■程同順 魏 莉

福利多元主義視角下中國(guó)城市社區(qū)服務(wù)供給主體的檢視與思考

■程同順 魏 莉

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化的福利政策與西方福利多元主義主張的社會(huì)福利來(lái)源多元化主張有諸多契合之處，在此背景下，社區(qū)服務(wù)作為社會(huì)福利社會(huì)化的基點(diǎn)與傳送終端，也逐漸興起并初步形成多元供給格局。文章以福利多元主義為視角，檢視中國(guó)城市社區(qū)服務(wù)供給主體及存在的問(wèn)題，借此進(jìn)一步厘清并明確社區(qū)服務(wù)多元供給主體的角色定位和職能作用。

福利多元主義；社區(qū)服務(wù)；供給主體

福利多元主義，作為資本主義社會(huì)應(yīng)對(duì)福利國(guó)家危機(jī)而產(chǎn)生的社會(huì)福利理論，逐漸發(fā)展成為一種主流的社會(huì)政策宏觀分析范式。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國(guó)家逐漸形成了由政府全權(quán)主導(dǎo)并負(fù)責(zé)具體實(shí)施的“從搖籃到墳?zāi)埂笔缴鐣?huì)福利制度，并建立起福利國(guó)家。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)爆發(fā)后，工業(yè)化的快速發(fā)展導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以及人口老齡化、失業(yè)率大幅上升等一系列社會(huì)問(wèn)題，巨額的社會(huì)福利支出使政府不堪重負(fù)，福利國(guó)家陸續(xù)陷入危機(jī)。自此，西方福利國(guó)家開(kāi)始重新審視現(xiàn)有的福利政策，福利國(guó)家理論被福利社會(huì)理論所替代，福利多元主義（welfare pluralism）應(yīng)運(yùn)而生。所謂福利多元主義，亦稱(chēng)福利多元化（welfarepluralism）、混合福利經(jīng)濟(jì)（mixed economy of welfare）或福利組合（welfare mix）［1］，是指福利來(lái)源不應(yīng)僅局限于政府部門(mén)，而應(yīng)加大非政府力量的參與，減少政府在福利提供中的唯一性，提升其他部門(mén)的福利供給功能，構(gòu)建起多方共同提供社會(huì)福利的多元體系。最早提出福利提供者多元化觀念的是蒂特姆斯（Titmuss R.），他在《福利的社會(huì)分工》一文中提出，社會(huì)福利由三種提供體系相互配合、維持運(yùn)作，這三個(gè)體系是社會(huì)福利（social welfare）、財(cái)稅福利（fiscal welfare）和職業(yè)福利（occupational welfare）［2］13。而首次“對(duì)福利多元主義有明確論述的是羅斯（Rose，R.），他在《相同的目標(biāo)、不同的角色——國(guó)家對(duì)福利混合的貢獻(xiàn)》”［3］43一書(shū)中提出社會(huì)總福利由家庭、市場(chǎng)、國(guó)家提供的論述，用公式表示為：TWS（社會(huì)總福利）＝H（家庭提供的福利）＋M（市場(chǎng)提供的福利）＋S（國(guó)家提供的福利），也即福利多元主義三分法代表人物德國(guó)學(xué)者伊瓦斯（Evers）福利三角研究范式的初始分析框架。在福利三分法的基礎(chǔ)上，有學(xué)者對(duì)福利三角研究范式予以修正，提出四分法分析模型。如伊瓦斯對(duì)其理論自我修正后，認(rèn)為社會(huì)福利的來(lái)源有“市場(chǎng)、國(guó)家、社區(qū)和民間社會(huì)”［3］44。約翰遜（Johnosn.N）在《轉(zhuǎn)變中的社會(huì)福利：福利多元主義的理論與實(shí)踐》一書(shū)中指出，提供集體福利的來(lái)源，除政府以外，還有非正式部門(mén)、志愿部門(mén)和商業(yè)部門(mén)。無(wú)論是福利多元主義的三分法還是四分法，均強(qiáng)調(diào)福利供給的多元體系，以及國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體間的角色定位、職能作用與互動(dòng)協(xié)作關(guān)系，通過(guò)福利供給主體間的不同參與組合，形成政府部門(mén)與其他部門(mén)力量的疊加，最終實(shí)現(xiàn)“福利單源”的福利國(guó)家向“福利多源”的福利社會(huì)的轉(zhuǎn)型。

