吳健茹 朱殿驊 孫勇閣

問題導(dǎo)向視角下開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的思考

吳健茹 朱殿驊 孫勇閣

政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家強(qiáng)化公共財(cái)政支出管理的一項(xiàng)有效制度，是國(guó)家治理體系當(dāng)中的重要內(nèi)容。從財(cái)經(jīng)管理的角度，當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域主要存在采購(gòu)預(yù)算編制不規(guī)范、采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、采購(gòu)內(nèi)部控制不健全和采購(gòu)監(jiān)管制度不科學(xué)等問題。為此，有必要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性優(yōu)勢(shì)，以問題為導(dǎo)向，對(duì)政府采購(gòu)開展跟蹤審計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)前移監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，持續(xù)正風(fēng)肅紀(jì)、遏制腐敗行為，節(jié)約財(cái)政資金、提高采購(gòu)績(jī)效，堵塞制度漏洞、促進(jìn)法規(guī)健全。做好政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，包括要編好跟蹤審計(jì)計(jì)劃、做好跟蹤審計(jì)準(zhǔn)備、抓好跟蹤審計(jì)實(shí)施和用好跟蹤審計(jì)成果。

政府采購(gòu) 跟蹤審計(jì) 采購(gòu)預(yù)算 采購(gòu)績(jī)效 采購(gòu)監(jiān)管

政府采購(gòu)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家強(qiáng)化公共財(cái)政支出管理的一項(xiàng)有效制度，是國(guó)家治理體系當(dāng)中的重要內(nèi)容。自1996年我國(guó)在上海、深圳、河北等地開展以集中采購(gòu)為核心的政府采購(gòu)制度試點(diǎn)以來，我國(guó)政府采購(gòu)已經(jīng)走過二十一載，政府采購(gòu)法律法規(guī)日臻健全、采購(gòu)制度機(jī)制日臻完善、采購(gòu)隊(duì)伍日臻壯大，在服務(wù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相匹配的政府職能體系、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)總體規(guī)模已突破2萬億元，占全國(guó)財(cái)政支出比重達(dá)12%，規(guī)模如此之大的財(cái)政資金的使用效益直接影響著國(guó)家財(cái)政資金的總體績(jī)效。為此，如何對(duì)政府采購(gòu)資金進(jìn)行有效監(jiān)督是中央和地方政府所面臨的一項(xiàng)重要課題。

審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家八大監(jiān)督體系的重要組成部分，高度的獨(dú)立性、權(quán)威性和專業(yè)性是國(guó)家審計(jì)的鮮明特征。在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督當(dāng)中，與其他監(jiān)督方式相比，審計(jì)監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。因此，在對(duì)政府采購(gòu)資金的監(jiān)督過程中，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)作為，努力承擔(dān)起其肩負(fù)的責(zé)任和使命。以往的政府采購(gòu)審計(jì)大多融合在財(cái)政審計(jì)當(dāng)中開展，在審計(jì)模式上主要以事后審計(jì)為主，雖然在一定程度上揭示和查處了政府采購(gòu)領(lǐng)域的違法違紀(jì)問題，但由于審計(jì)介入時(shí)間較晚，采購(gòu)違法違紀(jì)行為往往已成既定事實(shí)，無法在問題發(fā)生初期及時(shí)對(duì)其進(jìn)行糾正，造成財(cái)政資金的損失，同時(shí)無法有效發(fā)揮“懲前毖后、治病救人”的效果。新形勢(shì)下，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，國(guó)家審計(jì)必須前移監(jiān)督關(guān)口，以問題為導(dǎo)向，探索將跟蹤審計(jì)模式運(yùn)用到政府采購(gòu)審計(jì)之中，堅(jiān)持深入查究問題、高懸反腐利劍、持續(xù)正風(fēng)肅紀(jì)，努力促進(jìn)政府采購(gòu)事業(yè)健康發(fā)展。

一、當(dāng)前政府采購(gòu)中存在的主要問題

從審計(jì)監(jiān)督的視角來看，當(dāng)前政府采購(gòu)除了管理體制層面本身存在一定問題之外，從財(cái)經(jīng)管理的角度還主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

