●陜西省寶雞市財政局

一體化考核 常態(tài)化監(jiān)督 確保財政內控制度體系有效落地

●陜西省寶雞市財政局

近年來，財政部大力推進全國財政系統(tǒng)內控建設，加強頂層設計，悉心指導幫助，為基層財政部門做好這項工作提供了基本遵循，指明了方法路徑。寶雞作為地處陜西西部的欠發(fā)達城市，發(fā)展不充分，財政體量小，收支矛盾大，財政運行、內部管理等方面面臨的風險也較多，更需要發(fā)揮好內控這一“免疫系統(tǒng)”的作用。基于此，該局深刻體會到，財政部抓財政內控建設，既與中央全面從嚴治黨、推進依法治國、深化財稅體制改革等重大決策部署高度契合，也抓住了當前基層財政管理的“七寸”，是財政部門黨組織肩負的主體責任。在財政部、陜西省財政廳設計的內控基本制度體系的基礎上，該局結合寶雞實際，于2016年10月在全省各市率先編制完成 《內部控制制度匯編》，初步形成了以“1+8+15”（1 項基本規(guī)范、8項全局性專項業(yè)務控制管理制度、15項科室單位內部控制操作規(guī)程）為主要內容的內控制度體系，涉及全局系統(tǒng)72項業(yè)務，共梳理出76張流程圖、125個風險點和36張業(yè)務表單。在推進內控建設的過程中，寶雞市財政局充分認識到：完成內控制度體系搭建只是邁出了內控建設的第一步，如何確保內控制度體系有效落地才是關鍵。為此，該局堅持目標考核與日常監(jiān)督相結合，積極探索建立一體化考核、常態(tài)化監(jiān)督的內控執(zhí)行機制，取得了初步成效。

一、構建嵌入年度目標責任考核的一體化內控考核評價機制

近年來，陜西全省上下深入貫徹習近平總書記追趕超越的目標定位和指示要求，以目標責任考核引領全方位發(fā)展，各級都已形成了一套科學完備的考核體系。寶雞市財政局主要承擔著省對市財政追趕超越目標考核、市對局目標責任考核兩方面的考核任務。為無縫對接、全面分解上級各項考核指標，局對各科處室實行了以“千分制”為主要形式的年度目標責任考核，具體考核內容包括共性目標、職能目標任務、領導評價三部分，分別占考核權重的30%、50%、20%，其中共性目標包括機關黨建、黨風廉政建設、依法行政、機關內部管理四個方面。

為了建立科學合理的內控考核評價機制，該局黨組安排局內控委多次組織調研，深入論證分析。該局黨組在專題研究建立內控考核評價機制時認為，內控考核評價是保證內控基本制度、專項控制辦法和操作規(guī)程落地的重中之重，應與年度目標責任考核有機結合，做到工作深度融合、考核一并組織、指標互相銜接、結果統(tǒng)一運用。主要考慮是：一是從必要性看，內控考核評價與目標責任考核的部分指標在性質、內容上比較接近，有些甚至出現(xiàn)重復，應當進行整合。如依法行政、機關內部管理等目標責任考核內容，本身就屬于內控制度的基本內容，其細項考核指標與內控考核指標存在重復或交叉，因此有必要予以整合。二是從可行性看，內控考核評價與目標責任考核在目標取向上根本一致，都是立足于管好“權、錢、事、人”，可以進行整合。如機關黨建工作、黨風廉政建設工作，從根本上講都是管人的工作，在內控建設中發(fā)揮著政治引領、監(jiān)督保障的重要作用，是無形的內控，也是最有力的內控。因此，相關考核指標可以通過內控這條主線進行整合。三是從操作性看，目標責任考核在全局工作中有效發(fā)揮著指揮棒和風向標作用，干部職工認同度高，把內控考核評價納入目標責任考核，既便于考核組織實施，也便于考核評價結果運用；既有利于促進全局上下自覺遵守內控制度，也有利于減少重復考核、交叉考核。

