政府購買服務(wù)績效管理研究初探
——以江蘇省常州市為例

●王美蓉 管 華 王漢平 董 斌 張志進(jìn) 張凌偉

政府購買服務(wù)績效管理研究初探
——以江蘇省常州市為例

●王美蓉 管 華 王漢平 董 斌 張志進(jìn) 張凌偉

自2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以來，政府購買服務(wù)如火如荼地推進(jìn)，購買范圍不斷擴(kuò)大，購買內(nèi)容不斷豐富，購買機(jī)制不斷完善，但對(duì)于“加強(qiáng)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的績效管理，嚴(yán)格績效評(píng)價(jià)機(jī)制，建立健全由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)”這一績效管理要求，僅有部分地區(qū)進(jìn)行了嘗試，尚未形成比較完善的體制機(jī)制。從江蘇省常州市情況來看，政府購買服務(wù)工作自2013年以來不斷推進(jìn)，政府購買服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，采購金額也連年翻番，但政府購買服務(wù)的績效管理也未有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。本文擬結(jié)合常州市績效管理發(fā)展實(shí)際，探索政府購買服務(wù)績效管理的常州方法。

公共服務(wù) 購買服務(wù) 績效管理 評(píng)價(jià)機(jī)制

一、江蘇省常州市政府購買服務(wù)績效管理現(xiàn)狀

（一）政府購買服務(wù)現(xiàn)狀

一是初步建立了政府購買公共服務(wù)政策體系。政府層，江蘇省常州市先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的實(shí)施意見》、《常州市政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄（暫行）》、《常州市首批政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)目錄的通知》等系列政策，頂層設(shè)計(jì)常州市政府購買服務(wù)工作；監(jiān)管層，出臺(tái)了《常州市市級(jí)政府購買公共服務(wù)操作辦法（暫行）》等辦法，規(guī)范政府購買服務(wù)監(jiān)管措施；執(zhí)行層，相關(guān)主管部門從市政府文件要求出發(fā)，制定了專項(xiàng)購買服務(wù)實(shí)施辦法，如《常州市規(guī)劃專項(xiàng)資金政府購買公共服務(wù)操作辦法》、《常州市政府購買棚改服務(wù)實(shí)施辦法（暫行）》和《常州市向社會(huì)力量購買公共文化體育服務(wù)實(shí)施辦法（暫行）》等。

二是政府購買服務(wù)能力穩(wěn)步提升。全面梳理市級(jí)各部門和具有行政管理職能事業(yè)單位的服務(wù)事項(xiàng)，確立第一批職能轉(zhuǎn)移清單33項(xiàng)，涉及行業(yè)管理與服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)、專項(xiàng)技術(shù)管理與服務(wù)等三類職能；組織對(duì)承接主體的資質(zhì)認(rèn)定，確立85家具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的市級(jí)社會(huì)組織，在政府購買社會(huì)組織服務(wù)時(shí)優(yōu)先選擇，出臺(tái)了關(guān)于支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府購買服務(wù)的五點(diǎn)意見等相關(guān)政策，落實(shí)常州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤方案；結(jié)合部門預(yù)算編制，及時(shí)梳理政府各部門及預(yù)算單位全年政府購買服務(wù)計(jì)劃，合理確定購買方式，科學(xué)安排購買時(shí)間，保障全年政府購買服務(wù)計(jì)劃的完成，財(cái)政部門全程配合和監(jiān)督項(xiàng)目的采購，有關(guān)部門還采用項(xiàng)目征集、推薦發(fā)布、集體采購的形式組織政府采購標(biāo)準(zhǔn)以下的購買服務(wù)，擴(kuò)大了政府購買服務(wù)的影響力。積極開展調(diào)查研究，針對(duì)政府購買服務(wù)中出現(xiàn)的新情況、新問題，財(cái)政部門與主管部門研究分析，組織對(duì)先進(jìn)地區(qū)先進(jìn)做法進(jìn)行學(xué)習(xí)調(diào)研，結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)辦法加以解決；優(yōu)化采購程序，提高政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)。簡化采購計(jì)劃申報(bào)采購資金支付流程，實(shí)行采購計(jì)劃與預(yù)算指標(biāo)分離，合同網(wǎng)上備案、見證，資金采購人按合同直接支付，大大提升效率。在《常州市2017-2018年政府采購目錄》中將服務(wù)類項(xiàng)目采購起點(diǎn)提高到15萬元，目錄外購買服務(wù)限額標(biāo)準(zhǔn)提高到30萬元，增加了采購單位購買服務(wù)的自主權(quán)，提高了政府采購的效率。