（一）采購(gòu)預(yù)算編制不規(guī)范

政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)計(jì)劃管理的工具，規(guī)范地編制采購(gòu)預(yù)算是做好政府采購(gòu)管理的首要環(huán)節(jié)。然而在政府采購(gòu)實(shí)踐中，各級(jí)采購(gòu)單位在采購(gòu)預(yù)算的編制中還存在諸多不規(guī)范的地方，嚴(yán)重削弱了預(yù)算對(duì)于采購(gòu)工作的引領(lǐng)作用。一是預(yù)算項(xiàng)目論證不充分。政府采購(gòu)活動(dòng)本身具有重要的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，重大政府采購(gòu)項(xiàng)目往往是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和社會(huì)群眾關(guān)心的焦點(diǎn)。為此，政府采購(gòu)主管部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)重大采購(gòu)項(xiàng)目提前搞好調(diào)研、充分進(jìn)行論證，準(zhǔn)確核算資金需求，充分評(píng)估潛在影響，為政府決策提供有力支撐。然而在實(shí)際工作中，還存在著拍腦袋決策、未經(jīng)充分論證就直接編制采購(gòu)預(yù)算的現(xiàn)象。二是采購(gòu)方式選擇不合理。《政府采購(gòu)法》明確了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)和詢價(jià)等五種采購(gòu)方式，并且明確規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。然而，審計(jì)中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)單位未經(jīng)批準(zhǔn)或在無充分理由的情況下使用單一來源采購(gòu)的行為，甚至還存在表面上公開招標(biāo)，但在招標(biāo)文件中設(shè)置過多門檻變相進(jìn)行單一來源采購(gòu)的現(xiàn)象。三是采購(gòu)預(yù)算編制不細(xì)化。當(dāng)前政府采購(gòu)一定程度上存在著項(xiàng)目預(yù)算籠統(tǒng)、編“大預(yù)算”的現(xiàn)象，不僅不利于采購(gòu)預(yù)算的有效執(zhí)行，同時(shí)給采購(gòu)單位過多的自由裁量空間，為尋租和腐敗行為留下了暗門。四是采購(gòu)預(yù)算內(nèi)容不完整。審計(jì)中還經(jīng)常發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)單位未將利用預(yù)算外資金和自籌資金進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)納入預(yù)算管理的現(xiàn)象，從而破壞了政府采購(gòu)預(yù)算的完整性。五是預(yù)算審批程序不合規(guī)。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)預(yù)算管理中還存在著規(guī)避審批或未經(jīng)審批擅自采購(gòu)的現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，破壞了政府采購(gòu)的集中統(tǒng)一管理。

（二）采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

預(yù)算編制得再好，如果不能得到嚴(yán)格執(zhí)行，最終還是無法有力地約束政府采購(gòu)行為，實(shí)現(xiàn)由錢到物的有效轉(zhuǎn)化。各級(jí)審計(jì)部門通過審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域中還普遍存在預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象。一是預(yù)算項(xiàng)目變更隨意。實(shí)踐中，有的單位或部門擅自對(duì)上級(jí)批復(fù)采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行變更調(diào)整，使得某些本身不夠合理或無法通過上級(jí)審批的采購(gòu)項(xiàng)目能夠變身為其他采購(gòu)項(xiàng)目得以順利實(shí)施，還有的單位對(duì)一般性采購(gòu)項(xiàng)目捆綁打包，并將其修飾為重大采購(gòu)項(xiàng)目，從而向上級(jí)主管部門爭(zhēng)資源、要項(xiàng)目，待順利審批之后再將其拆分還原。二是采購(gòu)方式變更隨意。較其他采購(gòu)方式而言，公開招標(biāo)在程序上更加嚴(yán)格，同時(shí)由于參與主體更加多元使得各方能夠?qū)Σ少?gòu)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，因而采購(gòu)過程更加公開透明。實(shí)際工作中，有的采購(gòu)單位為了逃避監(jiān)管、擴(kuò)大自由裁量權(quán)甚至設(shè)租尋租，會(huì)通過化整為零、設(shè)置門檻等方式將本應(yīng)公開招標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目變更為邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)甚至是單一來源采購(gòu)的方式。三是追加調(diào)整資金隨意。預(yù)算一詞在字面上就是預(yù)先估算的意思，采購(gòu)預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)即成為有強(qiáng)制約束效力的法律文件，不僅項(xiàng)目?jī)?nèi)容法定，而且資金規(guī)模法定，未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)不得擅自追加調(diào)整預(yù)算資金。實(shí)際工作中，有的采購(gòu)單位存在編制“釣魚預(yù)算”的現(xiàn)象，在工程采購(gòu)中表現(xiàn)得尤為明顯，即通過編制一個(gè)小的采購(gòu)項(xiàng)目取得上級(jí)審批，再逐步擴(kuò)大該項(xiàng)目規(guī)模使得上級(jí)持續(xù)追加資金投入。

