《以深化國企改革應對TPP替代協(xié)議影響研究》課題組

以深化國企改革應對TPP替代協(xié)議影響研究

《以深化國企改革應對TPP替代協(xié)議影響研究》課題組

美國單方面宣布退出TPP后，要么繼續(xù)主導對TPP的重新談判并確定協(xié)議新名稱，要么主導簽訂多個雙邊貿易協(xié)議。國有企業(yè)相關條款仍將是未來談判的焦點和難點，且TPP協(xié)議中涉及國有企業(yè)的相關條款會以更加嚴苛的要求在其替代協(xié)議中出現(xiàn)。這將對我國國有企業(yè)在相關國家的投資、并購、運營帶來較大沖擊。為此，必須以國企改革的繼續(xù)深化來主動應對TPP替代協(xié)議影響，提前布局繼而爭得更多主動權和話語權。要轉變思維，從政府主導資源配置向市場決定資源配置轉變、從管國有企業(yè)理念向管國有資本理念轉變、從重規(guī)模擴張向重結構優(yōu)化和提質增效轉變、從重事后追責懲罰向重風險防控轉變。具體而言，宏觀上要以“負面清單”思維著力推進混合所有制經(jīng)濟改革和國有資本布局結構調整；微觀上要著眼于國有資本活力釋放而加快落實混合所有制企業(yè)改革和公司治理改革、市場化用人機制改革等各項企業(yè)改革。同時，國有企業(yè)境外投資并購要積極對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，重點布局“一帶一路”沿線國家，提前謀劃與相關自貿區(qū)成員國的投資、并購事宜，力爭在TPP替代協(xié)議談判中爭得主動，為BIT談判的推進增加籌碼。

TPP 替代協(xié)議 影響 全球化 國企改革

跨太平洋伙伴關系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱TPP）作為美國“重返亞太”戰(zhàn)略的經(jīng)濟支點和奧巴馬政府任內的重要政績，從產(chǎn)生到正式簽訂歷時十年，有其特定歷史背景。美國新任總統(tǒng)特朗普則認為TPP對美國而言是一個最大的危險，將給制造業(yè)帶來致命一擊，并于美國當?shù)貢r間2017年1月23日中午，正式簽署命令，宣布美國退出TPP。雖然美國已單方面宣布退出TPP，但并不意味著其退出全球化而封閉鎖國，制定和主導國際貿易規(guī)則仍將貫穿其對外政策的始終。這就意味著TPP雖然擱淺了，但其替代協(xié)議將會面臨更加復雜的談判。而且，TPP中的重要條款及其體現(xiàn)的精神已經(jīng)或正在對國際貿易規(guī)則產(chǎn)生深刻影響。國有企業(yè)相關條款是TPP談判的焦點，也必將成為TPP替代協(xié)議談判的焦點，并且會以更為嚴格和復雜的要求在替代協(xié)議中出現(xiàn)。為此，中國必須通過深化國企改革應對TPP替代協(xié)議的可能影響，繼而在TPP替代協(xié)議談判中爭得主動，為中美雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，簡稱BIT）談判的推進增加籌碼。

一、TPP替代協(xié)議的可能出臺

美國退出TPP不代表其退出全球化，貿易自由主義固然存在局限，但貿易保護主義更不可能拯救美國。退出TPP代表的僅僅是特朗普政府主政的美國貿易理念的變化，“變臉”后的TPP將會以更為嚴格和苛刻的形式支撐特朗普政府新的貿易理念和貿易政策。

（一）美國已單方面宣布終止TPP協(xié)議

美國當?shù)貢r間2017年1月23日中午，美國新任總統(tǒng)特朗普簽署命令，宣布美國正式退出TPP。簽署這一行政命令標志著美國貿易政策正式開啟了“特朗普時代”。“特朗普主義”的核心是以“美國優(yōu)先”的全球利益再分配。特朗普一直以來是反對自由貿易的，他認為自由貿易理念主導下的TPP華而無實，動作太大、太虛，將會“摧毀”美國的制造業(yè)，對美國而言是無利可圖甚至是吃虧的。包括1994年生效的《北美自由貿易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，簡稱NAFTA）是美國簽署過的最糟糕的貿易協(xié)議，和TPP一樣是在搶美國人的飯碗?？梢哉f，不論TPP協(xié)議命運如何，不可逆轉的是全球貿易規(guī)則、貿易秩序和貿易格局重構的大趨勢。美國單方面退出TPP于中國而言、于全球經(jīng)濟而言都是一次新的挑戰(zhàn)，不確定性增加。當然，也要清楚地看到，美國不可能在全球化的浪潮中獨善其身，閉關鎖國。退出TPP，只是其參與并主導全球化的模式和理念發(fā)生了變化，從原來“政治掛帥”而自戀于民主自由的精神食糧向“經(jīng)濟掛帥”而專注于美國的自我建設與發(fā)展。換言之，特朗普政府宣布美國退出TPP意味著奧巴馬政府力推的亞太再平衡戰(zhàn)略的轉向，但需要警惕的是這可能是特朗普全球再平衡戰(zhàn)略的開始。以特朗普“美國至上”的執(zhí)政理念，其所謂去全球化的本質是去掉全球化給美國利益帶來的沖擊，但是美國絕不拒絕全球化給美國帶來的利益。況且，美國是全球化進程中最大的獲益主體。因此，與其說特朗普主張去全球化，不如說是主導更傾向于美國利益的全球化。