三是全面加強(qiáng)政府購買服務(wù)監(jiān)管工作。出臺(tái)了《常州市財(cái)政局關(guān)于變更政府采購方式的通知》，規(guī)范達(dá)到公開招標(biāo)的政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)變采購方式的監(jiān)管審核，并針對(duì)大型的政府購買服務(wù)采用單一來源方式采購進(jìn)行進(jìn)一步的審核。進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購信息管理，強(qiáng)化政府購買服務(wù)征求意見、合同、驗(yàn)收信息公開，提高政府信息透明度。配合國家與社會(huì)資本合作購買大型政府購買公共服務(wù)的政策方向，出臺(tái)常州市PPP項(xiàng)目政府采購流程，加大對(duì)大型政府購買服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管；強(qiáng)化對(duì)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管，提升政府購買服務(wù)的效率和質(zhì)量。通過每年兩次對(duì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況檢查、處置信訪、辦理投訴舉報(bào)等，規(guī)范政府購買服務(wù)的政策執(zhí)行和實(shí)際操作，糾正各類違法違規(guī)行為；加強(qiáng)對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的考核管理，通過對(duì)制度建設(shè)、信息管理、專家管理、投訴處理、信息統(tǒng)計(jì)等方面的工作考核，不斷強(qiáng)化政府采購政策功能，政府購買服務(wù)制度體系逐步完善，規(guī)模不斷擴(kuò)大，效率和質(zhì)量不斷優(yōu)化。

（二）預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

一是構(gòu)建了較為完備的“1+N”績效管理制度體系。其中“1”即常州市預(yù)算績效管理工作推進(jìn)的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于頒布〈常州市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理暫行辦法〉的通知》（常政規(guī)〔2010〕10 號(hào)）；“N”分為三個(gè)層次，制定了《市級(jí)預(yù)算績效管理目標(biāo)申報(bào)工作的通知》、《常州市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效跟蹤管理暫行辦法》、《財(cái)政績效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》，規(guī)范績效管理工作程序；制定了《市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理實(shí)施意見的通知》，優(yōu)化績效管理模式；制定了《關(guān)于規(guī)范預(yù)算績效管理第三方機(jī)構(gòu)庫使用管理的通知》等制度，強(qiáng)化績效管理智力支撐。

二是形成了規(guī)范有序的績效管理流程體系。全力打造績效管理模式為主，績效目標(biāo)管理為輔，部門整體評(píng)價(jià)為重要補(bǔ)充的預(yù)算績效管理新機(jī)制。年初，與部門預(yù)算同布置同編制績效目標(biāo)，歷經(jīng)部門申報(bào)、財(cái)政審核、專家評(píng)審等程序后，與部門預(yù)算同步批復(fù)專項(xiàng)資金績效目標(biāo)。年中，二、三季度末開展績效跟蹤，采用部門填報(bào)、財(cái)政業(yè)務(wù)處室審核的流程，發(fā)現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)的偏差，分析偏差原因，督促預(yù)算部門及時(shí)采取措施糾偏。年末，進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，預(yù)算部門先進(jìn)行滿意度調(diào)查和自評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門選聘第三方機(jī)構(gòu)對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)復(fù)核或財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)，并逐步形成了評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋機(jī)制、通報(bào)機(jī)制、公開機(jī)制，推進(jìn)結(jié)果運(yùn)用。

三是培育了一批參與績效管理的第三方機(jī)構(gòu)。2014年，通過政府采購，建立了績效管理第三方機(jī)構(gòu)庫，制定了第三方機(jī)構(gòu)開展工作的標(biāo)準(zhǔn)程序，確立了相應(yīng)的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及懲罰措施，全面規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)管理，更好地發(fā)揮績效管理智庫作用，同時(shí)要求市級(jí)預(yù)算部門需要聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)的，一律從市財(cái)政局績效管理第三方機(jī)構(gòu)庫中選擇，經(jīng)過了三年的培育和實(shí)踐，在庫第三方機(jī)構(gòu)大多數(shù)能獨(dú)立完成有一定質(zhì)量的績效評(píng)價(jià)報(bào)告。

（三）政府購買服務(wù)績效管理現(xiàn)狀

2015年，在編制2016年部門預(yù)算時(shí)，按照預(yù)算績效管理的統(tǒng)一部署，對(duì)300萬元以上的政府采購公共服務(wù)項(xiàng)目納入預(yù)算績效管理范圍，編制績效目標(biāo)；第二年，要求對(duì)單項(xiàng)300萬元以上的政府采購項(xiàng)目實(shí)行績效管理。但在實(shí)際操作中，僅對(duì)500萬元以上的政府專項(xiàng)中涉及的政府采購行為作為一個(gè)子表的形式編制績效目標(biāo)、進(jìn)行跟蹤和績效評(píng)價(jià)，未作為單獨(dú)的項(xiàng)目實(shí)施績效管理。