（三）采購(gòu)內(nèi)部控制不健全

政府采購(gòu)內(nèi)部控制是微觀層面對(duì)國(guó)家政府采購(gòu)法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制，對(duì)于保證采購(gòu)活動(dòng)公開、公平、規(guī)范、有序十分重要。建立健全采購(gòu)內(nèi)部控制制度，不僅是單位或部門管財(cái)理財(cái)?shù)谋厝灰螅瑫r(shí)也是加強(qiáng)權(quán)力制約、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，對(duì)于保證采購(gòu)職權(quán)在陽光下運(yùn)行具有重要意義。然而，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過大量的審計(jì)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)領(lǐng)域在內(nèi)部控制制度上還有待進(jìn)一步健全和完善。一是內(nèi)部控制環(huán)境不理想。政府采購(gòu)內(nèi)部控制環(huán)境是對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制的建立和運(yùn)行具有重要影響的因素的總稱，內(nèi)部控制環(huán)境的好壞直接影響著內(nèi)部控制的運(yùn)行效果。當(dāng)前，政府采購(gòu)供應(yīng)商管理制度不斷規(guī)范，政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為信息數(shù)據(jù)庫已經(jīng)建立起來，一定程度上加強(qiáng)了對(duì)供應(yīng)商行為的約束。然而，在供應(yīng)商資質(zhì)的主動(dòng)審查方面，審查的標(biāo)準(zhǔn)還過于籠統(tǒng)，審查的內(nèi)容以原則性規(guī)定為主，缺乏相應(yīng)的細(xì)化的操作規(guī)范。政府采購(gòu)人員是影響內(nèi)部控制環(huán)境的另一重要因素，當(dāng)前雖然各級(jí)采購(gòu)部門基本建立起了專門的采購(gòu)人員隊(duì)伍，但在價(jià)值觀念和專業(yè)勝任能力上還存在著較大差異，與職業(yè)化的政府采購(gòu)專門隊(duì)伍還有較大差距。二是內(nèi)部控制程序不夠規(guī)范。以供應(yīng)商的資質(zhì)審查程序?yàn)槔?，各地在?shí)際工作中的做法不盡相同，有的采用分段招標(biāo)的方式，先對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)進(jìn)行招標(biāo)，再進(jìn)行商務(wù)招標(biāo)，只有通過資質(zhì)審查的供應(yīng)商才能參與商務(wù)招標(biāo)環(huán)節(jié)；有的采取一次招標(biāo)法，要求供應(yīng)商將資質(zhì)證明連同招標(biāo)文件一并送交采購(gòu)人，評(píng)審專家評(píng)標(biāo)時(shí)先對(duì)資質(zhì)進(jìn)行審查，不符合條件要求的作廢標(biāo)處理。此外，當(dāng)前政府采購(gòu)制度對(duì)于供應(yīng)商的前期審查篩選較為嚴(yán)格，對(duì)于中標(biāo)后的履約能力控制略顯不足，造成部分供應(yīng)商重合同簽訂、輕合同履行，不按合同要求辦事，擅自將合同進(jìn)行轉(zhuǎn)包、分包，甚至弄虛作假，導(dǎo)致采購(gòu)質(zhì)量低下。

（四）采購(gòu)監(jiān)管制度不科學(xué)

