李 峻，陳楚倫

（南京郵電大學(xué) 教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，南京 210023）

■高教管理

論我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織的培育

李 峻，陳楚倫

（南京郵電大學(xué) 教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，南京 210023）

作為紓解高校、政府與社會(huì)三者矛盾有效“利器”的高教評(píng)估中介組織，其基本屬性是獨(dú)立性、專業(yè)性與中介性。我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織的發(fā)展經(jīng)歷了萌芽、初創(chuàng)與組織化的過程，但由于歷史文化的原因，這些中介組織的發(fā)展還缺乏法律層面或制度層面的保護(hù)，致使其獨(dú)立性喪失、專業(yè)性衰退和中介性退化。為了加強(qiáng)對(duì)高等教育中介組織的培育，政府應(yīng)將工作重點(diǎn)從創(chuàng)建評(píng)估機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向培育評(píng)估市場(chǎng)，有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)高等教育評(píng)估的法律體系建設(shè)，完善政府與中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的雙向監(jiān)督機(jī)制，尤其是要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，促進(jìn)高等教育評(píng)估中介組織的分類發(fā)展。

高等教育評(píng)估；組織屬性；中介組織培育；評(píng)估市場(chǎng)

隨著高等教育以及公民社會(huì)的發(fā)展，世界各國(guó)對(duì)高等教育的管理與監(jiān)督日趨社會(huì)化與民主化。在此背景下，高等教育評(píng)估中介組織應(yīng)運(yùn)而生，成為紓解高校、政府與社會(huì)三者矛盾的有效“利器”。我國(guó)在20世紀(jì)80年代就開始組建評(píng)估中介組織，以此作為轉(zhuǎn)變政府管理職能、落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的“助推器”。特別是在90年代中后期，評(píng)估中介組織開始隨著市場(chǎng)力量的壯大而成長(zhǎng)，并在參與高教評(píng)估與提升高等教育質(zhì)量方面發(fā)揮了積極作用。

一、高等教育評(píng)估中介組織的屬性

高教評(píng)估理論從20世紀(jì)初開始發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)進(jìn)入第四代評(píng)估理論的應(yīng)用階段。盡管不同的評(píng)估理論之間存在一些觀點(diǎn)差異，但就評(píng)估中介組織的基本屬性而言，不同的評(píng)估理論之間還是達(dá)成了一定的共識(shí)：高等教育評(píng)估中介組織是介于高校與政府之間的社會(huì)中介組織，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性、專業(yè)性和中介性。它超脫于政治、經(jīng)濟(jì)等因素，按照高等教育的基本要求獨(dú)立自主地對(duì)高等教育質(zhì)量進(jìn)行客觀而專業(yè)的評(píng)判。人們普遍認(rèn)為評(píng)估中介組織應(yīng)具有3個(gè)基本屬性，即獨(dú)立性、專業(yè)性和中介性。

獨(dú)立性不僅表現(xiàn)在組織形式上，還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能力上。也就是說，評(píng)估中介組織是獨(dú)立于其他組織而存在的健全的組織機(jī)構(gòu)，它不僅要自負(fù)盈虧，還需要獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。獨(dú)立性是評(píng)估中介組織獲得“生存與發(fā)展權(quán)”的前提，也是確保評(píng)估結(jié)果公正的重要保障。因此，無論是社會(huì)團(tuán)體還是個(gè)人，抑或是多個(gè)高校聯(lián)合組建，甚至是政府創(chuàng)建的評(píng)估中介組織，都必須具有獨(dú)立的法律與經(jīng)濟(jì)地位，明晰的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，自主的決策與經(jīng)營(yíng)能力。