一、福利多元主義視角下的社區(qū)服務(wù)供給格局

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，城市中絕大多數(shù)居民作為“單位人”被吸納于職業(yè)福利體系內(nèi)，其社會(huì)福利主要由“國(guó)家—單位”負(fù)責(zé)具體實(shí)施和直接供給，而被排除于“單位”體系之外的“三無(wú)”人員①根據(jù)民政部對(duì)“三無(wú)”人員的界定，指由民政部門(mén)收養(yǎng)的無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人或法定撫養(yǎng)義務(wù)人喪失勞動(dòng)能力而無(wú)力撫養(yǎng)的公民。，其社會(huì)福利則由政府民政部門(mén)予以補(bǔ)缺、兜底。改革開(kāi)放以來(lái)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著“單位制”的弱化，企業(yè)剝離社會(huì)職能向功能單一的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)萌生，下崗失業(yè)人員激增，從“集體”中剝離的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”后，迫切需要多元化的社會(huì)福利服務(wù)。人口老齡化趨勢(shì)的加劇，以及城市家庭小型化等社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)封閉單一的“國(guó)家—單位辦社會(huì)福利”已然無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展的需要。于是20世紀(jì)80年代，民政部提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”［4］的理念，2000年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了“投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化”②2000年2月國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)〔2000〕19號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了民政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、教育部、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、外經(jīng)貿(mào)部、衛(wèi)生部、稅務(wù)總局《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》中，提出推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化的總體要求，即投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化。，提出了引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)福利事業(yè)的政策安排，這與西方福利多元主義理論中闡述的多元化社會(huì)福利供給主體有諸多契合之處。在此背景下，社區(qū)服務(wù)作為社會(huì)福利社會(huì)化的基點(diǎn)與傳送終端，逐漸興起并初步形成多元供給格局。

（一）核心供給主體——政府部門(mén)

放眼世界，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家抑或發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)福利的核心供給主體仍舊是政府，其在社會(huì)福利的立法主導(dǎo)、政策實(shí)施、項(xiàng)目執(zhí)行、直接供給中發(fā)揮著核心作用。聚焦國(guó)內(nèi)城市社區(qū)，市、區(qū)兩級(jí)政府、街道辦事處及其所屬民政部門(mén)等構(gòu)成了社區(qū)服務(wù)發(fā)展所依賴(lài)的橫縱雙向“官方”組織框架，直接參與并提供社區(qū)服務(wù)。在社區(qū)服務(wù)供給體系中，政府通過(guò)政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、法律法規(guī)保障等為社區(qū)服務(wù)提供制度支持，通過(guò)財(cái)政撥款、資金保障、項(xiàng)目創(chuàng)立等為社區(qū)服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)支持，通過(guò)資源配置整合、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、考核評(píng)估、宣傳引導(dǎo)等為社區(qū)服務(wù)提供運(yùn)行支持，從制度、經(jīng)濟(jì)、運(yùn)行三個(gè)層面確保社區(qū)服務(wù)的有效推進(jìn)。

