中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”東部調(diào)研組

山東、福建兩省降低制度性交易成本的調(diào)研分析

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”東部調(diào)研組

與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，我國(guó)制度性交易成本的表現(xiàn)形式和形成原因具有特殊性。為了降低制度性交易成本，山東、福建兩省采取了諸多措施，收到了一定成效，此兩省的制度性交易成本出現(xiàn)了一些新的變化與問題。今后降低制度性交易成本需要著眼于提升信息的有效處理，推行以增強(qiáng)改革協(xié)調(diào)性、減少交易和創(chuàng)新的不確定性為核心的綜合改革，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)和政府能力建設(shè)相結(jié)合，消除制度性成本較高的體制根源。

供給側(cè)改革 降成本 東部地區(qū) 制度性交易成本

由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和改革期，制度性交易成本的表現(xiàn)形式和形成原因與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有明顯的差異。從調(diào)研來(lái)看，山東、福建兩省的制度性交易成本出現(xiàn)了一些新的變化與問題。本文將基于調(diào)研情況進(jìn)行深度分析。

一、從轉(zhuǎn)型和改革的視角認(rèn)識(shí)我國(guó)制度性交易成本的特殊性

與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而來(lái)。由于轉(zhuǎn)型是一個(gè)新舊交替的過程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能的分化與變動(dòng)，必然要求制度以及政府的結(jié)構(gòu)、功能和作用方式、領(lǐng)域等隨之而變化、調(diào)整，以解決政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系中出現(xiàn)的“越位”和“缺位”問題。

為此，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及運(yùn)行系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，必然要求制度和政府職能做相應(yīng)改革與調(diào)整。一方面，為了發(fā)揮市場(chǎng)的作用和調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，政府需要調(diào)整自身的行為邊界，退出一些領(lǐng)域，適當(dāng)下放一些權(quán)力，消除公權(quán)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的抑制因素。另一方面，需要政府適當(dāng)集中一些權(quán)力，強(qiáng)化其在市場(chǎng)體系建構(gòu)、維護(hù)產(chǎn)權(quán)與契約、保障社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行等方面的職責(zé)，提升其治理能力，為市場(chǎng)配置資源提供健全的制度體系和公正的外部環(huán)境。這就意味著并非要求政府簡(jiǎn)單的退出，而是要求其“進(jìn)退并行”，成為一個(gè)有為的高效政府。如果制度改革與調(diào)整不能隨之到位，就可能增加制度成本。

從山東、福建兩省調(diào)研情況來(lái)看，企業(yè)反映的制度性交易成本主要包括：

一是在行政審批和執(zhí)行相關(guān)制度、政策中花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和機(jī)會(huì)成本。例如，在開辦企業(yè)時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本；在爭(zhēng)取政府政策支持時(shí)的時(shí)間成本、資金成本和人力成本等。

二是由于政府職能、政府服務(wù)或政府職能外延而支出的經(jīng)濟(jì)成本。例如，企業(yè)繳納的行政性收費(fèi)、基金以及在環(huán)保、質(zhì)檢、安全、消防、衛(wèi)生等方面支付的評(píng)估費(fèi)用。

三是企業(yè)因信息不對(duì)稱所支付的成本。例如，因?yàn)椴恢榛蛴捎诘胤經(jīng)]有具體實(shí)施細(xì)則，無(wú)法享受到一些政策優(yōu)惠；辦理一些事項(xiàng)，多支出的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

四是企業(yè)由于市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)和維權(quán)、“打假”而支付的費(fèi)用。例如，企業(yè)為了維護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和自身聲譽(yù)、利益而打擊假冒偽劣產(chǎn)品所花費(fèi)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

五是由于制度因素造成的壟斷而產(chǎn)生的企業(yè)機(jī)會(huì)成本以及較高的用能成本等。例如，在調(diào)研中，山東、福建兩省企業(yè)普遍反映因電力體制原因，導(dǎo)致企業(yè)的用能成本較高。

制度性交易成本是制度運(yùn)行成本的一個(gè)重要方面。與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)除了包含因制度正常運(yùn)行而產(chǎn)生的制度性交易成本之外，還存在因政府職能轉(zhuǎn)換不到位、市場(chǎng)機(jī)制不完善以及改革的不協(xié)調(diào)、不到位而產(chǎn)生的制度性交易成本。為此，需要從轉(zhuǎn)型和改革的視角認(rèn)識(shí)我國(guó)制度性交易成本的特殊性，也應(yīng)該從加快改革、完善制度入手，尋求降低我國(guó)制度性交易成本之策。

二、山東、福建制度性交易成本出現(xiàn)了一些新的變化與問題

為了降低制度性交易成本，山東、福建兩省采取了諸多措施，收到了一定成效，此兩省的制度性交易成本出現(xiàn)了一些新的變化與問題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）行政審批中的制度性交易成本已大幅降低，此方面成本應(yīng)不再成為未來(lái)兩省降低制度交易成本的重點(diǎn)