基于上述考慮，該局圍繞構建嵌入目標責任考核的一體化內控考核評價機制，主要抓了以下三方面工作：

（一）整合考核指標體系，實現(xiàn)綜合考核與專項考評相結合

指標體系作為“考題”，其設置情況直接決定著考核的權威性和落實的力度，是推行一體化考核的前提和關鍵，也是一體化考核的焦點和難點所在，直接影響著全局上下在包括內控建設在內的各項工作方面抓什么、怎么抓、抓得怎么樣。為建立一套既全面對接上級考核又充分體現(xiàn)財政部門自身特點，既有效管控風險又引領各項工作，既互相融合又相對獨立的一體化考核指標體系，寶雞市財政局在對現(xiàn)有考核指標體系全面梳理分析的基礎上，適應加強內控建設的新要求，進行了大幅優(yōu)化調整。

1、突出內控主線，進行實質整合。為強化內控建設的導向性、重要性，在年度目標責任考核的共性目標任務一級指標下，單獨設置了內控建設二級指標，將機關黨建、黨風廉政建設、依法行政、機關運轉、內控建設等方面性質相近、內容趨同的考核指標，按照“能合則合、能簡則簡；全覆蓋，不漏項；可考核、可量化”的原則，統(tǒng)一整合為內控建設指標，并相應將年度目標責任考核共性目標任務的分值權重由原來的30%提高到40%。經過整合，機關黨建方面18項考核內容、黨風廉政建設方面20項考核內容、依法行政方面8項考核內容，機關內部管理方面34項考核內容，共80項考核內容全部納入了內控建設考核。

整合后內控考核評價指標體系的基本框架為：一級指標5個，二級指標17個。分別為：控制環(huán)境（包括內控工作組織、內控制度建設、內控制度完善、內控制度執(zhí)行、議事決策機制建立、文化建設6個二級指標）；風險評估（包括風險識別和分級、風險應對策略2個二級指標）；控制活動（包括不相容崗位分離、授權控制、歸口管理、信息系統(tǒng)管理控制、流程控制6個二級指標），信息與溝通（包括信息收集與傳遞、風險事件報告2個二級指標），內部監(jiān)督（包括內控日常檢查、問題整改、責任追究2個二級指標）。內控考核評價指標體系既與年度目標責任考核指標體系實現(xiàn)了有機融合，又保持了相對獨立性。

2、突出個性差異，做到“量身定做”。內控考核評價的一級指標除內控環(huán)境作為適用全局各科處室的共性指標外，風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督4項指標均作為個性指標。為充分體現(xiàn)各科處室工作性質、工作職責的差異化，增強內控考核評價的指向性、針對性，對這4項個性指標在具體考核內容、分值權重上依據(jù)各科處室的工作性質、工作職責“量身定做”，除5個部門預算管理科室執(zhí)行一套個性指標體系外，其余21個科處室實行“一單位一指標”，并重點考核各項內控辦法特別是業(yè)務流程控制執(zhí)行的有效性。如，對部門預算管理科室的內控個性指標設置，重點突出其貫徹落實中省重大政策、推進重要財稅改革、批復部門預決算、轉移支付及專項資金分配管理的時效性、合規(guī)性、績效性；對監(jiān)督檢查處的內控個性指標設置，重點突出其開展監(jiān)督檢查、行政處理處罰的合法合規(guī)性；對國庫支付局的內控個性指標設置，重點突出其直接支付、工資統(tǒng)發(fā)、銀行對賬、會計管理等業(yè)務辦理的合規(guī)性、時效性；對駐局監(jiān)察室的內控個性指標設置，則重點突出其依法執(zhí)紀辦案、運用執(zhí)紀監(jiān)督“四種形態(tài)”的質量和水平。

3、突出問題導向，加強日常監(jiān)督。內控考核評價專門設置了內部監(jiān)督指標，重點對各科處室開展內控日常檢查及改進完善管理情況，內審、財政專項檢查、預算評審、審計、巡察等內外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題整改落實情況，內控風險事件報告和責任追究落實情況進行考核評價，從而將年度考核與日常監(jiān)督有機結合，防止年終考核“一錘定音”的做法，增強考核評價結果的全面性、準確性。