二、推進(jìn)政府采購服務(wù)績效管理存在的問題

常州市政府購買服務(wù)水平不斷提高，財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理不斷優(yōu)化，為推進(jìn)政府購買服務(wù)績效管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但從實(shí)質(zhì)推進(jìn)上看，還存在一些需要解決的問題。

一是缺乏強(qiáng)有力的制度保證。國內(nèi)現(xiàn)有對(duì)政府購買服務(wù)提出明確規(guī)范的法律法規(guī)是 《中華人民共和國政府采購法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，其對(duì)政府購買服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金管理進(jìn)一步的明確，并對(duì)其提出了績效管理的要求，國家層面后續(xù)的細(xì)化措施中，對(duì)績效管理也只是提出了大概的要求，而沒有細(xì)化的措施；對(duì)于預(yù)算績效管理來說，主要的依據(jù)來自于《預(yù)算法》，也缺乏具體的實(shí)施意見。對(duì)常州市來說，2010年出臺(tái)《常州市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理暫行辦法》，推進(jìn)了專項(xiàng)資金的績效管理，但對(duì)于政府購買服務(wù)這一特殊的形式并沒有相應(yīng)的績效管理規(guī)定，對(duì)開展政府購買服務(wù)的指導(dǎo)尚有欠缺。

二是缺乏科學(xué)完善的指標(biāo)體系。現(xiàn)有的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系是針對(duì)專項(xiàng)資金而設(shè)計(jì)的，分為投入、管理、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面，重點(diǎn)關(guān)注政府層面預(yù)算的科學(xué)合理性、管理健全規(guī)范性、資金使用的成效，輔之以公眾滿意程度；而對(duì)于政府購買服務(wù)來說，除了政府層面的購買主體要求外，還有對(duì)社會(huì)組織這一承接主體的評(píng)價(jià)要求，重點(diǎn)更應(yīng)偏重于政府購買的合法合規(guī)性，購買主體的監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況、承接主體服務(wù)的質(zhì)量以及社會(huì)公眾主體地位的綜合評(píng)價(jià)。

三是缺乏獨(dú)立的績效管理程序?，F(xiàn)有的政府購買服務(wù)績效管理是從屬于專項(xiàng)資金績效管理的，雖然其也歷經(jīng)績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤和績效評(píng)價(jià)等績效管理的基本流程，但其必然存在目標(biāo)設(shè)定過于簡單、跟蹤過于粗放、評(píng)價(jià)不夠深入的問題，同時(shí)也難以全面反映出政府購買服務(wù)對(duì)于購買主體的職責(zé)落實(shí)情況，承接主體的服務(wù)提供情況和公眾對(duì)于服務(wù)的滿意程度。

四是缺乏有效的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。現(xiàn)有的結(jié)果反饋、結(jié)果通報(bào)、結(jié)果公開，以及績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算管理依據(jù)的運(yùn)用機(jī)制能在一定程度上發(fā)揮績效評(píng)價(jià)的作用，但相對(duì)于政府購買服務(wù)來說，績效評(píng)價(jià)沒有對(duì)承接主體的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，另外與預(yù)算掛鉤的機(jī)制中規(guī)定，對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果差的，予以通報(bào)、依法調(diào)整甚至撤銷該專項(xiàng)資金，而對(duì)于政府購買服務(wù)來說，服務(wù)是政府所必須提供的，調(diào)整、撤銷的運(yùn)用模式是不現(xiàn)實(shí)也是不可取的。

三、推進(jìn)政府購買服務(wù)績效管理機(jī)制的建議

一是要建立政府購買服務(wù)績效管理制度。結(jié)合常州市實(shí)際，制定《常州市市級(jí)政府購買服務(wù)績效管理暫行辦法》，理清財(cái)政部門、購買主體、承接主體和第三方機(jī)構(gòu)各自的職責(zé)，明確績效管理的對(duì)象、方式、原則、內(nèi)容、程序及其結(jié)果運(yùn)用的要求，確保該市政府購買服務(wù)績效管理工作推進(jìn)有章可循，將績效評(píng)價(jià)融入到政府行政工作日常，切實(shí)發(fā)揮其價(jià)值，促進(jìn)提供公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化，社會(huì)效益最大化。