（二）替代TPP的可能性協(xié)議分析

反對自由貿易不等于美國拒絕貿易。宣布退出TPP僅代表著奧巴馬政府主導的自由貿易的消減，以“特朗普主義”為主導的新的貿易理念和貿易政策將會取而代之。TPP協(xié)議中有利于美國利益的條款和內容必將會以另外一種形式呈現(xiàn)。從特朗普商人從政的特質和其執(zhí)政理念看，由虛轉實，精準發(fā)力，注重實效將成為其主政期間貿易政策的主基調。由此推斷，宣布退出TPP后，美國要么繼續(xù)主導對TPP的重新談判并確定協(xié)議新名稱，要么主導簽訂多個雙邊貿易協(xié)議。

1.美國主導對TPP協(xié)議重新談判并確定協(xié)議新名稱

全球化既不是阿里巴巴的山洞，也不是潘多拉魔盒，應以辨證的思維認識全球化和自由貿易。當今世界顯然已經(jīng)成為一個“你中有我、我中有你”的利益共同體，任何貿易導向的選擇都不應當是簡單、絕對的。特朗普對自由貿易的反感并不當然等于其反對貿易。出身于商人，他應當是最精于算賬的，過度的自由貿易可能造成“賠本賺吆喝”的效果；而反對貿易無異于給國家發(fā)展上了枷鎖，沒有貿易就沒有經(jīng)濟?；谶@種分析，特朗普并非絕對反對自由貿易，如果其徹底反對將不會給美國經(jīng)濟帶來提振效果，甚至會把美國封閉于全球化市場之外。因此，特朗普不會絕對反對多邊貿易協(xié)定，關鍵要看協(xié)定內容對美國利益的影響，不排除會出現(xiàn)一個由美國主導的“特朗普版TPP”。這一協(xié)議將會在原來TPP協(xié)議基礎上進行重新談判，保留和增加對美國有利的條款，減少不利條款。成員國的范圍可能增加，也可能減少，但是歸根結底要把對美國有利的潛在可用資源和潛在市場挖掘并利用起來，同時還要充分保障美國國內資源、市場、就業(yè)的安全。可以肯定，重新議定的多邊協(xié)議相關條款將會更加嚴苛，對發(fā)展中國家將會形成更大牽制和打壓。通俗地講，這是美國國際貿易從政治導向下的大“朋友圈”向經(jīng)濟導向下的小“朋友圈”聚焦轉型的一個過程。

2.美國主導簽訂多個雙邊貿易協(xié)議

不能否認美國在全球化過程中所獲得的巨大利益，但是從特朗普的角度分析，美國在獲利的同時也為全球化支付了大量的成本和代價。換言之，美國在主導并推進全球化過程中“當老大”、“當群主”的政治賬是合算的，經(jīng)濟上雖然不虧但是賺的相對少。為此，特朗普強調，雖然退出了TPP，但是他會繼續(xù)努力與其他國家簽訂更多公平的雙邊貿易安排。由此推論，特朗普認為之前的多邊貿易協(xié)定對美國而言是不公平的，很多成員國參與協(xié)議多數(shù)也是出于對跟隨美國可能會給其國內帶來的利益進行考量。也就是說，繼續(xù)以原有的大“朋友圈”模式進行發(fā)展對美國而言邊際效益是遞減的。為此，特朗普作為精明的商人主政美國必將會對美國參與國際貿易算一筆精細賬，逐步精簡“朋友圈”，更為精準的一對一談判才是確保美國利益最大化的更為合理的選擇。經(jīng)過多年的參與并主導多邊貿易的發(fā)展，美國更加清晰了各國的發(fā)展路徑及可用資源，現(xiàn)階段從美國國內的問題導向出發(fā)制定更為精準的貿易政策，于特朗普而言將會減少不必要的資源消耗和外流，并更為準確地通過雙邊貿易協(xié)定更大限度地占用發(fā)展中國家的資源和市場，繼而保證美國利益的最大化。但是，特朗普這種更為公平的雙邊貿易安排實質上是對美國更為公平、更為有利的貿易安排，本質上仍然是失衡的，因此也是不長久的?？梢哉f，特朗普的更為公平的雙邊貿易安排不能是一廂情愿的，必須建立在協(xié)議相關國利益更為平衡的基礎之上。同時，需要看到的是，特朗普所謂的貿易回歸僅僅是其“讓美國再次偉大”的一種策略。這也正是因為他意識到了雖然美國是世界第一大經(jīng)濟體，但國內掩蓋的矛盾如果不能得到更好的解決，盲目大而虛的多邊貿易是不能從根本上鞏固好美國全球霸主地位的。作為發(fā)展中國家，我們不僅要看到貿易保護主義、“逆全球化”帶來的問題，更要意識到貿易回歸僅僅是特朗普主政美國的開始，以其經(jīng)營特朗普商業(yè)帝國的思維，“讓美國再次偉大”后的再次全球擴張才是其本意。