（二）直接供給主體——非營(yíng)利組織

以社區(qū)為基點(diǎn)的福利服務(wù)是世界主要國(guó)家福利服務(wù)輸送的主流模式。在我國(guó)，社區(qū)居委會(huì)作為基層群眾自治組織，是社區(qū)服務(wù)的終端傳送者、協(xié)助提供者和資源整合者、協(xié)調(diào)者。其自誕生至今，不僅協(xié)助政府進(jìn)行基層社會(huì)管理，還肩負(fù)開(kāi)展和實(shí)施各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)工作。當(dāng)前城市社區(qū)成立的“一站式”服務(wù)大廳，涵蓋低保救助、計(jì)劃生育、民政優(yōu)撫、老齡殘疾、勞動(dòng)保障等服務(wù)窗口，老年人日間照料站、殘疾人工療站等都是基于社區(qū)居委會(huì)這一組織平臺(tái)開(kāi)展的。此外，隨著我國(guó)非營(yíng)利組織的日益發(fā)展，參與到社區(qū)服務(wù)中的非營(yíng)利組織數(shù)量不斷增多、類(lèi)型不斷豐富、介入途徑不斷延展，諸如社區(qū)內(nèi)的志愿者組織，民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、慈善基金會(huì)等社會(huì)組織，其不僅在文化教育、醫(yī)療保健、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)整合福利資源、調(diào)動(dòng)志愿服務(wù)力量，助力政府提供公益服務(wù)，更能夠在助老助殘、精準(zhǔn)幫扶、家政服務(wù)等社區(qū)福利服務(wù)上彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在滿足社會(huì)弱勢(shì)群體和其他群體特殊需求方面的不足。

（三）輔助供給主體——商業(yè)部門(mén)

福利多元主義理論認(rèn)為，福利的來(lái)源不僅是人道關(guān)懷與非營(yíng)利的宗旨，營(yíng)利性的商業(yè)部門(mén)本身也可能是福利提供者之一［2］14。政府、社會(huì)、市場(chǎng)是社會(huì)福利來(lái)源的“三駕馬車(chē)”，盡管有學(xué)者對(duì)商業(yè)組織供給福利服務(wù)存在質(zhì)疑與非議，但商業(yè)組織憑借其市場(chǎng)化運(yùn)作模式，較強(qiáng)的資源配置和資金聚集能力，較高的服務(wù)效率和水平，的確能分擔(dān)政府在福利服務(wù)供給上的負(fù)擔(dān)，提供更為貼合優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。當(dāng)前，城市社區(qū)居民需求的層次和多樣性不斷提升，社區(qū)服務(wù)的福利性主要側(cè)重于社區(qū)公共需求和對(duì)社區(qū)殘疾人、老年人、兒童等重點(diǎn)弱勢(shì)群體的服務(wù)，對(duì)社區(qū)居民個(gè)體精準(zhǔn)化的需求無(wú)法一一滿足。商業(yè)部門(mén)在市場(chǎng)機(jī)制下，通過(guò)提供部分營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)，可以靈活地滿足居民個(gè)體性需求，提高社區(qū)服務(wù)的效率和品質(zhì)。一些商業(yè)組織如家政服務(wù)公司、餐飲企業(yè)等參與到居家照料、老年食堂等項(xiàng)目中來(lái)，進(jìn)一步增加了社區(qū)服務(wù)的多樣性，拓寬了社區(qū)居民的選擇范圍。

（四）原生供給主體——非正式部門(mén)

非正式部門(mén)，是相對(duì)于正式提供福利服務(wù)的部門(mén)機(jī)構(gòu)而言的組織網(wǎng)絡(luò)，按照約翰遜的觀點(diǎn)，非正式部門(mén)包括親屬、朋友、鄰里等，在多元福利體系中也是重要的福利資源［2］14。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，家庭是社會(huì)生活的核心，也是福利的提供者［5］，中國(guó)的社會(huì)福利制度某種程度上源生于“家庭”，并以家庭為軸心，涵蓋親屬、朋友、鄰里等維度。從非正式部門(mén)參與社區(qū)服務(wù)的視角來(lái)看，其能夠充分發(fā)揮親屬、朋友的服務(wù)能動(dòng)意識(shí)，在“次社區(qū)層面”，以家庭、鄰里為單元，提供居民間的自助型照顧與互助型服務(wù)，使社區(qū)服務(wù)的載體和效能沉降到原子個(gè)體。特別是當(dāng)前，社區(qū)福利服務(wù)作為社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向，服務(wù)目標(biāo)逐漸從“扶危濟(jì)困”向“增進(jìn)福祉”轉(zhuǎn)變，服務(wù)對(duì)象逐漸從“弱勢(shì)群體”向“全體居民”轉(zhuǎn)變，家庭與個(gè)人不再單純是福利服務(wù)的接受者，而成為服務(wù)的提供者。如在社區(qū)殘疾人康復(fù)、老年人照料中，以個(gè)體、家庭、鄰里為基礎(chǔ)的服務(wù)架構(gòu)不僅能有效回應(yīng)被照顧者的個(gè)性化需求，還能使其在熟悉的家庭環(huán)境中增進(jìn)彼此間的橫向交往和情感互動(dòng)，滿足日常生活服務(wù)外的精神需求，這是其他福利服務(wù)供給主體所無(wú)法取代的。