專業(yè)性體現(xiàn)在評(píng)估中介組織對(duì)高等教育評(píng)估的專業(yè)能力上。布魯貝克認(rèn)為高深學(xué)問是高等教育的邏輯起點(diǎn)，這決定了高等教育教學(xué)活動(dòng)具有很強(qiáng)的前沿性、復(fù)雜性與專業(yè)性。同時(shí)，“評(píng)估不但要對(duì)某一事物或行為進(jìn)行質(zhì)與量的測(cè)定，更要對(duì)這一事物或行為所包含的文化意蘊(yùn)或文化現(xiàn)象進(jìn)行價(jià)值判斷以及價(jià)值評(píng)定”［1］。評(píng)估中介組織是否具有恰當(dāng)介入高等學(xué)校內(nèi)部并正確理解其教學(xué)活動(dòng)的能力，是其進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。只有當(dāng)評(píng)估中介組織能有效地參與高校的教學(xué)活動(dòng)，才能為高校教育教學(xué)質(zhì)量的提升提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，評(píng)估中介組織的專業(yè)性與評(píng)估的有效性之間呈正相關(guān)的關(guān)系。評(píng)估中介組織的專業(yè)性不僅是指其評(píng)估職能的專業(yè)性，還指其評(píng)估活動(dòng)的專業(yè)性。盡管不同級(jí)別的政府會(huì)對(duì)高校進(jìn)行評(píng)估，各高校也會(huì)進(jìn)行自我評(píng)估，但無論是政府還是高校本身都不具有專業(yè)化的評(píng)估身份，只有評(píng)估中介組織才是真正以評(píng)估為業(yè)的專業(yè)化組織。學(xué)術(shù)性是高等教育活動(dòng)的本質(zhì)屬性，任何高等教育評(píng)估活動(dòng)都應(yīng)該遵循學(xué)術(shù)性，只有具有很強(qiáng)的專業(yè)性與學(xué)術(shù)性的評(píng)估組織才能對(duì)高等教育質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)而公正的評(píng)價(jià)。

中介性表示高等教育評(píng)估中介組織是介于政府與高校、社會(huì)與高校之間的一個(gè)緩沖與協(xié)調(diào)組織。在政府與高校之間，評(píng)估中介組織會(huì)對(duì)高校的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)評(píng)估情況給予相應(yīng)的診斷與改進(jìn)指導(dǎo)，并在政府、評(píng)估中介組織和高校三者之間形成一個(gè)聯(lián)動(dòng)的體系，三者層級(jí)明顯而不僵化。在高校與社會(huì)之間，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)達(dá)成了高校與社會(huì)之間的理解與互動(dòng)，使社會(huì)群體、個(gè)體受教育者和高校之間進(jìn)行有效的交流與溝通。伯頓·克拉克指出：“一個(gè)國(guó)家的高教系統(tǒng)可以主要由學(xué)術(shù)權(quán)威擔(dān)任協(xié)調(diào)，不管協(xié)調(diào)的好壞，而不是通過國(guó)家官僚的命令或市場(chǎng)型的相互作用?！保?］克拉克所指的“緩沖組織”就是評(píng)估中介組織?？ㄍ咚拐J(rèn)為，政府、高校與評(píng)估中介組織三者既獨(dú)立又互相支撐，是評(píng)估過程中不可缺少的主體，但評(píng)估中介組織是政府、高校與社會(huì)之間聯(lián)系的紐帶，對(duì)三者之間的關(guān)系起到相互協(xié)調(diào)與制約的作用，它“既可以代表學(xué)校向政府施壓，從而影響政府的政策；也可以擔(dān)負(fù)執(zhí)行政府決策的責(zé)任，幫助學(xué)校完成政府下達(dá)的任務(wù)”［3］。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，社會(huì)參與教育管理主要是通過評(píng)估中介組織來實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)的教育評(píng)估決策模式是“決策權(quán)力高度集中，專家對(duì)決策過程的參與不夠，決策方案缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的論證，決策過程的公開化和透明化程度不高，科學(xué)化和民主化的決策制度和決策程序還沒有真正建立”［4］。因此，高等教育評(píng)估中介組織在我國(guó)很有存在的必要性。

中世紀(jì)大學(xué)產(chǎn)生伊始，社會(huì)就廣泛參與了對(duì)高校的管理，如社會(huì)人士通過捐贈(zèng)在大學(xué)設(shè)置教授職位、安排社會(huì)人員或校友參加校董會(huì)等。政府很少介入大學(xué)的事務(wù)，很多大學(xué)也不需要政府的經(jīng)濟(jì)支持，因此大學(xué)本身有很好的自治傳統(tǒng)，教育中介評(píng)估機(jī)構(gòu)也就沒有產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)。但是，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高等教育大眾化的不斷深入，政府憑借自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與政治影響力，不斷強(qiáng)化對(duì)高等教育的控制。同時(shí)，社會(huì)對(duì)高等教育的期望值也越來越高，隨著公民意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)力量對(duì)高等教育質(zhì)量管理的參與功能也與日俱增，政府、社會(huì)與高校之間的張力能否得到緩解？通過什么途徑釋放？高等教育評(píng)估中介組織應(yīng)運(yùn)而生，并成為解決此問題的關(guān)鍵性“橋梁”。可見，評(píng)估中介組織的中介屬性是與生俱來的。