二、TPP替代協(xié)議對中國國有企業(yè)的影響分析

不論TPP替代協(xié)議如何議定，原有TPP協(xié)議中涉及國有企業(yè)的相關條款仍將是未來協(xié)議談判的焦點和重點。在TPP替代協(xié)議尚未面世之前，繼續(xù)對TPP協(xié)議文本中與國有企業(yè)相關的條款進行分析具有重要意義。根據(jù)對TPP協(xié)議相關條款的分析，TPP替代協(xié)議一旦成型，中國國有企業(yè)在相關國家的投資、運營將會受到競爭中立、國有企業(yè)和指定壟斷、原產(chǎn)地、關稅、知識產(chǎn)權等諸多條款的限制和較大沖擊。

（一）競爭中立規(guī)則將增加國有企業(yè)走出去和中國參與貿易全球化的難度

在美國推動下，競爭中立規(guī)則被納入到TPP協(xié)議中，成為TPP談判重要的議題之一，并逐步被細化為稅收中立、債務中立、規(guī)則中立等具體規(guī)則，尤其是針對央企進行了更加嚴格的限制。美國此舉對中國具有很強的針對性，旨在通過主導新的國際貿易規(guī)則的制定，刻意提升中國企業(yè)尤其是國有企業(yè)的市場準入門檻和標準，以此削弱中國不斷積累的對外貿易和投資優(yōu)勢，繼而確保美國利益的最大實現(xiàn)。這一規(guī)則與特朗普政府“美國利益至上”的執(zhí)政理念高度一致，必將在TPP替代協(xié)議中以更嚴格的形式出現(xiàn)。改革開放以來，國有企業(yè)不僅是中國進出口貿易的主力軍，而且是中國海外投資與并購的重要主體。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年年末，中國對外非金融類直接投資存量9382億美元，其中國有企業(yè)占50.4%①商務部《2015年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/。，中國當前的經(jīng)濟結構和發(fā)展模式?jīng)Q定了在相當長的時期內國有企業(yè)在海外服務貿易與投資開發(fā)等領域具有重要的戰(zhàn)略地位。美國力推的“競爭中立”規(guī)則打著維護公平競爭環(huán)境的幌子，通過對我國國有企業(yè)進行各種限制而增加其在跨國經(jīng)營與投資中的準入和管理成本，繼而削弱其國際競爭力。隨著中國經(jīng)濟體制改革和國企改革的不斷深化，國有企業(yè)的市場化程度越來越高。但是，目前國有企業(yè)在我國境內所享受到的補貼、利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等等都有可能被相關國家和國際經(jīng)濟組織定義為“非競爭中立”狀態(tài)，從而影響境外投資活動的正常開展。因此，競爭中立規(guī)則納入TPP替代協(xié)議談判，不僅會阻礙中國國有企業(yè)在美歐等市場的投資經(jīng)營活動，而且還會增加中國在新興市場拓展中的障礙，進而影響中國參與經(jīng)濟全球化和區(qū)域貿易自由化的進程。

（二）“國有企業(yè)和指定壟斷”條款將使中國國有企業(yè)的對外投資及并購受到更多限制

TPP協(xié)議在“競爭中立”條款之外專設一章規(guī)定“國有企業(yè)和指定壟斷”，足見美國在主導規(guī)則制定時對國有企業(yè)的關注。這一章節(jié)也必將會成為未來TPP替代協(xié)議談判的焦點內容，成為我國政府和國有企業(yè)不可回避的“緊箍咒”。TPP協(xié)議中的相關條款和制度仍會保留并強化。TPP國有企業(yè)條款從傳統(tǒng)的貿易規(guī)則關注國有企業(yè)“競爭中立”，到更加關注政府非商業(yè)援助的影響。政府非商業(yè)援助是專門針對從事商業(yè)活動的國有企業(yè)的一種創(chuàng)設性制度設計。這一制度將會大大影響我國國有企業(yè)的生產(chǎn)、出口或投資。在增量投資方面，國企條款在投資準入階段必然會加大我國國有企業(yè)走出國門的成本與難度；在存量投資方面，根據(jù)TPP國企條款非商業(yè)援助不損害他國利益原則，締約方不得通過對另一締約方境內的國有企業(yè)投資提供非商業(yè)援助，損害其他締約方的國內產(chǎn)業(yè)。鑒于目前我國國有企業(yè)的情況，若中國國有企業(yè)在投資東道國的投資企業(yè)生產(chǎn)量絕對或相對增加，則投資東道國傾向于得出我國國有企業(yè)因享有不正當競爭優(yōu)勢而損害其國內產(chǎn)業(yè)的結論。除此之外，“國有企業(yè)和指定壟斷”一章還特別突出了透明度要求和法院對國有企業(yè)商業(yè)活動的管轄權等方面的規(guī)制。就透明度義務來說，TPP替代協(xié)議對國有企業(yè)透明度義務要求的內容會更加廣泛而具體，而我國國有企業(yè)信息披露的現(xiàn)狀與此還有很大差距，改革任務艱巨不言而喻。

