員執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力，與企業(yè)同流合污。同時(shí)也使得地方政府包庇、放任違法企業(yè)的一些行為出現(xiàn)無人能管的現(xiàn)象，那些沒有切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)的相關(guān)部門的責(zé)任也無人追究。這些具體的責(zé)任追究全都缺乏具體、明確、可操作的制度規(guī)定，從而無法抑制環(huán)境污染問題的頻繁出現(xiàn)。在利益的驅(qū)動(dòng)下，政府傾向于與企業(yè)為伍，甚至幫助企業(yè)逃過行政監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)境污染現(xiàn)象得不到有效控制，徹底忽略了自身的生態(tài)監(jiān)管責(zé)任。如今，政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管多是進(jìn)行事后的懲治和行政處罰，而不是事前的預(yù)防和事中的控制，這樣的做法只是讓主要官員下臺(tái)和獲得巨額賠償，然而生態(tài)破壞已然成為事實(shí)且無法補(bǔ)救。這種以罰款為主的懲戒方式使違法者反而能夠從生態(tài)污染中獲利，違法成本過低，守法成本較高，助長(zhǎng)了其囂張氣焰。正是由于地方政府這種對(duì)生態(tài)監(jiān)督管理行為的缺失，使得生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，企業(yè)超標(biāo)排放等現(xiàn)象屢見不鮮。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府介入生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管非常迫切，政府應(yīng)積極履行監(jiān)督職能，監(jiān)管“三高”企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)違反環(huán)境政策的行為進(jìn)行嚴(yán)格處理。

三、強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)路徑

由于存在上述政府生態(tài)責(zé)任缺失的現(xiàn)狀，迫切需要通過各種現(xiàn)實(shí)路徑來強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任。在綠色發(fā)展理念下，政府應(yīng)通過理順與社會(huì)多元力量的生態(tài)權(quán)責(zé)關(guān)系，倡導(dǎo)生態(tài)倫理思想，建立綠色政績(jī)考核體系，健全生態(tài)問責(zé)機(jī)制等路徑來強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任。

（一）理順政府與社會(huì)多元力量之間的生態(tài)權(quán)責(zé)關(guān)系

政府是承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的第一責(zé)任主體，在堅(jiān)持政府生態(tài)責(zé)任主體地位的同時(shí)應(yīng)該理順政府與社會(huì)多元力量之間的生態(tài)權(quán)責(zé)關(guān)系。因?yàn)檎芊裼行д仙鐣?huì)多元力量，開展生態(tài)環(huán)保合作，將成為綠色發(fā)展理念貫徹落實(shí)的關(guān)鍵影響因素。因此政府要大力推動(dòng)企業(yè)、NGO、公民等社會(huì)力量的合作，建構(gòu)以政府為首要主體，多元力量共同參與、相互制約、相互信任的生態(tài)責(zé)任體系。這種生態(tài)環(huán)境共同治理的方式我們可以稱為生態(tài)善治。具體而言也就是多元主體為實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益最大化而實(shí)行的生態(tài)環(huán)境共同治理，即政府要與市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行合作管理，以期在一種良性互動(dòng)的多元參與生態(tài)機(jī)制之下，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效治理。[5]