通過優(yōu)化審批程序，明顯降低了行政審批中的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本，山東、福建兩省繼續(xù)深化“放管服”改革，不斷加快簡(jiǎn)政放權(quán)步伐，在加強(qiáng)目錄管理和權(quán)限下放、優(yōu)化審批流程、實(shí)行項(xiàng)目聯(lián)合審批和省級(jí)涉企行政事業(yè)性“零收費(fèi)”等方面出臺(tái)了一些有效措施。這些措施，降低了企業(yè)在行政審批中的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本。例如，山東省濰坊市圍繞降低時(shí)間成本和資金成本，研究制定了9條含金量較高、切實(shí)有效的政策措施，包括擴(kuò)大告知承諾審批適用范圍、落實(shí)行政審批否定報(bào)備制度、推行建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域化評(píng)估評(píng)審等創(chuàng)新舉措，狠抓政策落實(shí)，取得了階段性成果，2016年累計(jì)為企業(yè)節(jié)省時(shí)間成本16000余天。同時(shí)，整合規(guī)范縣級(jí)公共資源交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全程電子交易，免費(fèi)發(fā)放招標(biāo)文件。2016年市級(jí)公共資源交易項(xiàng)目投標(biāo)人數(shù)量為16436人次，為投標(biāo)人節(jié)省購(gòu)買招標(biāo)文件費(fèi)用支出657.44萬(wàn)元。再如，福建省福清市實(shí)行“一表申請(qǐng)、一口受理、一章審批、超時(shí)默認(rèn)”的并聯(lián)審批模式，對(duì)涉及10個(gè)單位的35個(gè)審批事項(xiàng)進(jìn)行流程再造，把審批時(shí)限從109個(gè)工作日壓縮至60個(gè)工作日，審批即辦率達(dá)84%，承諾時(shí)限壓縮至法定時(shí)限的30%以內(nèi)。經(jīng)過前期實(shí)施的一系列降低制度性交易成本的措施，行政審批和辦事效率有了較大提升，此方面的制度性交易成本下降較為明顯。

（二）因規(guī)避責(zé)任而出現(xiàn)的工作程序化、形式化問題，導(dǎo)致了新的制度性交易成本

為了提高工作的質(zhì)量和決策效能，加強(qiáng)廉政建設(shè)，近些年來(lái)我國(guó)較為重視決策主體的權(quán)責(zé)機(jī)制建設(shè)，實(shí)施了包括責(zé)任追究在內(nèi)的諸多措施。這些措施增強(qiáng)了決策主體的責(zé)任意識(shí)，提升了決策水平，但也出現(xiàn)了一些問題，導(dǎo)致了新的制度性交易成本。一些部門為了規(guī)避責(zé)任，出現(xiàn)了工作形式化等問題。特別是一些負(fù)有明確責(zé)任的部門，抱著“只要形式到位、只要過問了，即使出了問題，也不是自己的責(zé)任”的心態(tài)，只注重工作的形式，不管工作實(shí)質(zhì)。例如，當(dāng)前出現(xiàn)了多頭監(jiān)管、監(jiān)管過多、重復(fù)監(jiān)管等現(xiàn)象，加重了下一級(jí)政府部門和企業(yè)的工作負(fù)擔(dān)和運(yùn)行成本。一些政府機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付上面的各項(xiàng)監(jiān)管、檢查，耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力，影響到自己的本職工作和服務(wù)效能，從而產(chǎn)生了較高的制度性交易成本。

（三）信息“堵塞”及信息不對(duì)稱導(dǎo)致的制度性交易成本日益突出

因企業(yè)和政府之間的信息不對(duì)稱、信息“堵塞”等原因，而增加了企業(yè)的搜索成本、機(jī)會(huì)成本等。特別是企業(yè)應(yīng)該或可以享受的政策卻由于信息不暢、信息不對(duì)稱等因素，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法享受，從而使企業(yè)相應(yīng)承擔(dān)了一些相對(duì)的機(jī)會(huì)成本，這主要表現(xiàn)在稅收政策、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼政策、融資等諸多方面。例如，據(jù)調(diào)研的一個(gè)市反映，該市具有規(guī)上企業(yè)2000多家，但能享受到政府給予的補(bǔ)貼或支持的不超過30%，許多企業(yè)甚至沒有聽說過這些優(yōu)惠、支持政策。