（三）“負面清單”談判模式將使中國國有企業(yè)面臨更為激烈的國內市場競爭

“負面清單”談判模式是TPP締約方采取的重要談判模式。“負面清單”的正式法律用語為“不符措施（Non-Conforming，NCMs）”。TPP協(xié)議投資章節(jié)第9.11條規(guī)定了不符措施條款，而且把負面清單模式納入了棘輪機制（ratchet mechanism），即一旦一國政府選擇放開某一項措施，就不得再行收緊，一旦開放某一行業(yè)，則其開放程度不允許降低，也不允許倒退。而且，2013年7月1日起B(yǎng)IT也首次確定以“負面清單”模式開展談判。可以肯定，“負面清單”模式仍將是未來TPP替代協(xié)議所要堅持的基本模式。2013年以來，中國通過修訂外商投資指導目錄和不斷擴容自貿區(qū)朋友圈而積極探索“負面清單”改革模式。但是，就目前情況看，中國的“負面清單”改革仍面臨較大挑戰(zhàn)，如何平衡開放與國家利益保護之間的關系任重道遠。而就目前BIT談判的推進情況看，主要障礙仍然是中國的外商投資“負面清單”過長，并且這一障礙主要來自于國有企業(yè)。2015年9月召開的中央全面深化改革領導小組第十六次會議已審議通過《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，決定從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，這對中國經(jīng)濟更加接軌國際化和更加開放是一個好消息。當然這對國內企業(yè)尤其是國有企業(yè)而言又是一個巨大的挑戰(zhàn)，開放意味著更高的要求，意味著國有企業(yè)將會面臨更多更激烈的國內市場競爭。

（四）原產(chǎn)地原則和高關稅威脅將對中國國有企業(yè)參與全球價值鏈構建形成阻礙

原產(chǎn)地原則和高關稅限制旨在相關成員國之間形成一個自產(chǎn)自銷的貿易圈子，通過對成員國進口的限制將非成員國的出口排除在外，通過降低成員國內部貿易壁壘而抬高對非成員國的貿易壁壘。從特朗普政府重塑全球價值鏈、制造業(yè)回歸、“美國至上”的執(zhí)政目標和執(zhí)政理念分析，原產(chǎn)地原則和高關稅規(guī)則是其重塑全球價值鏈的有效抓手，不論TPP替代協(xié)議以何種形式出現(xiàn)，都將會繼續(xù)堅持和深化。而從全球價值鏈塑造的角度分析，原產(chǎn)地原則將會對中國國有企業(yè)尤其是制造業(yè)和服務業(yè)國有企業(yè)參與全球價值鏈重塑造成諸多障礙。中國國有企業(yè)的出口訂單受制于原產(chǎn)地原則會大量流失。同時，我國國有企業(yè)在產(chǎn)品或服務出口上將受到更高關稅的威脅。一方面，“原產(chǎn)地規(guī)則”要求享受關稅減免優(yōu)惠的條件是出口產(chǎn)品的原材料和各種投入品也須來源于各個成員國或者達到一定比例。這一規(guī)定使得中國向成員國出口原材料或中間品時被征收雙重或多重關稅。另一方面，全面市場準入目標要求消除或削減涉及所有商品和服務貿易以及投資的關稅，內部成員通過談判可逐步實現(xiàn)“零關稅”，而作為非成員國的中國被這一優(yōu)惠排除在外，我國產(chǎn)品或服務出口的關稅成本相對提高。

除上述相關規(guī)則會被繼續(xù)納入TPP替代協(xié)議議定的核心內容外，TPP協(xié)議中的知識產(chǎn)權、環(huán)境、技術、勞工以及跨境服務貿易等相關條款都將會被重新議定的TPP替代協(xié)議所吸收和強化。而這些條款不僅會對我國國有企業(yè)參與國際市場競爭形成阻力和挑戰(zhàn)，某種程度上是對我國國有企業(yè)無原則“貼標簽”性的歧視。為此，只有深化國企改革而提前布局，主動應對TPP替代協(xié)議的可能影響，才能贏得主動，贏得市場，贏得話語權。

三、以深化國企改革應對TPP替代協(xié)議的思路及措施

不論TPP替代協(xié)議以何種形式出現(xiàn)，不可逆轉的是國際貿易格局新變化的大趨勢。面對國際貿易格局的變化，本著開放共贏的原則，影響新的貿易規(guī)則或貿易協(xié)定的談判及生效才是根本。國有企業(yè)一直是國際貿易談判的重點和難點，是發(fā)達國家關注的焦點。為此，需要以國企改革的繼續(xù)深化應對TPP替代協(xié)議的影響，提前布局繼而爭取更多主動權。

（一）以深化國企改革應對TPP替代協(xié)議的基本思路

從中長期看，應對TPP替代協(xié)議沖擊最好的策略就是加入?yún)f(xié)議并在協(xié)議談判中爭得更大話語權和主導權。而在協(xié)議談判中難度較大、障礙較多的也恰恰是國有企業(yè)。為此，應當以深化國企改革來應對TPP替代協(xié)議談判可能帶來的影響。在國際貿易規(guī)則與貿易秩序面臨洗牌和重構的大背景及國內經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，國企改革的推進應當按客觀規(guī)律辦事，尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和企業(yè)管理運營規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把國有企業(yè)打造為合格的市場主體。因此，必須轉變傳統(tǒng)的國有企業(yè)參與全球化的思維，從政府主導資源配置向市場決定資源配置轉變、從管國有企業(yè)理念向管國有資本理念轉變、從重規(guī)模擴張向重結構優(yōu)化和提質增效轉變、從重事后追責懲罰向重風險防控轉變。