二是要完善政府購買服務(wù)績效管理流程。首先，加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效目標(biāo)管理。政府購買服務(wù)的目的是為了更好地提供符合公眾需求的公共服務(wù)，體現(xiàn)政府管理中的以人為本。因此，需要從政府購買和監(jiān)管、社會(huì)組織提供服務(wù)、公眾滿意程度等方面，設(shè)定相應(yīng)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效目標(biāo)，作為后續(xù)績效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。其次，落實(shí)政府購買服務(wù)過程中的績效跟蹤。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督和管理，重視項(xiàng)目實(shí)施的過程效果，而非單純的結(jié)果導(dǎo)向。通過定期檢查、隨機(jī)抽查、民意調(diào)查等方式，發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和存在的不足，及時(shí)與承接主體溝通協(xié)調(diào)，確保公共服務(wù)質(zhì)量和效益。同時(shí)，細(xì)致收集、整理相應(yīng)的績效信息，建立績效信息數(shù)據(jù)庫。最后，實(shí)施政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)。自行或委托第三方機(jī)構(gòu)就政府購買服務(wù)行為、承接主體提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、社會(huì)公眾的滿意程度等年初目標(biāo)的完成情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

三是要建立政府購買服務(wù)績效指標(biāo)體系。從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度出發(fā)，建立涵蓋購買主體、承接主體、受益主體三方的績效評(píng)價(jià)體系，綜合評(píng)價(jià)政府購買服務(wù)的成效。項(xiàng)目決策從政府購買主體出發(fā)，設(shè)定與部門職能的匹配性、購買范圍吻合度以及預(yù)算編制的合理性三個(gè)評(píng)價(jià)方向，從而確定政府購買服務(wù)是否符合相應(yīng)的法律法規(guī)要求，預(yù)算是否合理有據(jù)，項(xiàng)目決策指標(biāo)見表1：

表1項(xiàng)目決策指標(biāo)

項(xiàng)目管理從監(jiān)管的角度出發(fā)，從購買方式、購買程序、承接主體合法合規(guī)三個(gè)角度，評(píng)價(jià)政府購買服務(wù)“購買”過程是否有理有據(jù)，從項(xiàng)目管理制度、管理過程、驗(yàn)收三個(gè)方面，審視購買主體的監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況，項(xiàng)目管理類指標(biāo)如表2所示：

表2項(xiàng)目管理類指標(biāo)

產(chǎn)出指標(biāo)從承接主體的角度出發(fā)，通過數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效三個(gè)維度，綜合評(píng)判承接主體提供服務(wù)的質(zhì)量，產(chǎn)出類指標(biāo)見表3：

表3產(chǎn)出類評(píng)價(jià)指標(biāo)

效果指標(biāo)則主要從受益主體的角度出發(fā)，綜合評(píng)判其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益，以及重點(diǎn)關(guān)注服務(wù)對(duì)象的滿意程度，效果類指標(biāo)如表4所示。

四是要構(gòu)建多元化的政府購買服務(wù)績效管理主體。政府購買服務(wù)的成效，關(guān)鍵的落腳點(diǎn)還是在公眾，因此在政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)過程中，要更多發(fā)揮公眾的主觀能動(dòng)性。首先，強(qiáng)化公眾的主體意識(shí)。讓公眾認(rèn)識(shí)到其對(duì)于公共服務(wù)的質(zhì)量最具發(fā)言權(quán)，在政府購買服務(wù)績效管理的過程中，更多的讓其參與進(jìn)來，充分發(fā)表自身意見。其次，將公民的評(píng)價(jià)主體地位制度化。規(guī)范公眾參與評(píng)價(jià)的方式、在評(píng)價(jià)中所占的比重等內(nèi)容，保障其參與政府購買服務(wù)的地位，促進(jìn)其發(fā)揮主體作用。再次，充分發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作用。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立個(gè)體，不受購買雙方的影響，能比較客觀公正地站在公眾的立場上發(fā)表意見，同時(shí)第三方機(jī)構(gòu)相對(duì)來說更加專業(yè)，其評(píng)價(jià)的質(zhì)量也能得到保證。

表4效果評(píng)價(jià)指標(biāo)

五是要加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。其一，作為政府購買服務(wù)付費(fèi)，以及后續(xù)購買選擇承接主體的依據(jù)，對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的承接主體給予優(yōu)先選擇權(quán)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為差的承接主體取消其承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的資質(zhì)；其二，作為政府購買服務(wù)決策的重要依據(jù)，為后續(xù)進(jìn)一步推進(jìn)政府購買服務(wù)，優(yōu)化購買程序、強(qiáng)化日常監(jiān)管、細(xì)化預(yù)算編制的重要參考；其三，推進(jìn)政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開，增強(qiáng)公眾的參與程度，落實(shí)公眾的監(jiān)督權(quán)?！?/p>

[1]李軍鵬.政府購買公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略[J].改革，2013，（12）.

[2]劉素仙.政府購買公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的價(jià)值維度與關(guān)鍵要素[J].經(jīng)濟(jì)問題，2017,(01).

江蘇省常州市財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）