（四）中介等涉企收費(fèi)不規(guī)范的問題仍然較為突出

除了種類繁多、政出多門、設(shè)計(jì)不合理的基金、收費(fèi)，中介等涉企收費(fèi)不規(guī)范的問題仍然較為突出，特別是一些不規(guī)范、設(shè)計(jì)不合理的收費(fèi)，進(jìn)一步加劇了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，審批前置、年檢、上崗資格培訓(xùn)等引起的中介服務(wù)收費(fèi)較高且亂。一些行業(yè)的中介服務(wù)只是走過場(chǎng)、收收費(fèi)，沒有起到相應(yīng)的作用，甚至還存在一些中介機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，評(píng)審時(shí)間較長(zhǎng)的問題。其二，檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢定、檢疫等種類繁多，重復(fù)送檢、收費(fèi)現(xiàn)象普遍存在，并且存在較多的隱形收費(fèi)。其三，行業(yè)協(xié)會(huì)等收費(fèi)較亂。許多企業(yè)反映，不同地區(qū)、不同層次的同性質(zhì)協(xié)會(huì)，都要企業(yè)參加，繳納會(huì)費(fèi)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。其四，一些壟斷行業(yè)強(qiáng)制收費(fèi)現(xiàn)象依然存在，提高了企業(yè)運(yùn)行成本。

（五）因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和契約精神欠缺，增加了企業(yè)的制度性交易成本

因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性欠缺而給企業(yè)帶來(lái)的成本，主要體現(xiàn)為：一是因假冒偽劣等給企業(yè)帶來(lái)的打假成本、維權(quán)成本。由于市場(chǎng)交易不公平和市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制不完善，使企業(yè)的打假成本、維權(quán)成本較高，影響了企業(yè)的投資和創(chuàng)新熱情。二是小企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中受到不公平對(duì)待而承擔(dān)的相對(duì)機(jī)會(huì)成本。例如，小微企業(yè)在申請(qǐng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、貸款等時(shí)往往處于不利的地位，由于很難達(dá)到相關(guān)指標(biāo)，獲得相關(guān)資金的難度較大。三是“挖人才”等不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，增加了企業(yè)成本。例如，一些互聯(lián)網(wǎng)、軟件開發(fā)等技術(shù)含量較高的行業(yè)反映，引進(jìn)來(lái)的初次就業(yè)者經(jīng)過中小企業(yè)2、3年的培育，即將成長(zhǎng)為可用人才之時(shí)，就會(huì)面臨被大企業(yè)挖走的風(fēng)險(xiǎn)，變相增加了中小企業(yè)的成本。四是因誠(chéng)信不足等原因，“三角債”等問題逐漸顯現(xiàn)，增加了相關(guān)企業(yè)的成本。

（六）因壟斷產(chǎn)生的較高的制度成本

我國(guó)的市場(chǎng)化改革取得了很大進(jìn)展，提升了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體效率，但在電力、電信、金融、天然氣等領(lǐng)域還存在壟斷現(xiàn)象，產(chǎn)生了較高的制度成本。一是一些民營(yíng)企業(yè)被排除在壟斷行業(yè)之外，造成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平，不僅影響這些企業(yè)的發(fā)展，而且造成資源配置的扭曲。二是由于這些壟斷行業(yè)的存在，增加了相關(guān)企業(yè)的運(yùn)行成本。例如，我國(guó)電力和天然氣改革的滯后，增加了企業(yè)的用能成本。與美國(guó)比，我國(guó)工業(yè)電價(jià)0.65元/度以上，是美國(guó)0.05美元的2倍以上，我國(guó)天然氣2.45元左右，是美國(guó)的0.11美元的3倍以上。

三、存在問題的原因剖析

從深層次原因來(lái)看，制度交易成本之所以較高，主要在于改革不徹底、不協(xié)調(diào)，特別是政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府的職能范圍并沒有完全理順，“放管服”改革存在脫節(jié)，一些應(yīng)該放權(quán)給市場(chǎng)的，并沒有放到位，而一些需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府卻又沒做到位，致使一些市場(chǎng)化領(lǐng)域缺乏政府有效監(jiān)管，造成了較高的制度交易成本。具體而言，包括以下幾個(gè)方面：

（一）“放管服”改革在執(zhí)行中出現(xiàn)重“放”輕“管服”，放權(quán)與能力建設(shè)失衡

政府既需要退出一些領(lǐng)域，適當(dāng)下放一些權(quán)力，消除公權(quán)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的抑制因素，同時(shí)，又要加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)放權(quán)與能力建設(shè)平衡。因此，我國(guó)推行了“放管服”綜合改革。然而，在“放管服”改革執(zhí)行中存在脫節(jié)，有的地方只注重“放”，而“管”、“服”不到位，從而在許多領(lǐng)域出現(xiàn)了放權(quán)與能力建設(shè)失衡，增加了制度性交易成本，這突出表現(xiàn)在政府部門監(jiān)管不力。其一，對(duì)中介收費(fèi)的監(jiān)管不力。以往的評(píng)估評(píng)價(jià)等事項(xiàng)往往由政府部門或事業(yè)單位直接操刀，近幾年隨著簡(jiǎn)政放權(quán)步伐加快，多數(shù)交給了中介機(jī)構(gòu)。一方面，缺少專門的法規(guī)，國(guó)家對(duì)中介服務(wù)和壟斷行業(yè)監(jiān)管力度不夠；另一方面，由于利益關(guān)聯(lián)，存在大量“紅頂中介”，雖然一些中介機(jī)構(gòu)與相關(guān)行政部門名義上脫鉤，但其利益關(guān)聯(lián)仍較大，導(dǎo)致收費(fèi)較高且較為混亂。例如，有企業(yè)反映在行政審批、檢驗(yàn)中，如果不采用政府有關(guān)部門指定的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，而自己在市場(chǎng)上選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)，可能出現(xiàn)多次審驗(yàn)等問題，從而增加了成本。其二，政府打擊假冒偽劣、保護(hù)品牌、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等諸多方面的力度不夠。