政府作為生態(tài)責(zé)任的首要責(zé)任主體，應(yīng)該承擔(dān)最為關(guān)鍵的生態(tài)責(zé)任。政府應(yīng)該確立以綠色發(fā)展理念為藍(lán)本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，走綠色發(fā)展之路，不斷培育健康綠色的業(yè)態(tài)，促進(jìn)生態(tài)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。但凡提到環(huán)境污染，人們首先就會(huì)將矛頭直指那些“三高”企業(yè)（高能耗、高污染、高排放），認(rèn)為他們才是導(dǎo)致生態(tài)污染的罪魁禍?zhǔn)?，所以企業(yè)承擔(dān)一部分生態(tài)責(zé)任是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹＿@些“三高”企業(yè)應(yīng)該積極配合政府的相關(guān)法律法規(guī)和環(huán)境政策，嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綠色安全生產(chǎn)和排放。公民是生態(tài)環(huán)境最大的使用者和消費(fèi)者，因此公民也應(yīng)該承擔(dān)一部分生態(tài)責(zé)任。政府應(yīng)該重視公民參與的重要性。一方面，政府應(yīng)該拓寬公民參與的渠道，營(yíng)造一個(gè)與公民對(duì)話的窗口，傾聽民眾內(nèi)心最真實(shí)的聲音，了解他們的合理訴求；另一方面，公民要嚴(yán)格約束自身行為，從小事中踐行環(huán)保理念，養(yǎng)成綠色生活、綠色消費(fèi)的好習(xí)慣。如果每個(gè)公民都能做到對(duì)生態(tài)負(fù)責(zé)，那么離人與自然和諧發(fā)展的目標(biāo)也就不遠(yuǎn)了。社會(huì)組織也是生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的一個(gè)主要力量，因而立法部門亟需出臺(tái)相關(guān)法律制度，最大限度的降低環(huán)保組織的準(zhǔn)入門檻，充分發(fā)揮和利用社會(huì)組織的力量。最后有必要成立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為中間力量，對(duì)政府、企業(yè)、NGO、公民等在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所做的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，理清多方的生態(tài)權(quán)責(zé)關(guān)系，確保這種多元參與合作模式穩(wěn)定、持久、高效。

（二）在全社會(huì)倡導(dǎo)生態(tài)倫理理念并使之日常生活化

強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任的首要任務(wù)應(yīng)該就是要在觀念上倡導(dǎo)生態(tài)倫理思想，樹立正確的生態(tài)價(jià)值，踐行綠色發(fā)展理念。為什么首先要在觀念上改變呢？因?yàn)橹贫鹊墓┙o只是為政府生態(tài)責(zé)任的構(gòu)建搭建一個(gè)平臺(tái)與構(gòu)建一個(gè)框架，同時(shí)也是一種剛性的引導(dǎo)，而如若沒有相應(yīng)的倫理思想作為支持，環(huán)境保護(hù)的思想未能深入人心，那么生態(tài)責(zé)任的落實(shí)是不可能實(shí)現(xiàn)的，所以必須倡導(dǎo)生態(tài)倫理思想，使其作為一種“軟約束”在政府內(nèi)部起到道德自律的作用。[6]

政府通過生態(tài)倫理思想的倡導(dǎo)，能夠喚起廣大公民內(nèi)心深處的“生態(tài)良知”，自覺樹立環(huán)保意識(shí)。生態(tài)倫理思想并非強(qiáng)調(diào)以犧牲發(fā)展來保護(hù)環(huán)境，而是主張?jiān)谧裱匀灰?guī)律和維護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從生態(tài)正義的角度視角來解讀，政府應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)當(dāng)前發(fā)展和未來發(fā)展的連續(xù)性，不僅在當(dāng)代社會(huì)保證同代人的共同發(fā)展，確保實(shí)現(xiàn)“代內(nèi)公平”，也要確保在滿足當(dāng)代人發(fā)展的同時(shí)，不會(huì)對(duì)后代人產(chǎn)生危害，確保“代際公平”。統(tǒng)籌兩代人的利益，做到生態(tài)資源配置的公平和可持續(xù)發(fā)展。

在政府今后的工作中，要改變以往經(jīng)濟(jì)先行的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，樹立“生態(tài)至上”的發(fā)展理念。一方面，對(duì)行政公務(wù)人員進(jìn)行生態(tài)意識(shí)教育，宣傳生態(tài)倫理思想，使公務(wù)員深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約的緊迫性，促使其形成環(huán)保和節(jié)約的意識(shí)，培育生態(tài)行政價(jià)值觀，發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的中心作用，以期實(shí)現(xiàn)真正的綠色發(fā)展。另一方面政府可以利用各類媒體，宣傳生態(tài)環(huán)保知識(shí)，喚醒公眾的生態(tài)良知，提高其對(duì)生態(tài)倫理思想的認(rèn)同，引導(dǎo)其確立綠色消費(fèi)理念，創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)保氛圍，共同為維護(hù)生態(tài)和諧作出自己的貢獻(xiàn)。需要指出的是，生態(tài)倫理思想的形成和認(rèn)同并不可能一蹴而就，需要長(zhǎng)時(shí)間積累和沉淀，政府官員還需要做好打持久戰(zhàn)的心理準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府生態(tài)責(zé)任績(jī)效考核機(jī)制