二、社區(qū)服務(wù)供給主體存在的問(wèn)題

福利多元主義已成為一種對(duì)社會(huì)福利的主流認(rèn)知，其理念被諸多國(guó)家接納。在我國(guó)，對(duì)“社會(huì)福利社會(huì)化”的福利政策也基本形成共識(shí)，并汲取福利多元主義中社會(huì)福利供給主體多元化的觀點(diǎn)，指導(dǎo)構(gòu)建適合于我國(guó)國(guó)情的社會(huì)福利體系。盡管我國(guó)已基本形成了由政府部門(mén)、商業(yè)部門(mén)、社會(huì)組織、非正式部門(mén)等構(gòu)成的社區(qū)服務(wù)多元供給體系，但各供給主體在角色定位和作用發(fā)揮上仍存在一定的突出問(wèn)題。

（一）政府部門(mén)“越位”與“失位”

福利多元主義的核心觀點(diǎn)在于改變政府在提供社會(huì)福利服務(wù)中的角色定位，其角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者和購(gòu)買(mǎi)者，物品管理者，仲裁者以及促使其他部門(mén)從事福利服務(wù)供給者的角色［6］。在社區(qū)服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中，政府作為社會(huì)福利的供給主體和福利服務(wù)的主要提供者，其行政過(guò)程中，存在超越應(yīng)有職能與權(quán)限，包攬過(guò)多非政府行使職能的問(wèn)題。政府“越位”表現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)供給體系中，政府部門(mén)作為資源配置主體，通過(guò)行政命令和行政指標(biāo)等方式自上而下推進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)，忽視了社區(qū)福利服務(wù)“自下而上”的邏輯規(guī)律，甚至直接包攬了本應(yīng)由社會(huì)組織、民間福利機(jī)構(gòu)等承擔(dān)的服務(wù)工作或項(xiàng)目，如開(kāi)展社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)、舉辦公益性慈善活動(dòng)等。此外，我國(guó)社區(qū)福利服務(wù)主要靠社區(qū)服務(wù)中心和福利機(jī)構(gòu)來(lái)提供，而背后的主體就是政府，社區(qū)行政化依舊嚴(yán)重，政府職能部門(mén)與社區(qū)居委會(huì)等社會(huì)組織之間的關(guān)系，實(shí)際上仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的行政隸屬關(guān)系［7］。政府“失位”表現(xiàn)在對(duì)社區(qū)福利發(fā)展建設(shè)的投入還不夠大，對(duì)民辦福利機(jī)構(gòu)的扶植培育力度有欠缺，缺乏“自下而上”服務(wù)需求調(diào)研，存在“重物資、輕服務(wù)”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了社區(qū)福利資源配置不均衡、居民使用率低等城市社區(qū)福利服務(wù)弱可獲性問(wèn)題。此外，“政社”分開(kāi)不夠徹底，社會(huì)組織的政府依賴(lài)性強(qiáng)性，成熟度弱，政府對(duì)社會(huì)組織缺乏必要的引導(dǎo)、培育和扶持，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織在社區(qū)福利服務(wù)供給格局中作用發(fā)揮不足。

（二）社區(qū)自治組織“錯(cuò)位”與非營(yíng)利組織“缺位”