（二）相關(guān)改革不到位、不協(xié)調(diào)和不完善

這一問題，成為當(dāng)前影響山東、福建兩省制度性交易成本的重要因素。其一，改革不到位。例如，簡(jiǎn)政放權(quán)仍未完全到位。一些企業(yè)反映取消下放行政審批事項(xiàng)的“含金量”不夠高，特別是在一些領(lǐng)域存在放小不放大、放虛不放實(shí)等問題，許多企業(yè)亟需“松綁”的行政審批，并沒有下放，如關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的一些審批。再如，對(duì)于壟斷行業(yè)的改革不到位，產(chǎn)生了較高的制度成本。其二，改革不協(xié)調(diào)和不完善。缺乏相關(guān)的配套措施，致使簡(jiǎn)政放權(quán)的效果不佳。從取消和下放的一些審批權(quán)的執(zhí)行情況來(lái)看，有的放權(quán)措施并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果。一個(gè)很重要的原因在于缺乏相關(guān)的配套措施。簡(jiǎn)政放權(quán)，并非一放了之，而是要落到實(shí)處。一些簡(jiǎn)政放權(quán)措施，雖然名義上是給市場(chǎng)松綁了，但實(shí)際效果并不明顯。有的認(rèn)證資格的取消，企業(yè)反而無(wú)所適從，與之相關(guān)政策的申請(qǐng)也成了難題；各級(jí)地方政府在承接上級(jí)政府下放的權(quán)力時(shí)，認(rèn)識(shí)不一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；一些下放的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)，地方政府承接能力不足，出現(xiàn)“中梗阻”；不同部門共同負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目，在取消或下放審批權(quán)時(shí)缺乏溝通，協(xié)調(diào)不到位，影響了放權(quán)效果?？傊?，缺乏相應(yīng)的配套措施，放權(quán)成了“一紙空文”。再如，我國(guó)雖然建立了追責(zé)機(jī)制，但追責(zé)以及相關(guān)考核機(jī)制的科學(xué)性問題并沒有完全解決。

（三）信息傳遞梗阻

信息的有效利用，是降低制度性交易成本的必然要求。然而，在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)信息傳遞梗阻成為制度性交易成本較高的一個(gè)重要因素。造成信息傳遞梗阻的主要原因在于政府信息公開不暢，相關(guān)宣傳不到位。這一方面反映了政府的信息宣傳平臺(tái)和手段還有所欠缺，另一方面，也反映了一些企業(yè)獲取信息和利用信息的能力較為薄弱，企業(yè)無(wú)法有效利用信息降低企業(yè)的制度交易成本。例如，在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，由于宣傳不到位、信息不透明或缺少統(tǒng)一的公開平臺(tái)，從而導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法享受到一些支持政策，或者是產(chǎn)生較高的搜索成本。此外，企業(yè)之間、企業(yè)與其他部門之間的信息傳遞阻塞，也增加了企業(yè)的相關(guān)成本。例如，中小企業(yè)普遍反映，信息傳遞不暢是融資難的重要成因。

（四）政府部門的職責(zé)交叉、重疊，工作流程有待于優(yōu)化

盡管我國(guó)實(shí)行了“放管服”改革，但受制于政府部門設(shè)置和工作流程，降低了這些改革措施的效果。我國(guó)當(dāng)前政府職能的設(shè)置，既存在上述的監(jiān)管缺位、不力的情況，也存在部門的職責(zé)交叉、重疊等問題，不僅沒有提高監(jiān)管的效率，反而造成多頭監(jiān)管、監(jiān)管過多、重復(fù)監(jiān)管，給企業(yè)帶來(lái)較重的負(fù)擔(dān)。

四、山東、福建部分地區(qū)行政改革的成效與啟示

在對(duì)山東、福建兩省的調(diào)研中了解到，一些市地在行政改革方面采取了行之有效的創(chuàng)新措施，降低了企業(yè)的制度性交易成本?，F(xiàn)將山東濟(jì)南高新區(qū)和福建福清市的行政改革情況進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。

（一）山東濟(jì)南高新區(qū)行政改革的做法和成效

濟(jì)南高新區(qū)是1991年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的首批國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升行政效能，2016年5月濟(jì)南高新區(qū)實(shí)施行政改革，取得了較大成效。具體改革措施包括：