二、我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織發(fā)展的歷史境遇

建國(guó)后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)高等教育被看成國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一部分，高等教育封閉運(yùn)行，招生與就業(yè)、教學(xué)與評(píng)價(jià)均由政府“一手包辦”，高等教育不存在所謂的“市場(chǎng)”或第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。改革開放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，政府對(duì)高等教育的管控逐步從直接轉(zhuǎn)向間接，高校自主辦學(xué)的權(quán)力日漸擴(kuò)大。我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織是在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及《中華人民共和國(guó)高等教育法》頒布之后的行政主導(dǎo)下催生的，經(jīng)歷了自上而下、從無到有、從分散化到組織化、從“拿來”到“創(chuàng)造”的發(fā)展歷程。

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確定了我國(guó)高校管理模式從微觀管理向宏觀指導(dǎo)的改革方向，提出由教育界、知識(shí)界以及用人單位共同對(duì)高校辦學(xué)水平進(jìn)行定期評(píng)估，并以評(píng)估結(jié)果作為政府對(duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)價(jià)與撥款的主要依據(jù)，這是第一次將評(píng)估放在影響學(xué)校生存與發(fā)展的高度。1992年頒布的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》首次引入“社會(huì)中介組織”概念，并確定了“社會(huì)中介組織”建設(shè)是國(guó)家對(duì)高等教育進(jìn)行宏觀管理的發(fā)展方向，在政策中為教育評(píng)估中介組織的產(chǎn)生預(yù)留了諸多空間。但當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制占絕對(duì)主導(dǎo)地位，政府對(duì)高等教育的評(píng)估依然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“封閉模式”，教育行政部門全盤操作所有的評(píng)估項(xiàng)目，社會(huì)沒有任何獨(dú)立而專門的中介性教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，教育評(píng)估中介組織仍處于萌芽階段。

1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）是高等教育管理體制重大轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性文件。《綱要》指出，“要建立健全社會(huì)中介組織，包括決策咨詢研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評(píng)議與咨詢機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書機(jī)構(gòu)等，發(fā)揮社會(huì)各界參與教育決策和管理的作用”。這為教育評(píng)估中介組織的創(chuàng)建提供了政策依據(jù)，教育中介性評(píng)估機(jī)構(gòu)開始從理念向?qū)嶓w轉(zhuǎn)變，“評(píng)估中介組織”的發(fā)展進(jìn)入初創(chuàng)階段。1999年，《中共中央國(guó)務(wù)院〈關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育〉的決定》進(jìn)一步將中介性評(píng)估從高等教育延展到“高中及以上教育”。隨著政府職能的調(diào)整，從行政主管部門派生出來的“事業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)”開始在一些教育發(fā)達(dá)的省份出現(xiàn)，如1993年和1994年北京市教委相繼設(shè)立了“高等學(xué)校教育質(zhì)量評(píng)議中心”和“高等學(xué)校與科研院所學(xué)位與研究生教育評(píng)估所”。1996年以后，上海、江蘇教委分別設(shè)立了“上海市高等教育評(píng)估事務(wù)所”和“江蘇省教育評(píng)估院”。1999年和2000年，遼寧省教育廳與廣東省教育廳分別設(shè)立“遼寧省教育評(píng)估事務(wù)所”和“廣東省教育發(fā)展研究與評(píng)估中心”。由于很強(qiáng)的政府背景，這些評(píng)估機(jī)構(gòu)都是在教育部或所屬省教育廳的主導(dǎo)下開展高等教育評(píng)估活動(dòng)，因此并不是獨(dú)立的“評(píng)估中介組織”。

