章穎

摘要：政府信息作為最重要的社會(huì)信息資源，保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)及建設(shè)陽光型政府，應(yīng)當(dāng)以“公開為原則，不公開為例外”的原則為指導(dǎo)，向社會(huì)公開，自《政府信息公開條例》2008年實(shí)施以來，地方政府信息公開工作取得了較大發(fā)展。但是，政府信息公開范圍仍然存在問題，實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，對(duì)于公民個(gè)人隱私、國家秘密的范圍等都含糊其辭。為此，立足于我國政府信息公開的立法現(xiàn)狀以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行探討以求一些合理建議。

關(guān)鍵詞：政府信息；知情權(quán)；個(gè)人隱私；信息公開

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.05.061

1知情權(quán)與保密權(quán)

1.1公眾知情權(quán)與行政機(jī)關(guān)保密權(quán)

知情權(quán)，也稱之知悉權(quán)，是指一國公民有權(quán)請(qǐng)求提供各類政府信息的自由不受干擾的權(quán)利。知情權(quán)一則是具有憲法性質(zhì)的自由權(quán)，人民有權(quán)自由獲取各種信息。二則要求國家各級(jí)政府機(jī)關(guān)，應(yīng)該將其擁有的信息向人民公開。但是國家機(jī)關(guān)亦有保密權(quán)，因?yàn)橛幸恍┱畔?，?huì)涉及國家秘密以及公民安全，對(duì)于這一類信息政府會(huì)采取相應(yīng)的保密措施，且這種保密權(quán)具有公權(quán)屬性，與公民享有的知情權(quán)處于對(duì)立又統(tǒng)一的地位，這兩種權(quán)利不可偏廢，但如何尋求兩者的平衡，總體是依據(jù)“公開為原則，保密為例外”而設(shè)定的。

1.1.1朱令案中的知情權(quán)與保密權(quán)

朱令令是清華大學(xué)化學(xué)系物理化學(xué)和儀器分析專業(yè)學(xué)生，朱令令從1994年開始出現(xiàn)中毒癥狀。經(jīng)過她的家人朋友通過各大醫(yī)院以及在網(wǎng)絡(luò)上向社會(huì)尋求治療意見和幫助，最終，以劇毒物鉈中毒為結(jié)論得以確診。但是朱令令在其生活學(xué)習(xí)中，并沒有接觸過鉈鹽，自身原因?qū)е碌你B中毒可能性為零，因此，從種種跡象表明，這是一場(chǎng)蓄意謀殺。

在這個(gè)案件中，有關(guān)知情權(quán)和保密權(quán)存在以下兩點(diǎn)問題：

第一，信息不透明導(dǎo)致陰謀論叢生。在這樣一個(gè)自媒體發(fā)達(dá)的時(shí)代，信息交流更新頻繁，信息溝通的不暢更容易引發(fā)人們的集體負(fù)面猜測(cè)。北京市公安局在偵查程序中，將收集到的證據(jù)以及法律文書等材料一直不向朱令令的家人公開，處于保密狀態(tài)，而社會(huì)公眾因?yàn)闊o法獲得準(zhǔn)確的信息，這樣一個(gè)“保密狀態(tài)”，使該案疑云叢生，引發(fā)負(fù)面猜測(cè)也正常不過。

第二，哪些信息屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不公開的信息呢？這是其中一個(gè)非常重要的問題。朱令令家人曾經(jīng)向北京市公安局申請(qǐng)信息公開，但是北京市公安局以該案信息為該法律規(guī)定的不應(yīng)當(dāng)公開的信息為由，拒絕了該申請(qǐng)。公安機(jī)關(guān)不僅僅承擔(dān)著行政職能，還承擔(dān)了司法職能，但這不能成為將案件一切證據(jù)材料和法律文書都不得公開的理由。雖然刑事案件中一些信息向社會(huì)公開，可能不利于保障當(dāng)事人的安全，或者對(duì)犯罪嫌疑人造成一定的傷害，但也不意味著所有的個(gè)人信息都要處于保密狀態(tài)。

1.1.2知情權(quán)與保密權(quán)的邊界

公權(quán)力或者是私權(quán)利，都不是毫無界限的享有，都要在一定的范圍內(nèi)行使，這樣也才會(huì)出現(xiàn)法律監(jiān)督。公民的知情權(quán)也不例外，國家或政府的工作信息，雖然應(yīng)當(dāng)向公眾公開，但是也是有界限以及范圍的。保護(hù)國家安全是保密權(quán)的基礎(chǔ)，只有這樣，才能進(jìn)一步保障一國公民的人身安全，以及公民的財(cái)產(chǎn)安全，所以保密權(quán)是國家必須行使的一項(xiàng)公法上的權(quán)力?！肮_為原則，保密為例外”是當(dāng)下，各個(gè)國家，界定知情權(quán)與保密權(quán)的界限。

1.2公民隱私權(quán)在政府信息公開中的保護(hù)

2009年，重慶市招生自考辦公室發(fā)布了《關(guān)于對(duì)2009年高考招生中少數(shù)民族加分問題處理的通告》，通報(bào)并表示將取消這31名學(xué)生的錄取資格。“鑒于31名考生系青年學(xué)生，其中大多數(shù)系未成年人，本著教育和保護(hù)相結(jié)合和有利于青年學(xué)生成長(zhǎng)的原則，故不對(duì)外公布這31名考生姓名及相關(guān)信息?！比欢?，持有此做法嚴(yán)重違反了《信息公開條例》的看法的公民、媒體確不在少數(shù)。