1.推進(jìn)管理體制優(yōu)化，著力構(gòu)建引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的政府職能配置新體系。探索突破行政資源條塊分割的傳統(tǒng)配置模式，重新科學(xué)配置行政權(quán)力，在不超過市編委核定的機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)、編制總量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的前提下，按照橫向歸并整合、縱向銜接歸口和梯次分步推進(jìn)的方法，進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革和行業(yè)管理體制創(chuàng)新，著力構(gòu)建引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的政府職能配置新體系。其一，以建設(shè)“大部制”為核心，打造快速高效的行政管理體系；其二，以打造專業(yè)化園區(qū)為突破，構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)范的招商服務(wù)體系；其三，以強(qiáng)化服務(wù)發(fā)展為定位，理順法治和諧的社會(huì)治理體系；其四，以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為驅(qū)動(dòng)，構(gòu)筑積極穩(wěn)健的融資建設(shè)體系。

2.推進(jìn)行政權(quán)力下放，著力促進(jìn)高新區(qū)管理重心下移。把行政審批制度改革作為簡(jiǎn)政放權(quán)的“先手棋”，認(rèn)真做好“放、管、服”工作，堅(jiān)持用政府權(quán)力的“減法”、責(zé)任的“加法”，換取市場(chǎng)活力的“乘法”。濟(jì)南市向高新區(qū)管委會(huì)全面下放行政審批、行政處罰等10類市級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)，涉及市發(fā)改委、民政局、衛(wèi)計(jì)委、教育局、投資促進(jìn)局、工商局等47個(gè)部門共計(jì)3250項(xiàng)。

3.推進(jìn)全員KPI考核，著力形成“人員能進(jìn)能出、干部能上能下、待遇能高能低”的人力資源管理制度。一是建立激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)隊(duì)伍活力。改革中，打破行政事業(yè)編制、編制內(nèi)外身份界限，實(shí)行全員崗位聘任制，實(shí)施無(wú)差別人力資源管理。建立“管委會(huì)-工作部門-責(zé)任主管”三個(gè)層級(jí)的“扁平化”管理架構(gòu)。崗位聘任主要采取直接聘任、競(jìng)爭(zhēng)聘任、雙向選擇聘任、社會(huì)招聘等方式進(jìn)行，通過調(diào)整一批、交流一批、聘任一批來(lái)化解矛盾，吸引人才，激發(fā)活力。二是全員績(jī)效考核，優(yōu)化指標(biāo)體系。引入KPI（關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)）考核原理，實(shí)施全員戰(zhàn)略績(jī)效考核。全員績(jī)效考核優(yōu)化指標(biāo)體系是通過對(duì)組織內(nèi)部流程的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行績(jī)效考核的一種方法。KPI即關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)，重點(diǎn)突出少數(shù)關(guān)鍵性工作要點(diǎn)，運(yùn)用“二八原理”，用20%指標(biāo)體現(xiàn)80%工作質(zhì)量。根據(jù)管委會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，層層分解指標(biāo)，提煉各層級(jí)的KPI指標(biāo)庫(kù)，明確部門主要責(zé)任和部門員工的業(yè)績(jī)衡量指標(biāo)，確保業(yè)績(jī)考評(píng)建立在量化基礎(chǔ)上。每年依據(jù)高新區(qū)年度目標(biāo)任務(wù)和市委、市政府工作要求，從KPI指標(biāo)庫(kù)中提取年度、季度、月度考核指標(biāo)，形成三級(jí)指標(biāo)體系。通過全員KPI考核，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資提供智力支撐。

濟(jì)南高新區(qū)的行政改革取得了較好成效，在明晰街道職能定位、創(chuàng)新基層社會(huì)管理機(jī)制、完善基層公共服務(wù)體系等方面取得新的突破，形成對(duì)進(jìn)區(qū)項(xiàng)目有保障、社會(huì)民生和諧有序的良好發(fā)展環(huán)境。這一改革，不僅降低了企業(yè)的制度交易成本，節(jié)省了企業(yè)的時(shí)間成本、人力成本和資金成本，而且逐步形成了有利于創(chuàng)新發(fā)展的良好“生態(tài)環(huán)境”，使一些大項(xiàng)目、好項(xiàng)目留得住、落得下，激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。2016年高新區(qū)新增納稅企業(yè)6500多家，擴(kuò)大了稅源，夯實(shí)了財(cái)政收入的基礎(chǔ)。

（二）福建福清市行政改革的做法和成效

2016年，福清市推行投資項(xiàng)目并聯(lián)審批制度，推出“四個(gè)一”提速投資項(xiàng)目的審批工作，具體改革措施包括：

1.制定一個(gè)方案。對(duì)投資項(xiàng)目采取“一表申請(qǐng)、一口受理、一章審批、超時(shí)默認(rèn)”的審批模式，對(duì)發(fā)改局、環(huán)保局、國(guó)土局、規(guī)劃局、消防大隊(duì)、人防辦、住建局、林業(yè)局、水利局、氣象局等10個(gè)單位的35個(gè)審批事項(xiàng)予以歸口管理、審批流程再造，分成4類窗口、4類審批事項(xiàng)，即規(guī)劃選址及用地報(bào)批階段、立項(xiàng)階段、施工許可階段、竣工驗(yàn)收階段。

