周 敏

著力推進權力清單制度建設深化地方政府管理模式改革
——對株洲市權力清單制度的調(diào)研與思考

周 敏

政府管理模式改革是一個常談常新的話題，更是一個持續(xù)性工程。十八屆三中全會提出要建設權力清單制度是地方政府和行政機關改革的新舉措，是政府管理模式改革的有益嘗試。株洲是湖南省第一個公布清單制度的市級單位，在權力清單制度的制定過程和方式方法上，對湖南省其他地區(qū)具有典型的指導意義。但是，我們也必須看到株洲權力清單制度仍處在探索階段，在制定、落實、監(jiān)督和評價上仍需要不斷完善相關配套制度，才能真正深化政府管理模式改革。

權力清單制度；政府管理；模式改革

2014年3月，國務院審批制度改革辦公室在中國機構編制網(wǎng)上公開了國務院各部門行政審批事項匯總清單，這一清單的公布開啟了全面深化改革背景下的行政審批制度改革。2016年是全面深化改革的關鍵之年，進行權力清單制度建設可以說是對政府公權力的一場自我革命，對推進政府管理改革具有重要意義。

一、權力清單制度與政府管理改革

2014年9月10日，李克強總理出席2014年夏季達沃斯的開幕式并致辭，第一次提出了“三個清單”的概念。權力清單作為其中的重要組成部分指的是要明確政府該做什么，要做到“法無授權不可為”，防止公權濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務的職責。從權力清單制度提出的現(xiàn)實背景來看，政府此次的管理改革是各級政府為了解決新形勢下經(jīng)濟社會等發(fā)展問題，應對國內(nèi)外環(huán)境的多變而進行的一場在政府部門自身職能定位、管理方式、工作方法上的創(chuàng)造性調(diào)整變革；從權力清單制度提出的工具性來看，政府此次的管理改革目的在于通過“全面清權、減權放權、標準配權、公開曬權、依法行權”建立和不斷完善權力清單制度，規(guī)范政府行為，進一步厘清政府與市場、政府與社會之間的關系。

（一）權力清單制度

黨的十八屆三中全會提出“科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制”的政府管理目標，并指出要“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”。隨著權力清單制度地方探索性實踐的開展，它被賦予了更高更廣更深的意義。

權力清單，指的是各級政府及各政府部門通過清權、減權、制權、曬權等方式，對本單位的政府公權力進行清理，并以清單形式公布。而權力清單制度，則不同于權力清單，它包含著更廣泛、更深刻的內(nèi)容。第一，權力清單制度將公權力的設置及邊界作為前提。在我國，以行政主導的法律體系長期存在，行政機關單位不僅具有制定行政法規(guī)的立法權，同時還具有解釋權，這種獨具中國特色的行政權力結構，讓市場主體和社會主體在日常生活中難以適用。權力清單制度將各級政府和各政府部門的權力用清單的方式公布，厘清了公權力的邊界；第二，權力清單制度將公權力的公開運行作為基礎。權力清單制度不僅包括對權力清單的制定，同時還包括權力清單的運行過程，這對推進政府部門的政務公開、依法行政、預防腐敗具有重要意義。隨著權力清單制度建設的進一步完善，對各部門的清單不僅僅要求進行職能公布，同時還要求對實施程序進行公布，減少了市場主體和社會主體在進行行政審批過程中的手續(xù)和時間；第三，權力清單制度將公民對公權力運行的監(jiān)督及評價作為標準。權力清單制度的建立和實施目的在于厘清各級政府及各政府部門權力邊界，不斷提高政府為市場主體和社會主體的辦事效率。因此，公民對于公權力運行的監(jiān)督及評價具有決定性的作用。一方面，公民有權對政府權力清單的公布和實施進行監(jiān)督；另一方面，對政府權力清單的實施過程和實施效果，作為受眾，公民的反饋是最好的評價標準。

（二）權力清單制度對政府管理改革的作用

政府“三個清單”的推進，有利于促進政府權力運行的法制化、協(xié)同化與透明化。建立和完善權力清單制度，能夠使政府權力的實施變得更加的制度化，使政府的權力限定變得更加的透明，建立和完善行政權力清單制度是深化行政體制改革的關鍵性一步，也促使了政府管理模式和管理方式的革新。