社區(qū)自治組織“錯(cuò)位”表現(xiàn)在社區(qū)居民自治組織——社區(qū)居委會(huì)的“行政化”色彩和自身“雙重屬性”上。福利服務(wù)良性發(fā)展的重要指標(biāo)是社區(qū)主體性發(fā)揮作用的程度［8］，社區(qū)居委會(huì)是承接、傳送乃至直接提供社區(qū)福利服務(wù)的關(guān)鍵主體，然而在當(dāng)前城市基層社會(huì)管理體制下，居委會(huì)已成為街道辦事處的“腿”，機(jī)關(guān)化現(xiàn)象嚴(yán)重，其工作重心也時(shí)常圍繞完成“上級(jí)”街道辦事處部署交辦的行政工作任務(wù)，作為服務(wù)供給方的主體意識(shí)較為淡薄，導(dǎo)致其將為居民提供社區(qū)服務(wù)視為行政命令與完成行政指標(biāo)，忽視社區(qū)福利服務(wù)的居民需求導(dǎo)向。非營(yíng)利組織“缺位”表現(xiàn)在，當(dāng)前參與社區(qū)服務(wù)的非營(yíng)利組織數(shù)量和類(lèi)型日益增多，但與西方國(guó)家在福利多元過(guò)程中大量引入非營(yíng)利性組織不同，中國(guó)存在先天環(huán)境的不足，現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)中心（站）、民間福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)志愿服務(wù)團(tuán)體等社會(huì)組織雖然理論、政策上均具有非營(yíng)利性，但在社會(huì)地位、社會(huì)功能及所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任方面都依托于政府，得不到獨(dú)立的法人地位。［9］參與并提供社區(qū)服務(wù)的非營(yíng)利組織，由于對(duì)政府的強(qiáng)依賴(lài)性、弱自主性，以及較低的管理水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，其整合福利資源籌集資金、調(diào)動(dòng)志愿者開(kāi)展公益性服務(wù)等優(yōu)勢(shì)作用未能有效發(fā)揮。

（三）商業(yè)部門(mén)“選擇性介入”

當(dāng)前城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展中，雖然商業(yè)化服務(wù)在滿足居民個(gè)體需求方面作用明顯，但在滿足社區(qū)公共需求方面的作用偏?。?0］。市場(chǎng)機(jī)制下，商業(yè)部門(mén)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)還比較薄弱，其“趨利”屬性，決定了提供社區(qū)服務(wù)的選擇性，即傾向于提供營(yíng)利型社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，較少介入福利型項(xiàng)目，參與的公益性社區(qū)服務(wù)活動(dòng)大多是處于企業(yè)宣傳效應(yīng)的考慮，短期性明顯，缺乏商業(yè)組織介入社區(qū)服務(wù)的長(zhǎng)效參與機(jī)制。此外，商業(yè)部門(mén)的“營(yíng)利”屬性，決定了提供社區(qū)服務(wù)范圍的非均衡性，即側(cè)重向具有較高服務(wù)購(gòu)買(mǎi)能力的人群聚集，忽視對(duì)低收入群體或喪失購(gòu)買(mǎi)能力等弱勢(shì)群體的關(guān)注，導(dǎo)致不同社區(qū)間，商業(yè)組織參與提供社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和水平差距較大。加之有關(guān)商業(yè)組織參與社區(qū)服務(wù)的相關(guān)規(guī)范仍不健全，市場(chǎng)領(lǐng)域還沒(méi)有形成成熟的福利市場(chǎng)和交換規(guī)則，對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行的監(jiān)督和管理也尚不完善，導(dǎo)致商業(yè)部門(mén)在“唯利性”與“逐利性”的利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)生不規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。如住宅樓中的家庭式托兒所仍存在著無(wú)照經(jīng)營(yíng)、缺乏監(jiān)管等問(wèn)題，家政服務(wù)公司等私營(yíng)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，由于缺乏統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)機(jī)制，其雇傭的家政服務(wù)人員素質(zhì)良莠不齊，嚴(yán)重影響了商業(yè)部門(mén)提供服務(wù)的質(zhì)量和聲譽(yù)。

（四）非正式部門(mén)及居民個(gè)體“低參與度”