2001年，由教育部牽頭，江蘇、上海、廣東與云南等?。ㄊ校┙逃u(píng)估機(jī)構(gòu)籌備的“全國(guó)第一次教育評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)作會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)作會(huì)”）在南京召開，各?。ㄊ校┙逃u(píng)估機(jī)構(gòu)之間的合作與交流得到加強(qiáng)。此后會(huì)議每年舉行一次（2010年，會(huì)議更名為“全國(guó)高等教育質(zhì)量保障與評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)作會(huì)”），標(biāo)志著評(píng)估中介組織化與制度化的開始?！皡f(xié)作會(huì)”的成立催生了各類教育評(píng)估機(jī)構(gòu)，如2003年與2004年，教育部先后成立“學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心”和“高等教育教學(xué)評(píng)估中心”，各省教育行政部門也成立相應(yīng)的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)。2008年以后，教育評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，我國(guó)在國(guó)家、?。ㄊ校?、縣等3個(gè)層級(jí)共有教育評(píng)估機(jī)構(gòu)87家，多層級(jí)、多形式的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)初步建成。高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)主要以各高校的高等教育研究所為依托而成立的，官方與半官方的性質(zhì)十分明顯。

與此同時(shí)，國(guó)家通過完善法規(guī)的方式拓展了教育評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間。2003年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第六條與第四十三條分別指出，教育主管部門可以“組織或者委托社會(huì)中介組織評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量”，“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)中介組織為民辦學(xué)校提供服務(wù)”。由此可見，我國(guó)高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)走的是“政府推動(dòng)”發(fā)展模式而不是“自然生長(zhǎng)”模式，“行政主導(dǎo)”的現(xiàn)實(shí)以及大學(xué)自主性和社會(huì)參與傳統(tǒng)的缺失使我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織的發(fā)展遭遇歷史困境，弱化了其“中介”屬性。

首先是獨(dú)立性的缺失。評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是評(píng)估質(zhì)量的重要保障與前提，盡管一些非獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)也可以開展高質(zhì)量的評(píng)估活動(dòng)，但在高等教育領(lǐng)域中，政府、高校、社會(huì)對(duì)評(píng)估很難達(dá)成一致，也就無法為這些學(xué)校提供高質(zhì)量的評(píng)估信息。我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織是在行政力量的推動(dòng)下建立的，屬于官方或者半官方性質(zhì)，很多機(jī)構(gòu)都依附在教育行政主管部門之下，本身并沒有人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和活動(dòng)自主權(quán)，所有的評(píng)估活動(dòng)均在政府安排下進(jìn)行，評(píng)估過程、評(píng)估方式以及專家的選擇都很難規(guī)避行政主管部門的干預(yù)，政府不但成為評(píng)估機(jī)構(gòu)的實(shí)際掌控者，還是高等教育評(píng)估資源的分配者。高等教育質(zhì)量評(píng)估是一項(xiàng)高度專業(yè)化的工作，高質(zhì)量的評(píng)估結(jié)論很難在固定的行政框架中獲得，因此需要高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的“內(nèi)生性創(chuàng)造力”，不斷優(yōu)化評(píng)估方式和評(píng)估指標(biāo)等，而依附于政府生存的評(píng)估機(jī)構(gòu)很少有足夠的內(nèi)在動(dòng)力去完成這一工作。只有獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)在生存壓力之下才會(huì)不斷創(chuàng)新，形成公正的高等教育質(zhì)量評(píng)估報(bào)告，進(jìn)而得到社會(huì)的認(rèn)可，同時(shí)促進(jìn)自身的發(fā)展。

其次是中介組織原有的專業(yè)性逐漸衰退。高等教育的本質(zhì)是對(duì)高深學(xué)問的探索，因此高等教育評(píng)估中介組織應(yīng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這種專業(yè)性來源于機(jī)構(gòu)雄厚的專家團(tuán)隊(duì)而不是個(gè)人化的或者是專橫武斷的學(xué)術(shù)寡頭，更不是政府機(jī)構(gòu)。我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織獨(dú)立性不足導(dǎo)致了專業(yè)性的弱化。例如，評(píng)估專家不是按照知識(shí)邏輯而是按照行政邏輯來選派，以行政官員替代專家的情況屢見不鮮。離職、退休、兼職人員或行政機(jī)構(gòu)分流人員等紛紛進(jìn)入專家團(tuán)隊(duì)，嚴(yán)重影響了機(jī)構(gòu)的職業(yè)道德、自律精神以及學(xué)術(shù)評(píng)估能力，造成評(píng)估結(jié)果缺乏權(quán)威性，獨(dú)立而專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)被異化為政府的官僚機(jī)構(gòu)。