1.從政府主導資源配置向市場決定資源配置轉變

全球化繁榮的基礎是一切商品、貨幣資本、人力資本的自由流動。而商品、貨幣資本、人力資本自由流動的前提是市場配置資源機制的完善。長期以來，我國國有企業(yè)的資源配置采取的是政府行政主導的方式。這種傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思維和資源配置方式，不符合全球化的基本規(guī)律，大大降低了資源配置效率，同時還帶來了國有企業(yè)和非國有企業(yè)、國有資本和非國有資本的不公平競爭。競爭是資源公平、高效配置的核心機制。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用才符合全球化市場競爭的基本理念。為此，應當著力構建完善市場機制，培育合格市場主體，鼓勵各類資本公平競爭，活力競相迸發(fā)。同時，面臨全球化的新形勢，國有企業(yè)參與國際競爭的環(huán)境發(fā)生了深刻變化，單純定位于產(chǎn)品競爭的國企發(fā)展理念已經(jīng)無法適應高端競爭對企業(yè)管理提出的更高要求。企業(yè)管理競爭本質上是人才的競爭。傳統(tǒng)的政府行政主導人力資源配置的方式應當盡快轉變到注重中長期激勵的市場化人力資本選聘和定價機制。

2.從管國有企業(yè)向管國有資本轉變

國有企業(yè)作為市場主體首先是企業(yè)。企業(yè)國有和政府管理國有企業(yè)的理念顯然不符合市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律?；旌纤兄聘母锸潜据唶Y國企改革的重點。宏觀上體現(xiàn)為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，即單一所有制領域向外資民資開放而實現(xiàn)公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的混合；微觀上體現(xiàn)為發(fā)展混合所有制企業(yè)，即實現(xiàn)國有資本、集體資本、非公有資本的交叉持股、相互融合。在混合所有制改革的大背景下，傳統(tǒng)國有企業(yè)的內涵正在發(fā)生變化，混合所有制企業(yè)不能簡單地稱為國有或私有?；旌纤兄破髽I(yè)的資產(chǎn)為企業(yè)法人財產(chǎn)，企業(yè)法人財產(chǎn)權依法受到保護。此時，政府對于企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎管理更多地體現(xiàn)為對企業(yè)國有股權的管理。這種管理是一種價值管理，不能與企業(yè)對其法人財產(chǎn)的實物資產(chǎn)管理混為一談。長期以來，國有企業(yè)市場主體地位不明確，行政管控色彩濃重。國企一方面接受了太多來自政府的呵護和優(yōu)質資源，享受的照顧多、優(yōu)惠多；另一方面受到了太多來自政府部門的管制，政府手伸得過長、統(tǒng)得太寬、管得太死，企業(yè)放不開手腳。這種行政管控的管理思維顯然與市場化改革的大方向不協(xié)調。必須跳出原有的物權控制思維，轉向強調鼓勵產(chǎn)權流動與交易的價值管理、資本管理的思維。為此，需要更好地發(fā)揮市場機制的作用。政府需要做的是充分處理好與市場的關系，不是盲目干預市場，而是為公平競爭的統(tǒng)一市場體系的完善創(chuàng)造條件，更多以經(jīng)濟手段解決經(jīng)濟問題。當然，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用不代表政府不需要對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，而是要不斷調整監(jiān)管思路和創(chuàng)新監(jiān)管手段。

3.從重規(guī)模擴張向重結構優(yōu)化和提質增效轉變

隨著全球經(jīng)濟發(fā)展進入深度調整階段，依托規(guī)模擴張所支撐的經(jīng)濟發(fā)展顯然不可持續(xù)。國有企業(yè)參與國際競爭只有規(guī)模和體量是遠遠不夠的。面對國際消費結構和消費模式的轉型發(fā)展，傳統(tǒng)的供給思路顯然不具有競爭力。著眼于國際消費結構和消費模式的轉變而積極主動創(chuàng)新發(fā)展思路，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局、提升企業(yè)治理能力和治理水平才能適應新形勢，才能在競爭日益激烈的國際市場立足。需要指出的是國有資本參與國際競爭與其他各類資本公平博弈，不存在特權。唯一不同的是，國有資本參與國際市場競爭應當更有擔當，更能傳遞中國融入世界、負責擔當?shù)拇髧L范，而非單純的跑馬圈地，惟利是圖，更不是政治掛帥的地緣政治之爭的工具。因此，國企改革應更加聚焦改革理念創(chuàng)新、資本布局優(yōu)化，著眼管理和技術創(chuàng)新，注重提質增效。

4.從重事后追責懲罰向重風險防控轉變

在全球貿易規(guī)則和貿易秩序重構的大背景下，與全球化進程相伴而生的不確定性和風險越來越多。科學分析并研判新形勢帶來的可能影響是我國國有企業(yè)參與國際競爭必須妥善處理好的重大課題。傳統(tǒng)的重事后追責的機制顯然既不能激發(fā)積極應對新變化新風險的主動性，也難以很好地及時防范風險應對風險。為此應當形成一套貫穿國有資本“全生命周期”的全過程風險動態(tài)識別、預警、防范、處置機制，建立健全境外投資風險管理的制度體系和運行流程。