首先，權力清單制度建設旨在用法律規(guī)范政府行政權力，規(guī)范政府用權行為，有助于推進“法治政府”的建設。法治政府是我國所追求的一項重要任務，法治政府的構建需要建立在嚴格的法律體系基礎上，將政府的權力限制在法律允許的范圍內(nèi)，政府需要依據(jù)法律的要求行使各項權力，杜絕權力的濫用。在之前，我國行政權力交叉大、自主裁量權大。通過法律法規(guī)確定行政機關單位權力，并以清單的方式對公民進行公布，更體現(xiàn)出“法大于人”的理念。權力清單將政府與市場、政府與社會之間的界限變得明確，使政府行政人員明確自己的權力以及權力執(zhí)行范圍，對“法治政府”的建設具有推動作用。

其次，權力清單制度建設進一步規(guī)范了政府行政權力，有助于推進政府治理與社會治理的協(xié)同發(fā)展。權力清單制度建設作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對推動政府治理模式的轉(zhuǎn)變具有重要意義。政府治理模式的轉(zhuǎn)變，第一步就是要將政府與市場、政府與社會的關系厘清：一方面，把權力界限厘清。將政府該管的事情管好，將市場競爭能解決好的事情歸于市場管理，將社會能自治管理的事情交予社會管好。另一方面，實現(xiàn)政府治理與社會治理的協(xié)同發(fā)展。將政府權力運行與社會自我管理相結合，將政府權力運行與基層組織權力運行相結合。權力清單制度把政府行政權力用清單的形式列出并公布，進一步厘清了政府與市場、政府與社會的權力邊界，對“協(xié)同型政府治理模式”具有推動作用。

再次，權力清單制度建設是對政府管理水平的一次考驗，有助于推動“陽光政府”的建設。權力清單制度的建設是政務公開制度的新舉措，是政府部門管理水平的有效嘗試。政府的權力及權力的執(zhí)行過程變得公開透明，其實就是為了提升政府為人民服務的能力，這是建設“陽光政府”的需要，也是和諧政府與人民關系的要求。權力清單要求政府將政府部門權力范圍向社會公開，其優(yōu)點有兩個：第一，社會主體可以根據(jù)權力清單來了解政府的詳細權力。權力清單除了公開行政機關的權力之外，其他的都需要以權力流程表的方式進行公布，清楚地顯示出政府部門所負責的職責、運行流程、辦理流程和時間等，以具體的行動服務社會。第二，社會主體能更好地監(jiān)督政府的權力行使。對權力清單制度的監(jiān)督不僅僅包括政府部門的權力清單，同時還包括在落實權力清單過程的監(jiān)督。社會主體作為政府權力部門工作的對象，對權力清單及權力清單的實施過程具有重要的評價意義。公開透明化權力清單的行使過程，有利于社會大眾對權力清單制度的監(jiān)督，保證權力清單制度的效果。

二、株洲市建設權力清單制度的探索

（一）權力清單制度建設的原則

株洲市作為長株潭城市群的重要部分，在建設清單制度的過程當中不斷吸收相關地區(qū)好的做法同時也根據(jù)自己的特點形成權力清單。推行清單制度的建設是一項全新工作和系統(tǒng)工作，它不僅限制了政府的權力，同時也明確了政府責任，對株洲市進行全面深化改革具有重要意義。

堅持職權法定原則。建設權力清單的目的就是要將政府部門的權責由人定轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘ?，將法律作為國家強制力的依?jù)。在對株洲市權力清單制度建設過程當中，堅持以部門“三定”（主要職責規(guī)定、內(nèi)設機構規(guī)定、人員編制規(guī)定）、法律法規(guī)規(guī)章、各級黨委、政府規(guī)范性文件為依據(jù)，對沒有合法依據(jù)的權力不納入編制范圍，進一步確定了在確權確責和行政過程中法律的作用。

堅持問題導向原則。權力清單的權職邊界難以厘清，缺乏評價標準。秉承以群眾為導向，以提高辦事效率為目標，株洲市在圍繞全面正確履行政府職能下，堅持以社會關注和人民群眾反映的突出問題為導向，重點明確部門履職范圍，厘清邊界，加強事中事后監(jiān)管和社會公共服務。

堅持動態(tài)調(diào)整原則。權力清單制度建設不可能是一蹴而就的，它的建立和完善不僅要與相關改革相適應，而且又要與相關法律法規(guī)的立、改、廢同步，還要與上下級權力的下放與集中相連接。因此，株洲市在制定權力清單的過程當中先根據(jù)省里統(tǒng)一要求，開展工作探索，今后再根據(jù)國家法律法規(guī)的修訂，各級黨委、政府的新要求，以及經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，新變化，對清單內(nèi)容進行動態(tài)調(diào)整，確保清單與時俱進，符合實際。