2.實(shí)施一套細(xì)則。福清市委、市政府為使投資項(xiàng)目并聯(lián)審批的實(shí)施更加具有可操作性，結(jié)合并聯(lián)審批方案內(nèi)容，同步推出《政府投資項(xiàng)目并聯(lián)審批操作細(xì)則》和《社會(huì)投資項(xiàng)目并聯(lián)審批操作細(xì)則》，對(duì)兩類投資項(xiàng)目的4個(gè)審批階段進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。每個(gè)審批階段均采用圖表和文字說明相結(jié)合的形式，對(duì)4個(gè)階段的申請(qǐng)流程、申請(qǐng)表單、申請(qǐng)材料、審批時(shí)限及各審批單位的責(zé)任分解進(jìn)行詳盡的說明和指導(dǎo)。同時(shí)將以計(jì)劃代立項(xiàng)、簡(jiǎn)化社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)估、區(qū)域環(huán)評(píng)后簡(jiǎn)化具體項(xiàng)目環(huán)評(píng)、證圖分離、實(shí)行一階段施工圖預(yù)審等一系列簡(jiǎn)化措施融入審批流程，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步簡(jiǎn)化程序、壓縮時(shí)限。

3.印發(fā)一個(gè)辦法。結(jié)合整肅“為官不為”實(shí)行“下課問責(zé)”暫行辦法、強(qiáng)化在一線考察干部工作實(shí)施細(xì)則等規(guī)定，制定投資項(xiàng)目并聯(lián)審批考核辦法，通過日?？荚u(píng)、明察暗訪、專項(xiàng)通報(bào)、民主評(píng)議、雙向考核、調(diào)閱資料等方式對(duì)相關(guān)部門及人員進(jìn)行考核，對(duì)違反“一表申請(qǐng)、一口受理、一章審批、超時(shí)默認(rèn)”等33種情形的分別明確具體問責(zé)對(duì)象和問責(zé)措施。

4.建立一個(gè)平臺(tái)。注重運(yùn)用科技手段，推動(dòng)審批電子化、信息化，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政審批流程監(jiān)督。其一，建立投資項(xiàng)目并聯(lián)審批系統(tǒng)，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與省政府投資項(xiàng)目在線監(jiān)管平臺(tái)、省網(wǎng)上辦事大廳、省和福州市法人庫(kù)及統(tǒng)一身份認(rèn)證系統(tǒng)的對(duì)接，具備并聯(lián)審批、項(xiàng)目信息共享、審批流程監(jiān)管等功能。其二，推行投資項(xiàng)目并聯(lián)審批系統(tǒng)與“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)平臺(tái)協(xié)作審批，各審批單位可以在投資項(xiàng)目并聯(lián)審批系統(tǒng)中，通過鏈接訪問到福清市“多規(guī)合一”平臺(tái)，運(yùn)用“一張圖”成果，簡(jiǎn)化現(xiàn)場(chǎng)踏勘，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上圖審，進(jìn)一步提高審批效率。其三，推行網(wǎng)上電子審批。

福清市的投資項(xiàng)目并聯(lián)審批制度，不僅優(yōu)化了工作流程，提高了辦事效率，降低了企業(yè)的制度性交易成本，而且在整肅“為官不為”方面進(jìn)行了有益探索。

（三）啟示

通過山東濟(jì)南高新區(qū)和福建福清市行政改革，我們得到以下啟示：

一是“超時(shí)默認(rèn)”與“下課問責(zé)”相結(jié)合，為解決“為官不為、庸懶散拖”提供了新思路。在各個(gè)辦理階段，申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料符合法定條件的，相關(guān)審批單位超過承諾時(shí)限未報(bào)告審查意見（含現(xiàn)場(chǎng)踏勘意見），或?qū)彶橐庖姴幻鞔_的，或不提供會(huì)簽意見的，或缺席聯(lián)合踏勘、并聯(lián)審查會(huì)議的，均視為默認(rèn)同意。因“超時(shí)默認(rèn)”或“缺席默認(rèn)”引發(fā)法律責(zé)任的，依法追究相應(yīng)超時(shí)、缺席單位及人員的責(zé)任，對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害的，依法給予賠償。