家庭、親朋、鄰里等非正式部門(mén)，與政府部門(mén)、社會(huì)組織、商業(yè)部門(mén)提供的福利服務(wù)相比，特別是與專(zhuān)業(yè)水平較高的福利服務(wù)機(jī)構(gòu)相比，其所提供的服務(wù)雖然具有情感支持、需求導(dǎo)向、成本低廉、去機(jī)構(gòu)化等特點(diǎn)，但由于主體參與意識(shí)不強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平不高，其在助力正式部門(mén)提供服務(wù)、滿足社區(qū)居民服務(wù)需求、沉降服務(wù)效能方面發(fā)揮的作用仍不明顯。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計(jì)劃生育政策的實(shí)行、人口老齡化趨勢(shì)、適齡青年婚育延后，傳統(tǒng)的“三代同堂”家族式家庭日漸減少，家庭規(guī)模逐漸微型化，家庭結(jié)構(gòu)日趨扁平化，失獨(dú)家庭、單親家庭、孤老戶數(shù)量激增。加之商品住宅小區(qū)的興建，個(gè)人隱私保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，原有緊密的鄰里關(guān)系開(kāi)始疏離，“鄰里守望 互幫互助”意識(shí)淡漠。上述因素均鉗制著家庭、親朋、鄰里等非正式部門(mén)參與社區(qū)服務(wù)的程度和質(zhì)量。就居民個(gè)體而言，居民既是服務(wù)的授予者、也是服務(wù)的施予者，具有雙重主體身份。然而，現(xiàn)階段居民對(duì)服務(wù)施予方的意識(shí)不強(qiáng)、認(rèn)知度低，對(duì)社區(qū)公益性服務(wù)活動(dòng)參與度不高，認(rèn)為自己享用的福利性社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，是政府部門(mén)應(yīng)有的行政職責(zé)，享用到的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)項(xiàng)目是市場(chǎng)等價(jià)交換的結(jié)果［11］，忽視了居民作為服務(wù)提供者是實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)原子化、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本推動(dòng)力。

三、完善社區(qū)服務(wù)多元供給主體的路徑思考

社區(qū)服務(wù)的“福利性”要求政府扮演關(guān)鍵角色，但社區(qū)服務(wù)的來(lái)源又不僅僅局限于政府部門(mén)，而是政府、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭、個(gè)體等多領(lǐng)域、多層次、多方面交互的服務(wù)傳輸系統(tǒng)，系統(tǒng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)必然需要整合多方資源，發(fā)揮不同服務(wù)供給主體的角色優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源的社會(huì)化。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步厘清并明確社區(qū)服務(wù)多元供給主體的角色定位和職能作用。

（一）政府部門(mén)“掌舵”

政府擁有社會(huì)資源的分配權(quán)，這就要求政府轉(zhuǎn)變角色與職能，在福利服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮能促作用，扮演起福利的規(guī)劃、整合和指導(dǎo)的角色，從原來(lái)的直接管理者、提供者向服務(wù)政策的制定者、服務(wù)的規(guī)范者和服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者身份轉(zhuǎn)變［12］。

在政策制度層面，政府部門(mén)應(yīng)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，制定并完善社區(qū)服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)，營(yíng)造適于社區(qū)服務(wù)發(fā)展的制度環(huán)境。各級(jí)地方政府及民政部門(mén)應(yīng)加大基層調(diào)研力度，結(jié)合本地實(shí)際，制定或修訂有關(guān)社區(qū)服務(wù)的政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和可操作性。逐步完善社區(qū)服務(wù)的制度體系，囊括決策、執(zhí)行、合作、監(jiān)督、反饋、評(píng)價(jià)等社區(qū)服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的具體規(guī)章制度，為非營(yíng)利組織和商業(yè)組織參與社區(qū)服務(wù)提供更良好的制度平臺(tái)，確保社區(qū)服務(wù)有章可循，有規(guī)可依。

在資金支持層面，政府應(yīng)發(fā)揮財(cái)政支持作用，加大資金投入與資源整合力度，打破對(duì)社區(qū)服務(wù)資源的行政壟斷，吸納市場(chǎng)部門(mén)、社會(huì)組織、民間力量等共同提供社區(qū)福利與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源與資金支持的多元化。

在協(xié)同引導(dǎo)層面，進(jìn)一步調(diào)整政府部門(mén)與社區(qū)自治組織的角色關(guān)系，實(shí)現(xiàn)街道行政力量與社區(qū)服務(wù)中心的分軌錯(cuò)向運(yùn)行，減少政府對(duì)社會(huì)組織的直接管控和行政干預(yù)，通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，與非營(yíng)利組織、民間組織等開(kāi)展合作，激發(fā)社區(qū)志愿者組織、家庭乃至居民個(gè)體積極參與社區(qū)服務(wù)，拓寬服務(wù)的覆蓋面，提高服務(wù)的效率與質(zhì)量。