（二）整合考核管理機構，實現(xiàn)考核辦牽頭抓總與職能科處室各負其責相結合

內控考核評價由局考核辦統(tǒng)一管理，將內控辦作為局考核辦成員單位?？己斯ぷ饔删挚己宿k組織內控辦、機關黨委辦、人事科、辦公室、法規(guī)科、駐局監(jiān)察室、預算科、國庫科8個成員單位，結合年度目標責任考核統(tǒng)一實施、綜合評價，考核評價結果報局考核委員會統(tǒng)一審定。通過整合考核管理結構，增強年度目標責任考核的全面性、權威性，有效避免“多頭考核”、“重復考核”現(xiàn)象，切實解決基層各科處室年終疲于應付考核的問題，促進大家把心思集中到工作上，把力量凝聚到發(fā)展上。

二、構建嵌入預算管理的內控執(zhí)行日常監(jiān)督機制

內控的核心在于控“權”，而預算管理屬于財政部門的核心權力。為確保內控制度有效執(zhí)行，提高財政管理績效，寶雞市財政局在強化目標考核的同時，圍繞預算編制執(zhí)行、資金管理分配等內控管理的關節(jié)點，積極開展常態(tài)化的內部監(jiān)督。

1、開展內控執(zhí)行網(wǎng)上實時監(jiān)控。為實現(xiàn)內控的即時性和動態(tài)化，2015年該局制定了《內控執(zhí)行情況網(wǎng)上實時監(jiān)控規(guī)則》，將局各科處室在財政收支、行政審批等日常業(yè)務管理中執(zhí)行國家法律法規(guī)、內控管理制度的37種情況全面納入監(jiān)控范圍，并重點抓好專項資金管理分配情況監(jiān)控。由局監(jiān)督檢查依托現(xiàn)有辦公自動化系統(tǒng)和預算執(zhí)行系統(tǒng)，按照序時進度建立《中省財政專項資金管理分配情況統(tǒng)計臺賬》，對各預算管理職能科室中省專項資金指標文件接收、資金分配撥付等情況進行網(wǎng)上跟蹤監(jiān)督，健全預警機制，加強風險揭示。具體實施過程中，該局將發(fā)現(xiàn)的問題按照其違規(guī)情節(jié)區(qū)分為綠、黃、紅三個預警等級，綠色為一般性問題，及時記錄后向相關科室提示督促整改；黃色為較重問題，書面督促相關科室整改，并向分管局領導提交監(jiān)控情況報告；紅色為重大問題，出具專題分析報告，向相關科室下達整改意見書，并向財政局主要領導提交監(jiān)控情況報告。這一辦法實行兩年多來，共發(fā)現(xiàn)預算指標未按規(guī)定時限要求分解下達、資金分配程序與相關辦法不完全相符等問題67個，在各科室引起了很大反響和震動。在此基礎上舉一反三，著力從面上解決問題，2016年報請寶雞市政府出臺了《關于加快財政支出進度強化支出預算執(zhí)行管理的通知》，對局相關部門預算管理科室、各縣區(qū)、市級各部門，實行考核通報、掛鉤收回和督查問責“三項機制”，有效提高了財政支出的均衡性和時效性，保證了預算早下達、資金早撥付、項目早見效、群眾早受益。寶雞市財政支出進度考核連續(xù)兩年名列全省各市前茅。

2、加強內控執(zhí)行專項監(jiān)督檢查。打鐵先要自身硬。寶雞市財政局黨組在支持該局監(jiān)督檢查處依法開展外部監(jiān)督檢查的同時，著力強化其在內控內審、資金管理等方面的內部監(jiān)督職能，刀刃向內抓內部監(jiān)督。近年來，每年都安排財政局監(jiān)督檢查處牽頭，局辦公室、駐局監(jiān)察室參與，對具有預算管理職能的科室開展內部監(jiān)督檢查，對局機關及局屬單位開展內部財務審計，實現(xiàn)局系統(tǒng)業(yè)務監(jiān)督和財務監(jiān)督的全覆蓋。通過內部監(jiān)督檢查及內部財務審計，僅近兩年就揭示問題和風險隱患33個，并提出了13條加強和改進內部管理的具體建議，拓寬了內控問題線索，充實了內控建設措施。針對內部監(jiān)督檢查反饋的專項資金使用“小、散”、支出結構固化等問題，2015年報請寶雞市委、市政府出臺了 《促進產業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》、《財政涉農資金整合工作方案》，下大氣力對長期以來分口安排、條塊分割、投向分散的產業(yè)類、涉農類專項資金進行清理整合，全面實行了項目庫和專項資金目錄制度，集中支持工業(yè)轉型升級、文化旅游、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展等重點產業(yè)項目和基礎設施項目，也有效防止了“關系錢、人情錢”的誘因。