二是政府機(jī)構(gòu)的“大部制”，有助于降低企業(yè)的制度交易成本。濟(jì)南高新區(qū)整合設(shè)立“國(guó)土規(guī)劃建設(shè)管理局”，將規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保、消防、人防等建設(shè)類職能進(jìn)行整合，構(gòu)建“大建設(shè)”體系；整合設(shè)立“科技經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局（安監(jiān)局、統(tǒng)計(jì)局）”，將發(fā)改、科技、經(jīng)信等部門的工業(yè)類經(jīng)濟(jì)職能整合，構(gòu)建“大經(jīng)濟(jì)”體系；整合設(shè)立“服務(wù)業(yè)促進(jìn)局（金融辦）”，將發(fā)改、商務(wù)、科技、金融等部門的服務(wù)業(yè)職能整合，構(gòu)建“大服務(wù)”體系；整合設(shè)立“社會(huì)事業(yè)局”，將涉及民生的公共服務(wù)職能整合，構(gòu)建“大社會(huì)管理”體系等，同時(shí)設(shè)立“行政服務(wù)和審批管理辦公室”“審計(jì)監(jiān)督管理局”“戰(zhàn)略發(fā)展與宣傳策劃局（區(qū)域經(jīng)濟(jì)與高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展智庫(kù)）”，將“組織部”更名為“人力資源管理部”等，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審批與服務(wù)、構(gòu)建內(nèi)外協(xié)同全覆蓋“大審計(jì)”體系、統(tǒng)籌管理內(nèi)部組織與人力資源等。從而建立了宏觀統(tǒng)籌和管理能力更強(qiáng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置更優(yōu)、引領(lǐng)發(fā)展和促進(jìn)創(chuàng)新力度更大的政府管理新體制，為提高行政審批效能、更好地服務(wù)企業(yè)開辟了新路徑。

三是利用信息技術(shù)，能夠優(yōu)化政府工作流程、提升工作效能。濟(jì)南高新區(qū)建設(shè)網(wǎng)上超市，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)電子化。新開發(fā)了“網(wǎng)上超市交易管理系統(tǒng)”，并運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”，將PPP模式引進(jìn)電子化政府采購(gòu)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上超市系統(tǒng)升級(jí)，通過“政采電商”模式將供應(yīng)商、服務(wù)商、采購(gòu)人等政府采購(gòu)市場(chǎng)的參與者進(jìn)行整合；運(yùn)用“外網(wǎng)+內(nèi)網(wǎng)”技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)與財(cái)政支付平臺(tái)、資產(chǎn)管理等系統(tǒng)有效銜接，逐步打造高新區(qū)政府采購(gòu)“一站三庫(kù)四系統(tǒng)”的管理體系。

五、推行以增強(qiáng)改革協(xié)調(diào)性為核心的綜合改革，降低制度性交易成本

針對(duì)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的制度性交易成本的特殊性，降低制度性交易成本需要著眼于提升信息的有效處理，推行以增強(qiáng)改革協(xié)調(diào)性、減少交易和創(chuàng)新的不確定性為核心的綜合改革，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)和政府能力建設(shè)相結(jié)合，在優(yōu)化政府部門設(shè)置、職能和工作流程的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)相關(guān)改革，消除制度性成本較高的體制根源。同時(shí)，清理規(guī)范中介服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)，取消或降低部分涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，降低企業(yè)維權(quán)、打假等成本。

（一）增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，消除制度性成本較高的體制根源

一是加大“管服”方面改革的力度，提升“放管服”改革的協(xié)調(diào)性。“放管服”是一項(xiàng)系統(tǒng)性改革，不能重“放”而輕“管服”?！胺拧笔菫榱私鉀Q政府的“越位”問題，“管服”是為了解決政府的“缺位”問題，只有將二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能給企業(yè)增加活力、為公眾提供便利，從而達(dá)到改革的目標(biāo)。加大“管服”方面改革的力度，實(shí)際上就是要提升政府的服務(wù)能力，解決放權(quán)之后如何更為有效促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的問題，以能力的提升降低制度性交易成本。

二是推進(jìn)深層行政審批制度改革，完善相關(guān)配套措施。取消和調(diào)整制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、束縛企業(yè)活力和創(chuàng)造力的行政審批事項(xiàng)，更好地向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)。特別是圍繞當(dāng)前民間投資下降問題，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，健全企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案、監(jiān)管等制度，實(shí)施企業(yè)投資項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單、行政審批清單、政府監(jiān)管清單管理。落實(shí)企業(yè)投資主體地位，提高投資有效性。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域，實(shí)行公開市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和支持政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域。

三是推進(jìn)市縣審批層級(jí)一體化改革，增強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)的協(xié)調(diào)性。賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，減少審批層次。對(duì)于直接面向基層、量大面廣、由基層實(shí)施更方便有效的審批事項(xiàng)，下放給基層政府實(shí)施。對(duì)于中央和省市出臺(tái)的一些簡(jiǎn)政放權(quán)措施，則要制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)動(dòng)，確保把簡(jiǎn)政放權(quán)落到實(shí)處。

四是加快壟斷行業(yè)改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用。打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)分割，放開自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)，建立鼓勵(lì)創(chuàng)新的統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷，依法打擊利用行政壟斷追逐本部門或本地區(qū)甚至官員私利的行為。