長(zhǎng)期以來，一部分地方政府和行政官員為了追求政績(jī)和私利，缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，致使生態(tài)問題頻發(fā)。在綠色發(fā)展理念的背景之下，某些地方政府應(yīng)該改變以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的執(zhí)政理念，轉(zhuǎn)變過分依賴GDP、財(cái)政稅收等指標(biāo)的傳統(tǒng)績(jī)效考核機(jī)制，因?yàn)檫@種考核機(jī)制與綠色發(fā)展理念是背道而馳的。政府公務(wù)人員代表的是“公意”，執(zhí)行的是“公權(quán)”，理應(yīng)是政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的主導(dǎo)力量。因此以他們?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，健全生態(tài)責(zé)任績(jī)效考核機(jī)制，建立綠色政績(jī)考核體系十分關(guān)鍵。

政府應(yīng)廣泛建立健全以綠色GDP為核心的政績(jī)考核體系，敦促各級(jí)政府官員盡快樹立起正確的生態(tài)責(zé)任觀。同時(shí)盡快將環(huán)保指標(biāo)納入官員績(jī)效考核體系，這些環(huán)保指標(biāo)主要包括公眾環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、空氣環(huán)境質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋率、環(huán)保投資增長(zhǎng)率、環(huán)保投資增長(zhǎng)率、群眾性環(huán)境訴求實(shí)踐發(fā)生率等。[7]在綠色政績(jī)考核體系下，這些環(huán)保指標(biāo)將作為考核公務(wù)人員政績(jī)的主要參數(shù)。政府應(yīng)提高行政效率和行政執(zhí)行力，嚴(yán)格依照環(huán)境政策有關(guān)規(guī)定履行生態(tài)職能，不放縱任何一個(gè)可能導(dǎo)致生態(tài)破壞的“導(dǎo)火線”。政府應(yīng)建立合理的激勵(lì)與懲罰機(jī)制，對(duì)于治理環(huán)境問題有重大貢獻(xiàn)的公務(wù)員和官員進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，評(píng)定為“稱職”；對(duì)于那些因?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)利益而放任生態(tài)破壞行為致使污染指數(shù)居高不下的公務(wù)員進(jìn)行公開批評(píng)和處分，評(píng)定為“不稱職”。

（四）加強(qiáng)政府生態(tài)責(zé)任的問責(zé)體制機(jī)制建設(shè)

針對(duì)政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督管理的缺失，我們應(yīng)該強(qiáng)化政府生態(tài)問責(zé)體系，建立科學(xué)合理的約束機(jī)制來強(qiáng)化政府的生態(tài)責(zé)任。在現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境存在嚴(yán)重危機(jī)之時(shí)，當(dāng)務(wù)之急就是要強(qiáng)化政府生態(tài)問責(zé)制。生態(tài)問責(zé)制是政府承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的制度基礎(chǔ)，也是國(guó)家制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)之一。所謂生態(tài)問責(zé)制，就是按照一定的程序，對(duì)生態(tài)責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查考評(píng)，對(duì)因?yàn)樾姓蛔鳛槎斐缮鷳B(tài)責(zé)任缺失的地方政府、政府主要負(fù)責(zé)人、分管環(huán)保工作的負(fù)責(zé)人、環(huán)保行政主管部門負(fù)責(zé)人以及肇事企業(yè)負(fù)責(zé)人等相關(guān)負(fù)責(zé)人追究失職責(zé)任。[8]