相對(duì)于內(nèi)部控制而言，采購(gòu)監(jiān)管則相當(dāng)于政府采購(gòu)的外部控制。做好政府采購(gòu)監(jiān)管，形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的政府采購(gòu)監(jiān)督和制約機(jī)制，對(duì)于規(guī)范政府采購(gòu)行為、提升政府采購(gòu)績(jī)效具有重要意義。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域已初步建立起較為系統(tǒng)的監(jiān)管法規(guī)，“管采分離”的政府采購(gòu)體系基本形成，各級(jí)財(cái)政部門在政府采購(gòu)監(jiān)管中發(fā)揮了核心作用。然而，目前的采購(gòu)監(jiān)管制度還主要存在以下幾點(diǎn)不足。一是以財(cái)政部門監(jiān)管居多，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管不足。雖然財(cái)政部門在采購(gòu)監(jiān)管中發(fā)揮著主體性作用，然而其他專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也必不可少，否則容易陷入同體監(jiān)督的困境，導(dǎo)致獨(dú)立性和公信力的缺失。審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠以更高的獨(dú)立視角從整個(gè)行業(yè)的層面來查找采購(gòu)制度運(yùn)行中存在的問題，并對(duì)完善制度機(jī)制提出意見建議，這一點(diǎn)是財(cái)政部門所無法達(dá)到的。二是以事后監(jiān)管居多，全程監(jiān)管不足。在當(dāng)前的采購(gòu)監(jiān)管中，監(jiān)督的著力點(diǎn)更側(cè)重于采購(gòu)行為完成之后，此時(shí)采購(gòu)合同已經(jīng)履行完畢，采購(gòu)行為已經(jīng)成為既定事實(shí)，若發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失也很難挽回，從而制約了監(jiān)管的效果。三是以對(duì)程序、形式的監(jiān)管為主，對(duì)績(jī)效的監(jiān)管不足。當(dāng)前政府采購(gòu)監(jiān)督主體尤其是財(cái)政部門更多的是對(duì)采購(gòu)過程合規(guī)性的監(jiān)管，對(duì)采購(gòu)績(jī)效尤其是非貨幣性績(jī)效信息的關(guān)注還略顯不足。這一監(jiān)督層面的缺陷間接地造成了政府采購(gòu)主體重價(jià)格輕質(zhì)量、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的短視思維。四是以分散監(jiān)管居多，聯(lián)合監(jiān)管不足。當(dāng)前在政府采購(gòu)的監(jiān)管中，各監(jiān)管主體之間還缺乏協(xié)調(diào)配合，尚未形成監(jiān)督合力，一定程度上造成了監(jiān)督資源的浪費(fèi)。

二、開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的意義

開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，對(duì)于揭示政府采購(gòu)制度與執(zhí)行過程中存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)而查處和糾正問題，并最終從體制、機(jī)制和制度根源上解決問題具有重要意義，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）是前移監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)全面覆蓋的現(xiàn)實(shí)要求

前移監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)全面覆蓋是審計(jì)在不斷實(shí)踐探索中總結(jié)出來的新的科學(xué)理念。過去由于審計(jì)技術(shù)方法還不夠先進(jìn)、人力財(cái)力資源還十分有限，因此只能盯住經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的末端開展監(jiān)督。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治文明的發(fā)展，審計(jì)需求不斷增加，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)方法不斷在審計(jì)領(lǐng)域得到運(yùn)用，審計(jì)逐漸具備了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程實(shí)施監(jiān)督的條件。在此背景下，2015年12月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》中提出了要實(shí)行審計(jì)全覆蓋。審計(jì)全覆蓋不僅是對(duì)審計(jì)對(duì)象的全面覆蓋，更是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程的全面覆蓋，對(duì)于政府采購(gòu)而言，就是要對(duì)采購(gòu)的計(jì)劃制定、方案編制、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、驗(yàn)收入庫和資金支付等全過程進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，正是前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)審計(jì)全覆蓋的必然要求。