3、深化預算管理制度改革。強化全口徑預算管理，2015年起單獨編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本預算”報請人大審議，真正做到“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”，從體制機制上規(guī)范財政收支管理，既保證集中財力辦大事的需要，又斷了“小金庫”的財路，有效防止了“亂收費、亂花錢”行為。圍繞破解抓融資促發(fā)展難題，2016年起市財政通過整合專項資金，分兩批注資10億元，率先在全省設立了市級層面的政府投資引導基金，下設城市基礎設施、工業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)投、農業(yè)產業(yè)扶貧信貸擔保等基金，不僅充分發(fā)揮了財政投入的杠桿效應，緩解了重點項目建設面臨的資金瓶頸，而且在項目篩選、投資決策等方面更多引入了市場機制和市場化手段，降低了資源配置的行政色彩，從制度上有效防止資源配置低效、損失浪費等問題。

4、加快推進預算管理內控信息化。預算管理政策性強，涉及環(huán)節(jié)多，對業(yè)務流程和操作規(guī)程的要求高，其內控制度的落地離不開信息化技術的強有力支撐。為此，該局在近些年基本建立起覆蓋財政所有業(yè)務的信息系統(tǒng)基礎上，根據(jù)內控管理要求，按照“業(yè)務一體化、流程標準化、監(jiān)控智能化”的思路，加快完善預算管理相關信息系統(tǒng)，把各專項內控辦法及操作規(guī)程規(guī)定的要求固化在信息系統(tǒng)中，加強風險揭示和自動控制。結合調整財政直接支付與授權支付范圍，完善預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，把零余額賬戶資金、財政專戶資金全部納入動態(tài)監(jiān)控范圍，充分利用預算指標、項目庫、銀行賬戶、用款計劃、資金支付、會計核算等數(shù)據(jù)信息，加大對違規(guī)行為的預警、通報和查處力度。完成政府采購管理系統(tǒng)升級并與預算執(zhí)行系統(tǒng)實現(xiàn)對接，同時嵌入了17條政府采購業(yè)務操作控制規(guī)則，將采購品目與采購組織形式一一對應，進口產品采購、采購方式變更審批與所需資料逐項掛鉤，采購限額標準、資產配置標準固化系統(tǒng)之中，依靠規(guī)則控制實現(xiàn)了相關業(yè)務網(wǎng)上自動備案，達到了以預算指標控制采購計劃、以采購計劃控制資金支付的目的，實現(xiàn)了預算管理與資產管理、政府采購管理的有機銜接，有效防控業(yè)務風險。

三、開展內部控制建設的體會與對策

內控建設既是防控財政管理風險的“防火墻”，又是提高財政運行績效的“基本功”，也是發(fā)揮財政職能、服務發(fā)展大局的“助推器”，是財政日常管理中夯基壘臺、立柱架梁的工作。

（一）處理好“全面控”與“重點控”的關系

內控要在重點突出、控之得當。在內控目標和內容上，既要立足于嚴格有效管控風險，又要著眼于充分釋放干事創(chuàng)業(yè)活力，不能搞面面俱到的嚴防死守，不能搞層層加碼的重兵把守。要平衡好“全面控”與“重點控”的關系，既把內控貫穿到財政權力運行全過程，又重點突出對預算分配這一財政核心權力的制約監(jiān)督?；谶@一認識，寶雞市財政局在內控制度建設上，把聚焦點放在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等關鍵環(huán)節(jié)上，放在涉及行政審批、資金管理、賬戶管理、政府采購等關鍵崗位上，放在重大事項決策、突發(fā)公共事件應對、規(guī)范性文件起草、資金撥付、行政執(zhí)法等領域的重大風險事項上。由于指向明確，針對性強，契合了加強財政管理的現(xiàn)實需要，與廣大干部特別是中層干部的心聲共鳴。據(jù)該局內控辦統(tǒng)計，以上方面的專項內控辦法和操作規(guī)程，普遍由相關科處室負責同志主筆起草完成，表現(xiàn)出了很強的“想抓內控”、“我要內控”的思想自覺。在防范政策制定和法律風險方面，該局建立了法律顧問制度，聘請常年法律專家兩名，近幾年未發(fā)生行政復議或行政訴訟事項。