（二）非營(yíng)利組織“劃槳”

福利多元主義的重要概念之一就是參與，既指參與的主體多元，也指參與的過(guò)程多元、途徑多元。有學(xué)者提出參與（participation）意味著福利提供者（社區(qū)、非營(yíng)利組織等）和福利消費(fèi)者共同參與福利服務(wù)的制度決策及服務(wù)輸送過(guò)程［13］。也即除政府部門(mén)外，其他非政府組織，如非營(yíng)利組織、民辦福利機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)化社工隊(duì)伍、社區(qū)志愿服務(wù)團(tuán)體、居民等不但可以參與福利服務(wù)的直接供給，也可以參與社區(qū)服務(wù)的政策制定與發(fā)展規(guī)劃，服務(wù)輸送過(guò)程中的角色功能并非單軌單向，而是多軌多向的循環(huán)回路。對(duì)此，作為社區(qū)居民自治組織的社區(qū)居委會(huì)，要通過(guò)“居社分離”逐步擺脫“行政化”色彩，真正回歸“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自治組織本質(zhì)，強(qiáng)化社區(qū)居民的服務(wù)需求導(dǎo)向，將開(kāi)展社區(qū)服務(wù)作為基礎(chǔ)和核心，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)資源，有效提供社區(qū)服務(wù)。同時(shí)，積極培育公益性、服務(wù)性的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)、慈善基金會(huì)等非營(yíng)利性組織，加強(qiáng)非營(yíng)利組織自身專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，提高其自治獨(dú)立意識(shí)與能力，理順同政府之間為合作伙伴而非政府附屬機(jī)構(gòu)的平等關(guān)系，并將其引入到福利服務(wù)領(lǐng)域，作為服務(wù)的提供者、執(zhí)行者、直接管理者，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助運(yùn)營(yíng)、委托承包、政府購(gòu)買(mǎi)等方式，使非營(yíng)利組織切實(shí)承擔(dān)起福利輸送的工作。

（三）商業(yè)部門(mén)“輔助”

從廣義上講，社區(qū)服務(wù)對(duì)象和服務(wù)范圍都在不斷擴(kuò)大，但社區(qū)服務(wù)的福利性從根本上沒(méi)有改變，在發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)時(shí)，應(yīng)始終把握社區(qū)服務(wù)的福利性目標(biāo)，堅(jiān)持以福利性的資源調(diào)動(dòng)方式為基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，可以在某些項(xiàng)目上吸引商業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)服務(wù)活動(dòng)［14］。如在非營(yíng)利組織作為社區(qū)服務(wù)直接供給者方面力量薄弱時(shí)，可以借助商業(yè)部門(mén)這一主體的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，通過(guò)減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠利好政策，激勵(lì)商業(yè)組織更積極地參與福利性社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)建立委托承包機(jī)制、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制等，引導(dǎo)商業(yè)組織主動(dòng)投入社區(qū)服務(wù)中來(lái)。如天津市河?xùn)|區(qū)與百瑞達(dá)商貿(mào)有限公司合作，依托百瑞達(dá)連鎖超市為居家老年人提供各類(lèi)生活用品上門(mén)配送服務(wù)。河?xùn)|區(qū)民政局通過(guò)與北京易盟集團(tuán)，建立聯(lián)通無(wú)線網(wǎng)絡(luò)合作，為老年人提供“數(shù)字化”服務(wù)。社區(qū)老人通過(guò)撥打95081服務(wù)熱線，可享受公共便民、家庭服務(wù)預(yù)定、家庭信息服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等［15］。新興O2O購(gòu)物平臺(tái)櫻桃陣也入駐全國(guó)各大城市社區(qū)，通過(guò)線上線下一體化的電子商務(wù)平臺(tái)為不同年齡層的社區(qū)居民提供醫(yī)療、養(yǎng)老、家政、購(gòu)物、娛樂(lè)等集一體的智能化服務(wù)，極大地提升了社區(qū)服務(wù)的效能和水平。