（二）是持續(xù)正風(fēng)肅紀(jì)、遏制腐敗行為的必要舉措

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，黨的作風(fēng)直接關(guān)乎人心向背、關(guān)乎黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政能力，決定著黨和國(guó)家的前途命運(yùn)。政府采購(gòu)是財(cái)政資金的集中之地，是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中之地，因而也容易成為腐敗行為的集中之地。為此，做好政府采購(gòu)領(lǐng)域的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是確保干部清正、政府清廉和政治清明的必要之舉，是鞏固黨的執(zhí)政地位、確保黨同人民群眾血肉聯(lián)系的必要之舉。開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，能夠抓早抓小，提前發(fā)現(xiàn)和糾治政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)存在的不正之風(fēng)和尋租腐敗行為，避免由于前端監(jiān)管的缺失而造成問題越積越多、越積越大，最終達(dá)到觸犯法律甚至觸犯刑法的地步。陽光是最好的防腐劑，通過開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，確保國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督之光能夠照到政府采購(gòu)的每一環(huán)節(jié)，促進(jìn)采購(gòu)過程的公開透明，使得參與政府采購(gòu)管理的每一名黨員干部腦中有尺度、心中有規(guī)矩，對(duì)黨和人民賦予的職權(quán)存有敬畏之心。

（三）是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要

風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，加強(qiáng)政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)于做好政府采購(gòu)工作具有重要意義。政府采購(gòu)中參與主體多元，且存在著較大的信息不對(duì)稱，加之采購(gòu)過程復(fù)雜，涉及法律法規(guī)繁多，這些因素都給采購(gòu)管理帶來了風(fēng)險(xiǎn)。開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，能夠借助審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)和監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)全面地分析和評(píng)估采購(gòu)計(jì)劃方案中可能存在的潛在技術(shù)、進(jìn)度和費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)管理與計(jì)劃方案編制相結(jié)合，從而在采購(gòu)的源頭上實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，能夠通過對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程監(jiān)督，全面識(shí)別和監(jiān)控采購(gòu)項(xiàng)目中的各種風(fēng)險(xiǎn)影響因素，及時(shí)對(duì)采購(gòu)環(huán)節(jié)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)發(fā)出預(yù)警，提示采購(gòu)部門做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)對(duì)措施，從而盡可能地減少采購(gòu)部門的潛在損失。

（四）是節(jié)約財(cái)政資金、提高采購(gòu)績(jī)效的可行路徑

新修訂的《預(yù)算法》首次明確了講求績(jī)效的預(yù)算管理理念，為新形勢(shì)下強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理奠定了法理基礎(chǔ)。從預(yù)算績(jī)效、公共財(cái)政和國(guó)家治理三者之間的關(guān)系來看，“講求績(jī)效”是依法治國(guó)的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)特征，更是改進(jìn)預(yù)算制度的必然選擇。政府采購(gòu)是公共財(cái)政的重要組成部分，政府采購(gòu)資金的使用績(jī)效是預(yù)算績(jī)效的重要構(gòu)成，加強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效管理，是貫徹落實(shí)《預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》的必然要求，是履行受托責(zé)任、提高服務(wù)質(zhì)量和回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的現(xiàn)實(shí)需要。通過開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，能夠構(gòu)建審計(jì)機(jī)關(guān)與采購(gòu)部門之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷通過審計(jì)收集和反饋績(jī)效信息，以便采購(gòu)部門能夠及時(shí)糾正偏差，從而確?？?jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）是堵塞制度漏洞、促進(jìn)法規(guī)健全的有效媒介

審計(jì)監(jiān)督應(yīng)該堅(jiān)持批判性職能和建設(shè)性職能的有機(jī)統(tǒng)一。促進(jìn)被審計(jì)行業(yè)的法治制度建設(shè)，消除尋租腐敗行為賴以生存的制度土壤，是國(guó)家審計(jì)建設(shè)性職能的集中體現(xiàn)。要促進(jìn)政府采購(gòu)行業(yè)法規(guī)制度的建立健全，首先要對(duì)這些法規(guī)制度及其運(yùn)行情況有全面而深刻的理解，這往往是事后審計(jì)所無法達(dá)到的。通過開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠緊盯政府采購(gòu)法規(guī)制度運(yùn)行中的全部主體和全部過程，分析評(píng)估法規(guī)制度運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)，從而有針對(duì)性地向行業(yè)主管部門、立法機(jī)關(guān)提出完善法規(guī)制度的意見和建議，最終扎緊制度的籠子，促進(jìn)政府采購(gòu)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

三、開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的可行性

審計(jì)作為一項(xiàng)專業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，必須有法可依、有章可循。開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，必須以健全的法規(guī)制度體系為環(huán)境背景。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立，開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的條件已經(jīng)成熟。