事件中，重慶市政府在履行行政職能中，調(diào)查制作了31位考生的個(gè)人信息，屬于《信息公開條例》所調(diào)整的政府信息。但這就意味著一定要公開嗎？屬于公開范圍嗎？公開后對(duì)未成年人今后的發(fā)展是否會(huì)造成不影響？是否有別的途徑解決此事？在此事件中，有關(guān)部門都沒有提及是否涉及31名考生的隱私權(quán)。這些信息，不屬于國家秘密，更不可能是商業(yè)秘密，只是一些學(xué)生的個(gè)人信息，更遑論危害國家安全？不公開并不會(huì)造成不良影響，在有可能涉及他人隱私特別是未成年人，而且沒有實(shí)際的不良影響，筆者認(rèn)為是可以不公開的。

而對(duì)于社會(huì)公眾人物的隱私權(quán)保護(hù)就更加的艱巨，與社會(huì)知情權(quán)之間的沖突更加的激烈。一方面社會(huì)公眾對(duì)公眾人物的了解關(guān)注，有知悉的權(quán)利，但另一方面公眾人物也有維護(hù)自己隱私不被侵犯的權(quán)利。所以應(yīng)當(dāng)以保護(hù)公民個(gè)人隱私為前提來建設(shè)陽光政府。政府在采集公民的個(gè)人信息、公民在申請(qǐng)信息公開的程序建設(shè)中要避開個(gè)人隱私。

2我國信息公開制度與不足

我國相繼出臺(tái)了一系列與行政公開相關(guān)的法律法規(guī)，但直至今日，我國仍沒有行政公開的完整統(tǒng)一的法律制度。從1996年的《行政處罰法》，到2003年一系列地方政府法規(guī)再到2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》，這些都表明了我國在完善政府信息公開相關(guān)法律的道路上不斷前行，并取得了一些成果。在保護(hù)公眾的知情權(quán)方面也不斷完善。但是行政公開制度仍然存在諸多問題。

2.1公開范圍不清

我國行政公開的內(nèi)容比較狹窄。相對(duì)于龐大的政府信息量來說，其中不予公開或者未作規(guī)定的信息太多；政府在工作過程中，一般實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容基本都不會(huì)公開，公開的只是一些行政政策、行政決策的結(jié)果，這就會(huì)使人們產(chǎn)生其過程是否符合程序法定的疑問。再者，肯定式列舉與否定式概括，是我國目前運(yùn)用在政府信息公開的一般立法模式，明確列舉行政機(jī)關(guān)必須主動(dòng)公開的政府信息，這樣便于行政機(jī)關(guān)在公開政府信息時(shí)更加的方便便捷，一目了然。但是政府對(duì)于那些抽象的、不予公開的政府信息，界定不明、監(jiān)管不到位，使得這些政府信息的公開與否，完全由行政機(jī)關(guān)自行決定，自由裁量權(quán)過大，這嚴(yán)重違反了“以公開為主，不公開為例外”的原則。

例如什么事國家秘密？范圍界限在哪里？由誰來判斷該信息是否屬于國家秘密？所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)概括列舉這一立法模式進(jìn)行完善，以美國為例，美國對(duì)于國家秘密的定義，主要是采取實(shí)質(zhì)定義加形式定義的雙重方式，對(duì)實(shí)質(zhì)特征進(jìn)行高度概括，同時(shí)對(duì)其外延和內(nèi)涵進(jìn)行列舉“（1）軍事計(jì)劃、武器系統(tǒng)或軍事行動(dòng)。（2）外國的政府信息。（3）情報(bào)活動(dòng)、情報(bào)來源或方法、密碼……”等9種，這樣即利于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法又利于行政相對(duì)人更好的預(yù)估自己的違法成本。

2.2立法不完善且立法層次低

《信息公開條例》只是國務(wù)院頒布的一項(xiàng)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)提高立法層次，再者由國務(wù)院頒布的法規(guī)其行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，父親和兒子的關(guān)系怎么能很好的執(zhí)行？應(yīng)當(dāng)由人大制定一部《政府信息公開法》。在個(gè)人隱私的保護(hù)上，可以制定《隱私權(quán)法》配合《公開法》明確隱私權(quán)的行政保護(hù)范圍，明確隱私權(quán)的保護(hù)邊界。

完善信息侵權(quán)的救濟(jì)制度?？梢越梃b我國臺(tái)灣地區(qū)以及德國對(duì)于行政侵權(quán)行為救濟(jì)的相關(guān)方式，即是以行政訴權(quán)和民事訴訟相結(jié)合的方式進(jìn)行，對(duì)于正在進(jìn)行的侵害，公民和法人可以向行政機(jī)關(guān)提出救濟(jì)，而對(duì)于已經(jīng)造成的傷害，則可以提出民事救濟(jì)。且隱私公開給受害人造成的精神損害是否可以納入國家賠償也是可以考量的。

公民的知情權(quán)在憲法中明確規(guī)定。我國憲法規(guī)定，人民可以在法律規(guī)定的各種途徑和形式下，對(duì)國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)進(jìn)行管理，以及管理社會(huì)事務(wù)。但是要實(shí)現(xiàn)公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，就要讓公民充分了解國家、政府的工作，將政府的權(quán)力放在陽光下，這樣才能保障公民知情權(quán)的正常行使，所以公民的知情權(quán)需要法律的保護(hù)，提高立法層次，是信息公開的必要途徑。

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