首先應(yīng)該明確問責(zé)對(duì)象。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，有權(quán)必有責(zé)，務(wù)必要正視自己的責(zé)任，正視責(zé)任的同時(shí)更應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。環(huán)境問題出現(xiàn)時(shí)，一定要追根溯源，從源頭上處理事情，整個(gè)過程要做到合理公正、公開透明。其次要強(qiáng)化政府生態(tài)問責(zé)體系。生態(tài)問責(zé)體系可以確保責(zé)任落實(shí)到具體的組織和個(gè)人，彌補(bǔ)政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)管的不足。完善嚴(yán)格的問責(zé)體系應(yīng)該是層層節(jié)制，環(huán)環(huán)相扣的，從中央到地方再到個(gè)人，各層級(jí)，各具體的區(qū)域都有具體直接的生態(tài)責(zé)任人，能夠?qū)崿F(xiàn)全社會(huì)生態(tài)責(zé)任的“無縫隙覆蓋”。相關(guān)部門在問責(zé)時(shí)，要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，法律為準(zhǔn)繩，絕不彈性寬大處理生態(tài)問題，否則將失去生態(tài)問責(zé)應(yīng)有的效用。再者要形成科學(xué)合理的約束機(jī)制。一方面，政府可以鼓勵(lì)廣大公眾參與環(huán)境監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督職能。通過網(wǎng)絡(luò)、公示等途徑加強(qiáng)公民的知情權(quán)，防止信息失真，對(duì)于積極舉報(bào)生態(tài)破壞事件的公民實(shí)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)公眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的話語權(quán)。另一方面也要大力發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，對(duì)環(huán)境破壞的事件進(jìn)行揭露和曝光，敦促政府履行生態(tài)責(zé)任。最后值得強(qiáng)調(diào)的是，由于環(huán)境問題具有不可逆的特性，政府一定要采取事前預(yù)防和事中控制相結(jié)合的戰(zhàn)略，而不是總是依賴事后懲罰的方式來治理環(huán)境。

[1] 張成福. 政府責(zé)任論[J]. 中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào), 2000(2): 75-82.

[2] 黃愛寶. 政府生態(tài)責(zé)任終身追究制的釋讀與構(gòu)建[J]. 江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2016(1): 108-113.

[3] 周文翠, 劉經(jīng)緯. 論生態(tài)文明與政府生態(tài)責(zé)任[J]. 甘肅理論學(xué)刊, 2014(3): 167-171.

[4] 高培勇, 崔軍著. 公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]. 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2011: 42-43.

[5] 王欣龍: 公共性視域下政府生態(tài)責(zé)任研究[J]. 哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào), 2014(5): 66-70.

[6] 龍獻(xiàn)忠, 許藝豪. 政府生態(tài)責(zé)任與臻善[J]. 求索, 2010(2): 61-62.

[7] 姚海娟. 政府生態(tài)責(zé)任的缺失與重構(gòu)[J]. 求索, 2011(6): 97- 98.

[8] 謝中起, 呂明豐. 生態(tài)責(zé)任：責(zé)任政府的生態(tài)之維[J]. 2009(7): 135-138.

（責(zé)任編校：彭 萍）

Study On Government’ s Ecological Responsibility Based on Green Development Concept

SONG Yawei, LI Jianhua

（School of Public Administration, Central South University, Changsha, Hunan 410000, China）

The ecological responsibility is an important part of government responsibility. During the period of “13th Five-Year Plan”, the “green development concept” is put forward that the government’s ecological responsibility is placed at the national strategic level, facing a series of major challenges. The current government in the ecological responsibility of the existence of the main status of the lack of official awareness of ecological responsibility, the environmental policy enforcement is weak, the lack of ecological regulation and so on. It is necessary to enhance the ecological responsibility of the government by rationalizing the ecological rights and responsibilities of social forces with multiple forces, advocating ecological ethics, establishing green performance appraisal system and perfecting ecological accountability system.

green development; ecological responsibility; responsible government

D 63-39

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.01.005

2096-059X(2017)01–0029–06

2016-10-22

宋雅薇（1993-），女，湖南長(zhǎng)沙人，碩士研究生，主要從事公共管理理論研究；李建華（1959-），男，湖南桃江人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事倫理學(xué)、公共管理學(xué)研究。