（一）我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)制度體系日臻健全，為開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)提供了制度依據(jù)

繼2003年《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施之后，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和多個(gè)省市以《政府采購(gòu)法》為基礎(chǔ)，相繼頒布了一系列的部門規(guī)章和地方性法規(guī)。經(jīng)過十多年的積累，基本形成了由五個(gè)層級(jí)構(gòu)成的政府采購(gòu)法規(guī)制度體系。處在第一層級(jí)的是《政府采購(gòu)法》，以及與政府采購(gòu)活動(dòng)相關(guān)的法律，如《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和《審計(jì)法》等。處在第二層級(jí)的是國(guó)務(wù)院制定和頒布的行政法規(guī)，以《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》為核心，輔以其他相關(guān)法律的實(shí)施條例。處在第三個(gè)層級(jí)的是地方性法規(guī)，如《云南省政府采購(gòu)條例》《遼寧省政府采購(gòu)管理規(guī)定》等。處在第四個(gè)層級(jí)的是部門規(guī)章，主要包括《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)政部令第19號(hào)）、《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）、《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財(cái)政部令第31號(hào)）和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）。處在第五個(gè)層級(jí)的是規(guī)范性文件，如財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》的通知（財(cái)庫〔2016〕198號(hào)）。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)制度體系已基本建立，法律法規(guī)體系較為完善、層次較為清晰，為開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)提供了良好的制度依據(jù)。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)具備開展跟蹤審計(jì)的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，為開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)

我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)開展跟蹤審計(jì)的探索始于20世紀(jì)80年代末期。1988年不適當(dāng)?shù)膬r(jià)格改革觸發(fā)了持續(xù)一個(gè)月的全國(guó)性搶購(gòu)風(fēng)潮，面對(duì)當(dāng)時(shí)供求關(guān)系不平衡、較高的通貨膨脹率和混亂的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，黨的十三屆三中全會(huì)作出“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序、全面深化改革”的決定。根據(jù)十三屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府大力壓縮固定資產(chǎn)投資規(guī)模，增加儲(chǔ)蓄和穩(wěn)定金融，繼續(xù)開展財(cái)務(wù)稅收物價(jià)大檢查，增加有效供給，遏制物價(jià)上漲。為貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署，審計(jì)署在1989年1月召開的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上決定，對(duì)停建緩建項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)，審計(jì)署和國(guó)家計(jì)委在2月又下發(fā)了《關(guān)于對(duì)停建緩建項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)的聯(lián)合通知》。在2008年四川汶川抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)中，跟蹤審計(jì)得到廣泛運(yùn)用并取得了良好的效果，成為審計(jì)機(jī)關(guān)的一種成熟審計(jì)模式。長(zhǎng)期以來，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在公共工程項(xiàng)目、民生項(xiàng)目、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)、重大政策措施落實(shí)情況等方面進(jìn)行了大量的跟蹤審計(jì)實(shí)踐，在保證中央政令暢通、推動(dòng)政策法規(guī)執(zhí)行、提高資金績(jī)效等方面發(fā)揮了重要作用，為開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、做好政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的具體路徑

做好政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)，就是要既遵循跟蹤審計(jì)的思維方式、技術(shù)方法和管理模式，又準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)的特點(diǎn)規(guī)律，具體可以從以下四個(gè)方面著手。