最后是中介性的退化。專制主義的文化傳統(tǒng)決定了政府在處理自身與其他社會(huì)組織的關(guān)系時(shí)總是將自己置于“霸權(quán)”地位，政府在處理自身與大學(xué)的關(guān)系時(shí)總是以“控制”或者“管制”作為基本取向，缺少社會(huì)參與的“中介性緩沖”思維，將高等教育評(píng)估中介組織置于政府的直接管轄之內(nèi)，甚至將中介評(píng)估機(jī)構(gòu)看作政府的“仆人”或者“傭人”，漠視中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位。因此，我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織大多屬于“事業(yè)單位”而沒有獨(dú)立性與中介性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，我國(guó)省級(jí)以上教育評(píng)估機(jī)構(gòu)有61家，其中屬于獨(dú)立事業(yè)單位法人性質(zhì)（或隸屬于事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)）的有49家，而真正屬于社會(huì)團(tuán)體法人性質(zhì)或者基金會(huì)法人性質(zhì)的只有12家，如廣東管理科學(xué)研究院、艾瑞深中國(guó)校友會(huì)網(wǎng)、最好大學(xué)網(wǎng)、深圳網(wǎng)大公司等。在49個(gè)機(jī)構(gòu)中，有42個(gè)是院校鑒定型（對(duì)院校進(jìn)行整體評(píng)價(jià)）中介組織而不是專業(yè)鑒定型（對(duì)專業(yè)水平進(jìn)行評(píng)價(jià)）評(píng)估機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上還是代理行使部分政府行政職能，很多評(píng)估項(xiàng)目屬于“行政性評(píng)估”項(xiàng)目，自主開發(fā)的“市場(chǎng)性評(píng)估”項(xiàng)目幾乎是空白。行政性評(píng)估活動(dòng)往往遵循“政治邏輯”而非“市場(chǎng)邏輯”，即評(píng)估的組織架構(gòu)、評(píng)估目的、評(píng)估手段以及評(píng)估結(jié)果的使用都是為了政府的行政管理需求，而不是為了促進(jìn)學(xué)校之間的自由競(jìng)爭(zhēng)與自主發(fā)展?？梢?，我國(guó)現(xiàn)有的大多數(shù)高等教育評(píng)估中介組織具有很強(qiáng)的行政色彩，評(píng)估的公正性與權(quán)威性很難得到社會(huì)的認(rèn)可和高校的尊重。

三、我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織的培育路徑

評(píng)估中介組織發(fā)育不良會(huì)制約高等教育的發(fā)展。但是，任何事物的發(fā)展不可能脫離它所處的歷史文化環(huán)境。因此，我們?cè)诩訌?qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)的同時(shí)，還需要考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)文化背景，通過綜合化的治理逐步消除其行政化烙印，以更好地發(fā)揮教育中介評(píng)估的優(yōu)勢(shì)。

（一）工作重點(diǎn)從創(chuàng)建評(píng)估機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向培育評(píng)估市場(chǎng)

從歷史上看，我國(guó)高等教育系統(tǒng)主要由國(guó)家控制，國(guó)家與高校之間因?yàn)楹苌儆芯彌_機(jī)制，往往會(huì)造成高等教育管理的“政府失靈”。隨著教育民主的深入以及國(guó)家管理理念的轉(zhuǎn)變，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到國(guó)家對(duì)高校的管理應(yīng)由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)高等教育的評(píng)估也應(yīng)從直接評(píng)估向間接評(píng)估轉(zhuǎn)型，即“政府應(yīng)該從規(guī)則制定者與執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則建議者與監(jiān)督者……由具體操作轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控……從行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤芾砘蚰繕?biāo)管理”［5］。在轉(zhuǎn)型過程中，政府雖有意識(shí)地調(diào)整自身行使職能的方式，但往往將重點(diǎn)放在評(píng)估機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建中，通過在政府中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的事業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)來緩解政府與高校之間的關(guān)系。這固然可以提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)速度，但由于沒有放開教育評(píng)估市場(chǎng)，導(dǎo)致這些評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府的過分依賴。再者，民間的盈利性高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)由于缺少政府的支持，在有限的評(píng)估市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，發(fā)展舉步維艱?；诖耍畱?yīng)調(diào)整自身的管理職能，從直接創(chuàng)建評(píng)估機(jī)構(gòu)向培育完善的評(píng)估市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，建立健全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，拓展評(píng)估市場(chǎng)的容量。已有的高等教育評(píng)估集中在公立高校本科教學(xué)水平評(píng)估上，要繼續(xù)鞏固和拓展高等教育評(píng)估業(yè)務(wù)，積極研究國(guó)際高等教育改革的新動(dòng)向和新趨勢(shì)，開拓高等教育評(píng)估新市場(chǎng)。政府對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的同時(shí)，要積極為評(píng)估機(jī)構(gòu)提供市場(chǎng)信息，但不能干預(yù)市場(chǎng)選擇，在高等教育評(píng)估市場(chǎng)以及民間高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)均發(fā)育不成熟的背景下，建立公正的市場(chǎng)秩序，保證不同性質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）變政府對(duì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的單向監(jiān)控為雙向監(jiān)督