（四）非正式部門(mén)“兜底”

社區(qū)服務(wù)的最終目標(biāo)，并不局限于為老年人、兒童、殘疾人和下崗失業(yè)工人等弱勢(shì)群體提供福利［16］，而是要延展社區(qū)服務(wù)的對(duì)象范圍，將社區(qū)服務(wù)惠及到每位社區(qū)成員，不斷提升廣大社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文明生活水平。將社區(qū)服務(wù)傳輸?shù)骄用瘛⒒菁暗骄用?，需要?gòu)建多元化、網(wǎng)格化的服務(wù)供給體系，而家庭、親屬、朋友、鄰里作為最基本、最初始的社區(qū)福利供給單元，是多元福利體系中重要的福利資源。對(duì)此，要進(jìn)一步發(fā)揮家庭、親朋、鄰里等非正式部門(mén)在社區(qū)服務(wù)中的“兜底”作用，加強(qiáng)家庭式、鄰里間互助協(xié)作，充分發(fā)揮小區(qū)內(nèi)樓門(mén)棟長(zhǎng)、退休黨員等居民個(gè)體的優(yōu)勢(shì)作用，助力社區(qū)服務(wù)。同時(shí)加大正式部門(mén)對(duì)非正式部門(mén)的支援服務(wù)，支援服務(wù)可由政府部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)和商業(yè)部門(mén)舉辦的各類(lèi)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及志愿者來(lái)提供［2］15。如前文中提及的O2O購(gòu)物平臺(tái)櫻桃陣，其通過(guò)入駐社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立服務(wù)終端機(jī)，為社區(qū)居民提供鄰里廚房、養(yǎng)老、家政、拼車(chē)等服務(wù)，借助此社區(qū)型電子商務(wù)平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)線上和線下資源的整合，打破家庭間壁壘，強(qiáng)化鄰里間的溝通互助。此外，社區(qū)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者和志愿服務(wù)隊(duì)也是形塑非正式部門(mén)服務(wù)供給的重要角色，其通過(guò)直接對(duì)社區(qū)服務(wù)中非正式部門(mén)的參與者進(jìn)行培訓(xùn)，為非正式部門(mén)提供必要的人力、專(zhuān)業(yè)、技術(shù)支持等途徑，提高非正式部門(mén)參與社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。就居民個(gè)體而言，社區(qū)居民在社區(qū)服務(wù)中扮演著雙重角色，是社區(qū)服務(wù)持續(xù)化發(fā)展的潛在動(dòng)力。對(duì)此，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)居民群眾的宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)其參與社區(qū)服務(wù)的自覺(jué)性與自主性，在接受社區(qū)服務(wù)的過(guò)程中，充分發(fā)揮能動(dòng)作用，主動(dòng)建言獻(xiàn)策，介入到社區(qū)服務(wù)發(fā)展的決策中來(lái)，并積極參與到社區(qū)志愿者組織、公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)中來(lái)，成為社區(qū)服務(wù)的原子供給者，逐步構(gòu)建起居民—家庭—鄰里—志愿者—專(zhuān)業(yè)組織—社區(qū)基層組織多維一體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

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［責(zé)任編輯：楊 彧］

Some Thoughts on Main Body of Supply of China's Urban Community Service under Welfare Pluralism Perspective

Cheng Tongshun Wei Li

Currently,China's welfare policy holds the socialization of social welfare and Western welfare pluralism advocates the sources of social welfare should be diversified.These two policies have many similarities.Against this backdrop,the community service,as the,begins to emerge and forms the pattern of diversified supply.From the perspective of welfare pluralism,the paper sheds light on the main body of supply of China's urban community service and its problems so as to make clear the role and function of plural main body of supply of community service.

Welfare Pluralism;Community Service;Main Body of Supply

D669

A

1673-8616（2017）01-0059-08

2016-09－29

程同順，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治系教授、博士生導(dǎo)師、政治學(xué)系主任（天津，300350）；魏莉，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士研究生（天津，300350）。