（二）以深化國企改革應對TPP替代協(xié)議的具體措施

國企改革的深化既要立足國內經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實，又要放眼全球經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和國際貿易的新格局。具體而言，從宏觀上看，要著力于推動“小政府，大資本運營市場”的建設，要著力于優(yōu)化結構，一方面要順應并引導全球消費理念和消費結構的變革而推進國有資本布局的結構性改革；另一方面要推動宏觀層面的混合所有制經(jīng)濟改革，加快推進負面清單制度改革。從微觀上看，要加快混合所有制企業(yè)改革和企業(yè)經(jīng)營管理改革、市場化用人機制改革等各項企業(yè)改革。同時，要積極對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，境外并購投資重點布局“一帶一路”沿線國家，提前謀劃與相關自貿區(qū)成員國的投資、并購事宜，加快相關制度建設和創(chuàng)新。

1.已有的不向外資民資開放只允許國有企業(yè)經(jīng)營的領域加大發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的力度

過去，大多數(shù)單一所有制領域，如石油石化、電信、電網(wǎng)電力、煙草、鐵路等不允許非公有資本進入而是由國企且主要是央企壟斷經(jīng)營，由此導致其他資本難以真正與國有資本進行公平市場競爭。國有企業(yè)和非國有企業(yè)是地位平等的市場競爭主體，國有資本和非國有資本應當公平參與市場競爭。從宏觀上看，我國國有經(jīng)濟占比太高、國有資產(chǎn)規(guī)模太大，不利于形成促進市場競爭的良好格局。國有經(jīng)濟活力的提升需要一個由集體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟共同構成的經(jīng)濟結構?；旌纤兄聘母镌诤暧^層面體現(xiàn)為混合所有制經(jīng)濟，主要是解決單一所有制領域向民資外資開放的問題。具體而言，單一國有經(jīng)濟領域要向民資、外資開放，要允許民資、外資進入這些領域設立公司而從事經(jīng)營。外資、民資不僅可以以參股形式進入這些領域，還可以以控股、絕對控股甚至獨資形式進入。當然，以絕對控股或獨資形式進入原有壟斷領域應當受到嚴格審查。

2.絕大多數(shù)國有企業(yè)在推進混合所有制改革中不再實行國有股絕對控股

混合所有制改革在微觀層面體現(xiàn)為發(fā)展混合所有制企業(yè)，即通過深化企業(yè)產(chǎn)權層面的改革而允許民資、外資等非公有資本參股或控股，即推動形成國有資本、集體資本、民營資本、外資資本交叉持股的股權結構。除少數(shù)負面清單領域尤其是特殊功能的央企應繼續(xù)保持國有獨資，涉及國家安全和國計民生領域的央企仍然保持絕對控股之外，絕大多數(shù)國有企業(yè)在推進混合所有制改革中不再實行國有股絕對控股。具體而言，一是除必須保持國有獨資外的糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲備領域，其他服務國家戰(zhàn)略目標、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境保護，共用技術平臺等重要行業(yè)和關鍵領域，有的是外資、民資提供不了的，有的是外資、民資賺不到錢的，國有資本要發(fā)揮其引導和帶動作用，但是不必采用獨資或控股形式；二是充分競爭領域國有資本應保持參股或部分退出。國企所在或控制的競爭性領域及壟斷領域的一些競爭性環(huán)節(jié)或業(yè)務應當充分引導非公有資本參股并允許非公有資本控股、絕對控股甚至獨資，充分發(fā)揮市場在這些領域配置資源的決定性作用，國有資本應該保持參股或部分退出。

3.具備條件的國有企業(yè)盡可能在集團公司或總公司層面推進混合所有制改革

混合所有制改革絕非為“混”而“混”，其最終目的是通過資本混合而推動體制機制優(yōu)化，繼而增強企業(yè)競爭力。國有企業(yè)集團公司或總公司體量大、能級高，在制度上具有全局性和根本性。只有在集團公司或總公司層面推行混合所有制改革，才能從全局上和根本上重構企業(yè)運行的體制機制，增強企業(yè)發(fā)展的活力、動力和競爭力，放大國有資本的活力、控制力、影響力和抗風險能力。而從目前混合所有制改革的推進情況看，基本上都是在子公司、分公司層面進行。很多國有企業(yè)集團的子分公司已經(jīng)完成上市，其股權多元化程度較高。而與之對應的是集團公司或總公司長期以來的國有股“一股獨大”局面。相比集團公司或總公司，子分公司體量小、能級低，僅僅停留在子分公司層面推行混合所有制改革，不去觸動集團公司或總公司的體制機制，難以大批量培育具有世界級競爭水平的企業(yè)。為此，應當加快具備條件的國有企業(yè)盡可能在集團公司或總公司層面推進混合所有制改革。具體而言，一方面要加快推進集團公司整體上市進程。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點領域，選擇一批國有企業(yè)開展混合所有制改革試點示范，推動集團公司整體上市，支持具備條件的上市企業(yè)引入合格戰(zhàn)略投資者，進一步放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。另一方面，加快推進國有企業(yè)集團公司或總公司改組為國有資本投資公司的進程。改組后的國有資本投資公司可以依托其成立的各類產(chǎn)業(yè)基金而引入更多非公資本，也可以在投資公司層面推行管理層技術骨干股權激勵和員工持股計劃。