高等教育中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特性決定了它應(yīng)該承擔(dān)溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)、規(guī)范、監(jiān)督、政策導(dǎo)向及公證等職能，使政府、高校和社會(huì)之間能相互理解與監(jiān)督，最終促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。但是，這一職能定位模糊了中介組織是屬于管理者還是被管理者的身份邊界。首先，高等教育評(píng)估中介組織具有一定的行政主體地位，替代政府對(duì)高校行使一定的管理權(quán)力；其次，高等教育評(píng)估中介組織也是社會(huì)組織之一，必須接受政府的行政管理。無論是有著悠久的中央集權(quán)傳統(tǒng)的英、法等西歐國(guó)家，還是具有民主之風(fēng)的美國(guó)，都賦予高等教育評(píng)估中介組織既要延伸政府職能邊界又要制約政府權(quán)力范圍的雙重職能。我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織與政府之間存在明顯的行政隸屬與生存依附關(guān)系，高等教育評(píng)估中介組織的行為受政府控制，一直充當(dāng)被管理與被控制的角色，談不上對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。與此相對(duì)應(yīng)，高等教育評(píng)估中介組織很難真正地為學(xué)校服務(wù)，蛻化或者異化為單純的政府附屬機(jī)構(gòu)來監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)行為與質(zhì)量。因此，要厘清政府與高等教育評(píng)估中介組織之間縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜關(guān)系，建立中介組織制約政府權(quán)力、監(jiān)督政府行為的有效機(jī)制，特別要凸顯政府指導(dǎo)中介組織發(fā)展、中介組織監(jiān)督政府的雙向監(jiān)督機(jī)制。恰如戈夫曼倡議的那樣：實(shí)現(xiàn)中介組織與政府之間“有焦點(diǎn)的互動(dòng)”，讓評(píng)估中介組織從制度的“創(chuàng)造物”轉(zhuǎn)化為制度的“創(chuàng)造者”［6］。從制度上明確高等教育評(píng)估中介組織并不依附于教育行政機(jī)構(gòu)，它具有獨(dú)立的法人資格，與其他法人組織一樣平等地接受政府的宏觀指導(dǎo)與行政管理。要明確高等教育評(píng)估中介組織作為行政相對(duì)人所具有的代表高校監(jiān)督與制約政府權(quán)力的職能，鼓勵(lì)中介組織通過內(nèi)涵式發(fā)展來提升監(jiān)督與制約政府的能力，最終達(dá)到社會(huì)權(quán)力與行政權(quán)力的和諧與平衡。

（三）利用政策傾斜促進(jìn)高等教育評(píng)估中介組織的分類發(fā)展

政府應(yīng)通過政策傾斜的方式扶植完全社會(huì)化的中介組織的成長(zhǎng)，建立由公辦與民辦、國(guó)家與地方、行政主管部門與院校等多重屬性、多層結(jié)構(gòu)的中介組織構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化中介評(píng)估組織體系。從目前的情況來看，需要重點(diǎn)扶植和發(fā)展以下3類高等教育評(píng)估中介組織：

第一類是主要對(duì)院校整體實(shí)力進(jìn)行評(píng)估而不是項(xiàng)目式評(píng)估的機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)高校歸屬的現(xiàn)狀，此類機(jī)構(gòu)應(yīng)分為國(guó)家級(jí)與省級(jí)兩類，前者主要對(duì)全國(guó)部委管轄的高校進(jìn)行評(píng)估，后者主要對(duì)省級(jí)地方高校進(jìn)行評(píng)估。這一類的評(píng)估機(jī)構(gòu)不應(yīng)繼續(xù)依附于教育行政主管部門，要在市場(chǎng)機(jī)制下通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式讓這些中介組織的獨(dú)立性與專業(yè)性得到培育。