（一）編好跟蹤審計(jì)計(jì)劃

審計(jì)計(jì)劃是審計(jì)工作的綱，綱舉才能目張，只有首先做好政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)計(jì)劃編制工作，為政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)設(shè)計(jì)好明確的時(shí)間表和清晰的路線圖，才能保證審計(jì)工作規(guī)范有序開展，并實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)的既定目標(biāo)。編制年度政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃之前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分做好調(diào)查研究，切實(shí)摸清政府采購(gòu)行業(yè)現(xiàn)狀，熟悉掌握政府采購(gòu)的管理體制、業(yè)務(wù)流程和法律法規(guī)，對(duì)可能發(fā)生問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)做到心中有數(shù)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用好紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)等部門掌握的問題線索和開展的調(diào)研情況，用好現(xiàn)有調(diào)研成果，節(jié)約人力資源和時(shí)間資源，將更多的精力放到審計(jì)實(shí)施和審計(jì)成果利用上。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目庫管理，在搞好調(diào)查研究的前提下，充分摸清政府采購(gòu)審計(jì)需求，根據(jù)審計(jì)需求初步選擇跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，并對(duì)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急排列其優(yōu)先順序。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)可利用的審計(jì)資源情況，合理確定年度審計(jì)工作量，從跟蹤審計(jì)項(xiàng)目庫中選取審計(jì)項(xiàng)目，編制年度政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。審計(jì)計(jì)劃要在兼顧審計(jì)覆蓋面和審計(jì)頻率的前提下，突出政府采購(gòu)領(lǐng)域存在的重點(diǎn)問題和權(quán)力運(yùn)行中最容易出現(xiàn)尋租和腐敗現(xiàn)象的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，確保能夠找準(zhǔn)病灶、直擊要害、審深審?fù)浮?/p>

（二）做好跟蹤審計(jì)準(zhǔn)備

審計(jì)準(zhǔn)備階段是連接審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)實(shí)施的樞紐，做好審計(jì)準(zhǔn)備是確保審計(jì)工作取得良好成效的關(guān)鍵。在審計(jì)準(zhǔn)備階段，審計(jì)機(jī)關(guān)首先要針對(duì)政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)規(guī)律，選好配強(qiáng)審計(jì)組。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛遴選相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲?jì)人才，做好綜合平衡，將熟悉政府采購(gòu)行業(yè)法律法規(guī)的審計(jì)人員及掌握大數(shù)據(jù)篩選、比對(duì)、分析技術(shù)的審計(jì)人員和具有開展跟蹤審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的審計(jì)人員編配到審計(jì)組中，并選取綜合素質(zhì)好、領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)、作風(fēng)紀(jì)律嚴(yán)的審計(jì)人員擔(dān)任審計(jì)組長(zhǎng)，嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，確保全體審計(jì)人員能夠依法施審、廉潔從審。其次要做好審前調(diào)查。此時(shí)審計(jì)項(xiàng)目已經(jīng)明確，審計(jì)人員要針對(duì)該項(xiàng)目的特點(diǎn)有針對(duì)性地進(jìn)行審前調(diào)查，充分掌握以下內(nèi)容：一是與審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的政府采購(gòu)法律法規(guī)和制度規(guī)定；二是政府采購(gòu)管理體制、組織結(jié)構(gòu)、主要業(yè)務(wù)及其開展情況；三是財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支狀況及結(jié)果；四是相關(guān)的信息系統(tǒng)及其電子數(shù)據(jù)情況；五是財(cái)政部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督檢查情況及結(jié)果；六是紀(jì)檢監(jiān)察部門掌握的涉及政府采購(gòu)的問題線索；七是以前年度的審計(jì)情況。在開展審前調(diào)查時(shí)，審計(jì)人員要充分利用這個(gè)審計(jì)實(shí)施前的緩沖期，針對(duì)自身情況進(jìn)行補(bǔ)缺補(bǔ)差，確保達(dá)到開展跟蹤審計(jì)的能力素質(zhì)要求。最后要編好審計(jì)實(shí)施方案。審計(jì)實(shí)施方案是開展跟蹤審計(jì)的直接依據(jù)，在實(shí)施方案中，應(yīng)當(dāng)明確政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)，科學(xué)劃定審計(jì)范圍，明確審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)方法，明確包括審計(jì)進(jìn)度安排、審計(jì)組內(nèi)部重要管理事項(xiàng)和職責(zé)分工等在內(nèi)的審計(jì)工作要求。