4.國有企業(yè)管理改革要在用人制度與人力資本市場化定價等方面發(fā)力

全球化條件下，公司之間的競爭在低端體現(xiàn)為產(chǎn)品的競爭，在高端體現(xiàn)為管理及運營的競爭。決定勝敗的高端競爭本質上是企業(yè)家的競爭，是高端人力資本的競爭。長期以來，在“行政主導”的企業(yè)選人用人機制下，我國國有企業(yè)并不缺乏“領導”，而缺乏真正具有職業(yè)企業(yè)家精神的“企業(yè)家”。隨著市場化改革的推進，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)有了新的時代內涵。企業(yè)“國有”，人員身份行政化的問題將在市場化改革的推進中面臨巨大挑戰(zhàn)。在生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化條件下，企業(yè)的“所有制”邊界將越來越模糊，各類所有制資本的權益更多地體現(xiàn)為“資本權益”而非企業(yè)的所有制標簽。在“管資本”導向下，企業(yè)將成為獨立的市場運營主體，資本所有權與企業(yè)法人財產(chǎn)權、企業(yè)管理運營權相互分離、互相制約。用人管人作為企業(yè)管理運營權的一部分不應當直接受制于行政命令或決策。各類資本對公司用人管人權的監(jiān)督制約要按照《公司法》規(guī)定的股東權益依法行使。用人、管人的權力及責任主體應當是企業(yè)而非政府。對企業(yè)而言，要在人力資本的開發(fā)和利用上下功夫。一方面，要加快推進職業(yè)經(jīng)理人的市場化選聘，徹底改變原有的既是“高管”又是“高官”的角色錯位、政企不分的弊病。職業(yè)經(jīng)理人作為市場化、專業(yè)化的企業(yè)運營主體，其不再是政府任命的“官員”，而應是通過公開的職業(yè)經(jīng)理人市場公平、公正選聘出的專業(yè)化管理運營主體，其由董事會著眼于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和目標選聘任命并對董事會負責。股東不能越過董事會直接干預職業(yè)經(jīng)理人的管理運營決策。為此，需要特別指出的是在支持企業(yè)推進用人制度改革的過程中，要堅決避免原有行政力量的變相干預，要避免董事會成為政府的變相代理主體而以看似市場化的形式行干預管理、運營之實；另一方面，要加快推進人力資本的市場化定價改革，建立起完善的激勵約束機制。與企業(yè)用人行政化任命相對應的是人力資本的行政化定價。國企與非國企薪酬差距較大，國企與國企之間薪酬差距較大、國企內部高管與一般人員薪酬差距較大曾飽受詬病。這與長期以來的國企薪酬行政化定價密切相關。作為未來企業(yè)參與國際市場競爭的主角，人力資本的開發(fā)與充分利用至關重要。為此，要探索建立中長期薪酬激勵機制并強化薪酬文化。在激勵約束方面，以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃藴蔬M行考核，采用市場化的薪酬結構和水平。管理層持股可以增強社會公眾和投資者對企業(yè)的投資信心，有助于穩(wěn)定管理團隊，從而建立有競爭力的企業(yè)結構?？紤]到目前國際上已較少采用期權激勵的方式，對于持股和股票期權這兩種激勵方式，建議采用管理層持股方式。對于員工持股，應當謹慎。若推行員工持股，應當在實行員工持股方案時統(tǒng)籌考慮，既要處理好管理人員與普通員工之間的關系，也要處理好新老員工之間的關系。同時，不論是推行管理層持股還是員工持股，應當配套制定并出臺相關稅收優(yōu)惠政策。

5.國有企業(yè)要推進“管理級次減層級”與“資產(chǎn)與業(yè)務板塊瘦身”的改革

長期以來，我國國有企業(yè)把“做大”或“迅速做大”確定為首要經(jīng)營目標，延續(xù)的是規(guī)模擴張的道路。不可否認，通過規(guī)模擴張做大國有企業(yè)有其特定歷史背景。但是，反觀國企規(guī)模擴張之路，很多都是行政主導的擴張而非市場化的資源配置思路。與盲目的行政擴張相伴而生的是企業(yè)體量的增大而非質量和競爭力的提升，是主業(yè)競爭力的弱化與輔業(yè)無邊界擴張帶來的資源嚴重浪費。全球化和知識經(jīng)濟時代，企業(yè)發(fā)展靠的是核心競爭力和深厚的內功而非形式上的體積擴張。面對目前我國國有企業(yè)普遍存在的主業(yè)弱化，盲目參股擴張，管理層級無限延伸所導致的競爭力弱化問題，我們需要重新審視并定位國企“做強做優(yōu)做大”的目標。堅決避免走回原有的盲目規(guī)模擴張之路，應當著眼于“管理級次減層級”與“資產(chǎn)與業(yè)務板塊瘦身”改革而推動實現(xiàn)企業(yè)提質增效，推動國有資本向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的中高端集中。為此，一方面要加快推動國有企業(yè)壓縮管理層級，精簡機構人員。2016年選擇一批中央企業(yè)啟動壓縮管理層級和壓減法人層級、法人單位試點，力爭用三年時間，使多數(shù)中央企業(yè)管理層級控制在3-4層以下，法人單位減少20%左右；另一方面要加快推動“資產(chǎn)與業(yè)務板塊瘦身”改革，剝離非主業(yè)經(jīng)營，做深做精主業(yè)。結合落實“十三五”規(guī)劃，增強主業(yè)的市場競爭力和行業(yè)領導力。轉讓退出非主業(yè)、營利能力弱的資產(chǎn)，清理低效、閑置資產(chǎn)，集約利用閑置土地，處置非主業(yè)低效無效資產(chǎn)的收益以及國有資產(chǎn)形態(tài)轉換變現(xiàn)的國有資本，原則上用于主業(yè)發(fā)展。同時，要加大供給側結構性改革力度，優(yōu)化國有資本布局結構，“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批”。