第二類是專業(yè)評(píng)估的中介組織。專業(yè)評(píng)估包含了行政評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)以及行業(yè)評(píng)價(jià)等多重內(nèi)涵。因此，專業(yè)評(píng)估中介組織的建立與運(yùn)行需要政府與民間機(jī)構(gòu)（專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及行業(yè)組織等）協(xié)作，可以由政府發(fā)起并提供寬松的外部環(huán)境，如提供評(píng)估補(bǔ)助、減免稅收和購(gòu)買評(píng)估結(jié)果等方式促進(jìn)這些民間機(jī)構(gòu)的發(fā)展，充分發(fā)揮行業(yè)與學(xué)術(shù)團(tuán)體的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，既創(chuàng)建具有本土特色的評(píng)估體系，又鼓勵(lì)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，使專業(yè)發(fā)展與專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)格得到國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的接納與認(rèn)可。

第三類是國(guó)家教育評(píng)估中介組織的行政管理部門。我國(guó)現(xiàn)在沒有專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)管理部門，一般隸屬于教育行政部門的評(píng)估機(jī)構(gòu)往往是自行管理，民間教育評(píng)估機(jī)構(gòu)基本是按照社會(huì)團(tuán)體歸屬民政部門進(jìn)行管理。這些管理僅僅是一種行政管理而非業(yè)務(wù)管理，導(dǎo)致高等教育評(píng)估的原則、程序和標(biāo)準(zhǔn)的合理性無法評(píng)鑒，評(píng)估的效度與信度無法評(píng)估，甚至無法規(guī)避評(píng)估機(jī)構(gòu)的“行為失范”問題，這樣不但會(huì)產(chǎn)生高等教育評(píng)估的“同質(zhì)化”傾向，也會(huì)導(dǎo)致高等教育評(píng)估結(jié)果的不可“通約”。解決此類問題的基本思路是盡快建立相應(yīng)的教育評(píng)估行政管理部門，賦予其審核評(píng)估中介組織資質(zhì)、制定評(píng)估工作規(guī)范、對(duì)評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行“元評(píng)估”等職能與責(zé)任。一些高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家都建有類似的機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的“高等教育鑒定認(rèn)可委員會(huì)”“專業(yè)鑒定協(xié)會(huì)”以及“全國(guó)高等教育院校鑒定決策委員會(huì)”就履行類似職責(zé)。

政府需要通過適當(dāng)?shù)恼甙才艁韰f(xié)調(diào)3類評(píng)估機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，鼓勵(lì)各類機(jī)構(gòu)根據(jù)高等教育的現(xiàn)實(shí)需要以及未來趨勢(shì)研發(fā)各具特色的評(píng)估項(xiàng)目，打造各自的品牌特色，拓展自身具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的內(nèi)生性資源。國(guó)際上一些先進(jìn)做法值得借鑒，如“美國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)（Association of American Universities）作為第三方組織參與大學(xué)評(píng)估與治理，引導(dǎo)塑造精英大學(xué)的組織行為，并爭(zhēng)取政府經(jīng)費(fèi)支持”［7］。這樣不但可以改變中介性評(píng)估機(jī)構(gòu)被動(dòng)接受資源的模式，還可以通過評(píng)估活動(dòng)引導(dǎo)高等教育的發(fā)展方向。

（四）分步驟有重點(diǎn)地推進(jìn)高等教育評(píng)估的法規(guī)體系建設(shè)

現(xiàn)代管理理論認(rèn)為，嚴(yán)格而嚴(yán)密的法規(guī)體系是管理效率的保障。世界高等教育強(qiáng)國(guó)的實(shí)踐也表明，完善的法律體系是確保高等教育評(píng)估公正性與真實(shí)性的有效措施。如美國(guó)在20世紀(jì)60年代就建立了系列法案來規(guī)約高等教育評(píng)估行為，其中一部分法案就是針對(duì)評(píng)估中介組織而設(shè)立的。1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）是我國(guó)最早也是最基本的高等教育評(píng)估法規(guī)，加上之后逐步出臺(tái)的高教評(píng)估政策、意見與方案等，逐步形成了我們自己的高等教育評(píng)估法規(guī)體系。盡管《規(guī)定》對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估過程等進(jìn)行了規(guī)定，但著重規(guī)范政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的評(píng)估活動(dòng)，沒有將社會(huì)中介組織的評(píng)估活動(dòng)納入規(guī)制之中，特別是對(duì)評(píng)估的準(zhǔn)則與規(guī)程，教育評(píng)估中介組織的性質(zhì)、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利、義務(wù)、社會(huì)責(zé)任以及管理等均表述不清或沒有涉及。因此，這一“基本法”已無法滿足評(píng)估與實(shí)踐發(fā)展的需要，需要重構(gòu)法律法規(guī)體系，真正從制度層面推動(dòng)高等教育評(píng)估中介組織的建設(shè)與發(fā)展。