（二）鼓勵(lì)各地深化行政改革，優(yōu)化政府職能和工作流程

實(shí)踐證明，山東濟(jì)南高新區(qū)的政府系統(tǒng)“大部制”改革，對(duì)于提高政府工作效能、降低制度性交易成本，產(chǎn)生了較好的效果。建議各地圍繞各自政府職能和工作流程中存在的突出問題，實(shí)行“大部制”改革，構(gòu)建符合各地實(shí)際需要的“大建設(shè)”、“大經(jīng)濟(jì)”、“大服務(wù)”、“大社會(huì)管理”、“大審計(jì)”等，消除部門之間的職責(zé)交叉、重疊。中央要適當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo)，并在部門設(shè)置和職能等方面作以優(yōu)化調(diào)整，解決多頭監(jiān)管、監(jiān)管過多、重復(fù)監(jiān)管等問題。

同時(shí)，要針對(duì)“為官不為、庸懶散拖”的問題，借鑒山東、福建等地實(shí)行的“超時(shí)默認(rèn)”與“下課問責(zé)”相結(jié)合、全員KPI考核等方式，深入推進(jìn)行政改革，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和服務(wù)能力。同時(shí)，在精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化審判管理流程，繼續(xù)推行多規(guī)合一、多評(píng)合一、多表合一、一站式服務(wù)等措施，實(shí)行信息互換、監(jiān)管互認(rèn)，搭建信息和服務(wù)平臺(tái)，提高行政服務(wù)效率。

（三）繼續(xù)清理規(guī)范中介服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)，取消或降低部分涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)

在落實(shí)中央涉企收費(fèi)優(yōu)惠政策和繼續(xù)清理行政事業(yè)性收費(fèi)的基礎(chǔ)上，全面清理中介服務(wù)事項(xiàng)。一是清理各部門行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目，破除中介服務(wù)壟斷，切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)。二是對(duì)一些中介收費(fèi)實(shí)行目錄管理，明確各項(xiàng)前置性評(píng)估、年檢收費(fèi)。無(wú)論是實(shí)行政府定價(jià)的，還是實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的收費(fèi)項(xiàng)目，都納入收費(fèi)目錄，目錄以外的項(xiàng)目，不能收費(fèi)。同時(shí)，根據(jù)各行業(yè)發(fā)展情況，對(duì)收費(fèi)目錄實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。三是清理規(guī)范社團(tuán)收費(fèi)。規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)費(fèi)收取，禁止以各種行為、名義向企業(yè)攤派。加快推進(jìn)社會(huì)團(tuán)體與行政部門脫鉤，禁止其利用行政資源向企業(yè)收取費(fèi)用。

（四）培育市場(chǎng)契約精神，降低企業(yè)維權(quán)、打假等成本

市場(chǎng)是在法制和慣例基礎(chǔ)上運(yùn)行的一種制度，良好的法制、健全的交易制度、明確的交易準(zhǔn)則以及市場(chǎng)主體權(quán)利的保障，都是市場(chǎng)有效發(fā)揮激勵(lì)和配置作用的前提。但是，無(wú)論法制的建立與完善，還是慣例、契約精神的培育，絕非一朝一夕能完成，而是一個(gè)較長(zhǎng)的制度與文化的構(gòu)造過程。在此過程中，不僅需要繼續(xù)完善制度，削弱市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的局限性，而且還要加大懲戒力度，打擊各類違法、不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)公正和社會(huì)誠(chéng)信。特別是要進(jìn)一步加大打擊侵權(quán)及假冒偽劣商品的力度，加大扶持企業(yè)品牌建設(shè)，建立公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，注重對(duì)企業(yè)專利申請(qǐng)的資助，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法行為處罰力度，保護(hù)專利、知名品牌免受非法侵害，保護(hù)企業(yè)尤其是高新技術(shù)企業(yè)的創(chuàng)新積極性。

Abstract:Different from those of developed countries,the forms and causes of institutional transaction cost are special in China.In order to reduce the cost of institutional transactions,Shandong and Fujian provinces have taken a number of measures,received some results.But the institutional transaction costs there have some new changes and problems.In the future,the reduction of institutional transaction costs will focus on improving the effective management of information,implementing a comprehensive reform centered on enhancing the coordination of reform,reducing the uncertainty of transactions and innovation.Besides,it is necessary to adhere to the combination of decentralization of power and government capacity building to eliminate the institutional roots of higher institutional costs.

Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Eastern China;Institutional Transaction Cost

調(diào)研組負(fù)責(zé)人：王朝才

調(diào)研組成員：馬洪范 封北麟 梁 季 陳 龍 趙治綱

執(zhí)筆人：陳 龍

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Investigation and Analysis on Reducing Institutional Transaction Cost in Shandong and Fujian Provinces

Eastern Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017

F275.3

A

2096-1391（2017）08-0032-09