（二）處理好“無形控”與“有形控”的關系

內控重在管人，貴在行為養(yǎng)成。一本本制度、一個個流程、一張張表單，這些都是有形的內控，是內控的“表”。而不折不扣的制度執(zhí)行，領導干部的以身作則，干部職工強烈的內控理念和穩(wěn)定的內控行為習慣，則是無形的內控，是內控的“里”?；谶@一認識，該局在內控建設中，既重基本制度體系建設，重業(yè)務流程和操作規(guī)程控制，更重目標考核，重日常監(jiān)督，尤其是重視發(fā)揮好黨建的政治引領作用，發(fā)揮好黨風廉政建設的監(jiān)督保障作用，堅持管人管事管思想相統(tǒng)一，管業(yè)務管作風管紀律相統(tǒng)一，努力把抓內控、重內控變成全局上下的一種責任擔當、一種自覺習慣，融入到日常財政業(yè)務管理中去，推動了內控建設深入開展。如，該局每年參加市委、市政府和市級部門會議600多次，承辦市領導批示件300多件。針對這一實際，制定了 《局領導參加重要會議及重要文件會簽事前準備制度》，每次指定一名科室牽頭，就所有涉及財政事項加強局內統(tǒng)籌協(xié)調，認真全面準備意見材料。這一制度實施以來，各科處室自覺執(zhí)行，有效防止了會前準備不充分、溝通協(xié)調不到位等問題，明顯增強了議事決策的科學性、精準性。

（三）處理好“程序控”與“實質控”的關系

內控之標在過程控制，內控之本在結果導向。事前程序性的風險管控措施是必要的，但不能“多、繁、雜、重”，否則將會增加管理成本，影響行政效能。為此，在內控辦法上，寶雞市財政局區(qū)分財政業(yè)務性質和特點，盡可能減少不必要的事前管控措施，探索更多采用歸口管理、分級授權、科室間分權制衡、信息系統(tǒng)控制等實質性的控制辦法，防止把內控搞成看似層層簽字、實則無人負責的形式性控制，力求做到明規(guī)矩標準于前，施責任追究于后，把遵守內控的壓力傳遞到具體經辦人員，通過壓實責任保證內控效果。內控制度建設過程中，全局共梳理出了76張流程圖和36張業(yè)務表單，但沒有新增審核簽字環(huán)節(jié)。

（四）處理好“控內部”與“控外部”的關系

要堅持刀刃向內，把管控財政風險的重心放在加強內部監(jiān)督管理上，不能以加強內控為由矛頭對外增加辦事程序、設置關卡。對可能來自預算單位、服務對象的外部風險，應依法落實預算執(zhí)行主體責任。近幾年，該局適應“放管服”改革要求，推出了提高政府采購限額標準、調整直接支付與授權支付劃分范圍、下放代理記賬機構行政審批權限等簡政放權措施，在 “放”的同時著力提升“管”和“服”的水平，優(yōu)化業(yè)務流程，簡化辦事程序，預算單位和縣區(qū)財政部門反響良好。

基于以上體會，寶雞市財政局將重點做好以下工作：一是加快健全內控執(zhí)行體系。嚴格執(zhí)行內控考核評價體系，加強內控執(zhí)行日常監(jiān)督，持續(xù)開展內控專項檢查，強化內控責任追究，倒逼各級把功夫下在日常、抓在經常。二是用信息化手段加固內控防線。確保內控制度全面落地必須走信息化道路。力爭在2017年底前，把已建立的各專項內控辦法和操作規(guī)程固化并融入主要的財政業(yè)務系統(tǒng)。三是強化內控考核評價結果運用。全面實施內控考核評價工作，對內控執(zhí)行的有效性進行“全員體檢”，并把內控考核評價結果作為“雙先”評選、干部獎懲的重要依據(jù)，不斷提升內控工作層次?！?/p>