（三）抓好跟蹤審計(jì)實(shí)施

審計(jì)實(shí)施階段是開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是展現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員管理水平和職業(yè)能力的最好平臺(tái)。跟蹤審計(jì)實(shí)施階段的核心工作是進(jìn)行審計(jì)查證。審計(jì)組在進(jìn)行審計(jì)查證時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌好審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)與非審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)兩個(gè)部分，通過非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、篩選、分析和比對(duì)，再由現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)對(duì)其中存在的疑點(diǎn)問題展開核查。非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)不僅要通過對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行跨數(shù)據(jù)庫的關(guān)聯(lián)分析，還要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)過程中通過談話了解、檢查文件記錄、調(diào)查取證等方式從非數(shù)字化資料中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對(duì)性地進(jìn)行反饋分析，從而為進(jìn)一步坐實(shí)審計(jì)證據(jù)提供支持。審計(jì)過程中，審計(jì)組要加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制，做好現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核和審理工作，確保對(duì)審計(jì)證據(jù)層層把關(guān)、層層負(fù)責(zé)。一旦掌握了能夠表明被審計(jì)單位涉嫌違法違紀(jì)的充分證據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)要及時(shí)進(jìn)行審計(jì)線索移送。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)移送工作的意見》的有關(guān)要求，區(qū)分不同情況分別向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、主管部門等進(jìn)行線索移送，并及時(shí)對(duì)線索查辦情況進(jìn)行跟蹤。最后要搞好審計(jì)報(bào)告的撰寫。審計(jì)組在充分做好審計(jì)查證的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)情況，寫好審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告，并在征求被審計(jì)單位意見的基礎(chǔ)上報(bào)送審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)人員對(duì)審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審議，并與被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告提出的意見一并研究之后提出審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)報(bào)告。

（四）用好跟蹤審計(jì)成果

用好跟蹤審計(jì)成果，才能及時(shí)鞏固審計(jì)成效，確保審計(jì)建設(shè)性職能的充分發(fā)揮。政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)的階段性成果，必須用強(qiáng)有力的督查方式和整改措施予以保障。審計(jì)機(jī)關(guān)在開展政府采購(gòu)跟蹤審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取財(cái)政部門及本級(jí)政府的支持，以文件、會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)、跟蹤等方式落實(shí)整改意見，努力做到邊審計(jì)邊整改，并及時(shí)對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行回頭看。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的行業(yè)性問題，要督促政府采購(gòu)主管部門建立問題臺(tái)賬，實(shí)行對(duì)賬銷號(hào)制度，定期將問題整改情況反饋至審計(jì)機(jī)關(guān)。對(duì)于整改落實(shí)不力、拒不進(jìn)行整改的，審計(jì)機(jī)關(guān)要上報(bào)政府，由政府進(jìn)行督促整改并對(duì)相關(guān)責(zé)任人實(shí)施問責(zé)。抓好審計(jì)整改只是做到了對(duì)審計(jì)成果的淺層次運(yùn)用，更深一層還要推動(dòng)完善政府采購(gòu)領(lǐng)域的法規(guī)制度，堵塞尋租腐敗行為賴以生存的制度漏洞，這樣才能管住長(zhǎng)遠(yuǎn)，避免類似的問題屢審屢犯。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與政府采購(gòu)行業(yè)主管部門和立法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性、普遍性、規(guī)律性問題，從審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)視角提出完善法規(guī)制度的意見和建議，結(jié)合審計(jì)調(diào)查情況對(duì)立法機(jī)關(guān)的調(diào)研工作提出建議，積極協(xié)助立法機(jī)關(guān)搞好立法評(píng)估，促進(jìn)審計(jì)成果的生根落地，為促進(jìn)政府采購(gòu)事業(yè)健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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Abstract:Government procurement is an effective medium for strengthening the management of public expenditure of market economy countries,and is also an important part of the national governance system.From the perspective of fiscal management,the main problems of the government procurement system are inadequate procurement budget preparation,lax budget implementation,imperfect internal control of procurement and unscientific procurement supervision system.Therefore,it is necessary to carry out follow-up audit of government procurement,give full play to the independence,professionalism and authority of audit supervision,put forward the supervision point,realize comprehensive coverage,curb corruption continually,save fiscal funds,improve procurement performance,and plug the loopholes in the system and promote the regulations.It is also necessary to make a good follow-up audit plan,do good follow-up audit preparations and enhance the follow-up audit implementation and make good use of follow-up audit results.

Key words:Government Procurement;Follow-up Audit;Procurement Budget;Procurement Performance;Procurement Supervision

作者單位：軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊(duì)審計(jì)系

（責(zé)任編輯：李利華）

Research on the Follow-up Audit of Government Procurement from the Perspective of Problem Orientation

Wu Jianru Zhu Dianhua Sun Yongge

F812.45；F239.4

A

2096-1391（2017）08-0108-08