法規(guī)體系建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，需要根據(jù)實(shí)際情況有重點(diǎn)、分步驟地推進(jìn)，從頂層設(shè)計(jì)好教育評(píng)估中介組織的法律框架，以《教育中介組織法》的制定為突破口，逐步擴(kuò)展專門的法律條款。可以通過部門規(guī)章的形式先對(duì)現(xiàn)行的一些制度缺陷進(jìn)行“應(yīng)急”處理，如針對(duì)中介組織的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、監(jiān)督獎(jiǎng)懲、資質(zhì)認(rèn)定、從業(yè)人員資格認(rèn)證等問題設(shè)計(jì)系列規(guī)章制度，經(jīng)過試點(diǎn)運(yùn)行后進(jìn)行修改完善，再擇機(jī)進(jìn)行立法，最終形成覆蓋高等教育評(píng)估中介組織發(fā)展全過程的法律制度體系。

［1］ 李華玲，李峻．論高校教學(xué)評(píng)估的“意義建構(gòu)”［J］．吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（3）：120－124．

［2］ 伯頓·R·克拉克．高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國(guó)研究［M］．王承緒，徐輝，殷企平，等譯．杭州：杭州大學(xué)出版社，1994：156．

［3］ 胡衛(wèi)．民辦教育的發(fā)展與規(guī)劃［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2000：161．

［4］ 楚德江，黃昕．政府執(zhí)行力：阻滯因素與政策選擇［J］．吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（4）：63－67．

［5］ 游旭群，楊睿娟．高等教育治理中利益相關(guān)者的角色再造［J］．重慶高教研究，2015（2）：28－34．

［6］ 葉常林，許克祥，虞維華．非政府組織前沿問題研究［M］．合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009：45．

［7］ 甕晚平，王占軍．美國(guó)大學(xué)聯(lián)合會(huì)參與高等教育治理的方式研究［J］．重慶高教研究，2016（2）：64－71．

（責(zé)任編輯 楊慷慨 伍美潔）

On the Fostering of Higher Education Assessment Intermediaries in China

LI Jun，CHEN Chulun

（Schoolof Education Science and Technology，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing 210023，China）

As the effective“weapon”to relieve the contradiction among colleges and universities，government and society，the basic attributes ofhigher education inte rmediary agencies include the indepen dence，professionalism，and intermediary．The development of higher education intermediary agencies in China experienced a process of germination，the start－up and systematization．However，due to the histori cal and culturalreasons，the developmentofthe intermediary agencies are lack ofprotection oflaw and sys tem，leading to the lack of independence，decline of professionalism and degeneration of intermediary．In order to strengthen the cultivation of the intermediary institutions of higher education，the government should turn the cultivation ofthe market to the creation of assessment agencies，stage by stage，with emphasis to promote the construction of the law system for the higher education assessment，to improve the mutual super vision mechanism between government and intermediary assessment agencies，especially to strengthen the guidance ofpolicy，and to promote the classification development of higher education assessment interme diary agencies．

higher education evaluation；organizational attributes；intermediary organization cultivation

G639．22

A

1673－8012（2017）03－0099－06

10．15998／j．cnki．issn1673－8012．2017．03．012

2016－06－22

江蘇省“六大人才高峰”高層次人才支持計(jì)劃項(xiàng)目“我國(guó)大學(xué)學(xué)術(shù)組織管理模式創(chuàng)新研究”（RLD201406）

李峻（1976—），男，湖南新寧人，南京郵電大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授，教育學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事高等教育理論與政策研究；

陳楚倫（1991—），女，福建福州人，南京郵電大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院碩士研究生，主要從事高等教育理論與政策研究。

李峻，陳楚倫：論我國(guó)高等教育評(píng)估中介組織的培育［J］．重慶高教研究，2017，5（3）：99－104．

format：LI Jun，CHEN Chulun．On the fostering ofhigher education assessmentintermediaries in China［J］．Chongqing higher education research，2017，5（3）：99－104．