6.國有企業(yè)的境外投資及并購應提前布局和科學謀劃

美國單方面宣布退出TPP不能阻止全球化的大趨勢。當然，中國應邀參加在智利舉行的TPP成員國會議也絕不等于中國要直接取代美國成為“新群主”。但是，不論是從TPP與BIT協(xié)議內容高度趨同看，還是從TPP與RCEP成員國高度重合看，不論TPP命運如何，中國與相關國家的經(jīng)貿關系在全球化進程中會越來越多，中國也將會以更加開放包容的姿態(tài)歡迎相關國家搭中國發(fā)展的“便車”，共治共享全球化的成果。因此，國有企業(yè)作為中國參與并引導全球化的重要市場主體，應當以更加開放包容的姿態(tài)參與全球投資及并購。當然，國有企業(yè)對相關國家的投資及并購不能盲目為之，而應具有選擇性。一方面，要重點在與中國經(jīng)濟結構轉型升級的大戰(zhàn)略和相關產(chǎn)業(yè)政策形成相互支持的領域或產(chǎn)業(yè)及項目進行投資及并購；另一方面，要與“一帶一路”戰(zhàn)略相協(xié)調和相支持，并重點布局“21世紀海上絲綢之路”沿線國家。同時，要提前謀劃與相關自貿區(qū)成員國的投資、并購事宜，力爭在TPP替代協(xié)議談判中爭得主動，為BIT談判的推進增加籌碼?？傊瑖衅髽I(yè)參與境外投資及并購的目的不能簡單定位于規(guī)模擴張，而應當著力于打造具有國際競爭力的大型跨國集團。當然，要避免盲目擴張，要提前做好功課，嚴防使并購成為國資流失的新途徑。復雜的股權、債權關系會在一定條件下侵蝕物權。交易的本質是債權行為。為避免新的更大損失，應提前布局，提前設計，有備無患，堅決避免“拍腦袋、拍胸脯、拍大腿”的“三拍”并購或投資行為。為此，不論是政府監(jiān)管層，還是國有資本出資人，還是企業(yè)都應當強化風險意識，加強風險預警和管理。當務之急是盡快制定和出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理條例》和《國有企業(yè)境外投資財務管理辦法》，加快研究制定國有企業(yè)境外投資風險管控的相關制度和政策。

中國財政科學研究院《以深化國企改革應對TPP替代協(xié)議影響研究》課題組

課題組總顧問：傅志華

課題組負責人：文宗瑜

課題組成員：文宗瑜 譚 靜 董敬怡 潘澤清 殷大衛(wèi) 翟盼盼

執(zhí)筆人：文宗瑜 譚 靜

Abstract:After the United States unilaterally announces its withdrawal from TPP，it will continues to dominate the newrenegotiation ofTPP and determine its newname,or dominate signing a number of bilateral trade agreements.There is little doubt,that the relevant provisions of state-owned enterprises in TPP are still the focus and the difficulty in the future negotiations.What's more,the relevant provisions will be more stringent in the TPP alternative agreement.This will have a great impact on China's state-owned enterprises investment,M&A and operation in the relevant countries.Therefore,we must deepen the reform of China's state-owned enterprises to deal with the impact of TPP alternative agreement and win more initiative and voice.We should shift in thinking,from the government determining resource allocation to the market determining resource allocation,from focusing on state-owned enterprises administration to state-owned capital management,from focusing on scale expansion to structure optimization and quality improvement,from focusing on punishment after the event to risk prevention and control before the event.Specifically,in the macro view,we should promote the reform of the mixed ownership economy and adjust the state-owned capital layout and structure with the"negative list"thinking;in the micro view,we should accelerate the reform of mixed ownership enterprises,corporate governance,market-oriented employment mechanism,etc.Meanwhile,when investing and merging abroad,stateowned enterprises should consistent with national strategy,paying more attention to countries along the"the one belt one road"and negotiating with the relevant FTA member countries on invest and M&A in advance.Only in this way can we take the initiative in the TPP alternative agreement negotiations and increase the bargaining chip in the BIT negotiations.

Key words:TPP;the Alternative Agreement;Effects;Globalization;State-owned Enterprises

（責任編輯：董麗娟）

Study on Deepening the Reform of State-owned Enterprises to Deal with the Effects of TPP Alternative Agreement

Research Group on Deepening the Reform of State-owned Enterprises to Deal with the Effects of TPP Alternative

F114.46

A

2096-1391（2017）08-0073-10