堅持借鑒經(jīng)驗與聯(lián)系實際相結合的原則。2015年，根據(jù)湖南省要求，在對株洲市權力清單制度建設過程當中，參考了湖南省政府建議并到浙江省進行實際調(diào)研和學習。一方面，對浙江省的典型做法進行吸收，縮短了株洲市對權力清單制度建設的時間成本，并在做法上具有指導性的作用；另一方面，株洲市審批制度改革為權力清單制度建設打下了基礎。2014年，株洲市早有在行政審批制度上的改革，其做法立足于株洲本地特色，對株洲市實際清單建設作了相應的增減，進行編制，排除了本本主義、經(jīng)驗主義。

（二）權力清單制度建設的方式及成果

1.從審批中簡政放權，優(yōu)化“雙創(chuàng)”環(huán)境

第一，精簡審批事項。一是在“承接”上下功夫。對于中央、省里取消和下放的行政審批事項，及時落實和承接。2013年以來，對應中央取消事項7項、承接下放事項4項，對應省級取消事項13項、承接下放事項114項；二是在“精簡”上出重拳。自2004年《行政許可法》實施以來，株洲市先后七次對行政審批事項進行清理。行政審批事項由改革實施前的1788項減至122項，減少1666項。尤其是2013年以來，隨著中央、省里簡政放權步伐的加快，工作力度的加大，株洲市持續(xù)開展事項清理精簡工作。截至2014年底，繼續(xù)實施的行政許可事項由302項精簡至122項，精簡幅度近60%；三是在“放權”上求突破。向株洲市所管轄的各縣市區(qū)下放行政許可事項54項，向國家級高新區(qū)和省級園區(qū)分別下放工業(yè)和基礎設施類項目行政許可事項62項和60項，有力激發(fā)了園區(qū)發(fā)展內(nèi)生活力。

第二，曬出職權清單。積極推動權力清單的清理編制工作。經(jīng)過兩個多月緊張工作，5月15日株洲市召開新聞發(fā)布會，在全省率先公布了包括權力清單在內(nèi)的“三清單一目錄”（即：權力清單、責任清單、涉企收費清單和外商投資準入管理目錄），受到省、市、網(wǎng)絡媒體和社會各界的廣泛關注。此外，積極統(tǒng)籌推進縣市區(qū)權責清單工作，五縣四區(qū)的權力清單和責任清單也均在6月30日前完成清理并公布。通過公布清單，廣泛接受群眾、社會和輿論監(jiān)督，進一步加強和改進政府工作，防范權力任性，防止責任缺位，監(jiān)督和促進各有關部門依法履職、全面履職、規(guī)范履職。

第三，推進商事改革。2014年初以來，株洲市先后啟動實施注冊資本登記制度、下放城區(qū)企業(yè)注冊登記權限、私營企業(yè)注冊登記“同城通辦”和“先照后證”等多項商事制度改革舉措，189項前置許可項目變?yōu)楹笾?，目前工商登記前置許可項目僅保留39項。通過改革，進一步降低了市場準入的門檻，激發(fā)了民眾創(chuàng)業(yè)的熱情，增強了經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。改革后，創(chuàng)業(yè)者熱情高漲，私營企業(yè)注冊量一度呈井噴態(tài)勢增長。同時，改革也使企業(yè)省去了大量驗資、審批等待時間和資源耗費，審批的時限進一步縮短，新登記企業(yè)執(zhí)照辦理時間由過去10日左右縮短至目前的2-3天。

2.從過程中創(chuàng)新方式，提高監(jiān)管效能。

第一，推行網(wǎng)上動態(tài)監(jiān)管。株洲市的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)于2009年7月正式上線并運行至今。通過電子監(jiān)察系統(tǒng)，可對行政審批網(wǎng)上辦理的各個環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)察，對審批環(huán)節(jié)超時、總時限未超時的，給予黃牌警告；對審批總時限超時，給予紅牌警告，實行問責。截至2014年底，已對32萬余件行政審批網(wǎng)上辦件進行了監(jiān)察。通過運用電子監(jiān)察系統(tǒng)全程實時監(jiān)控、分節(jié)點監(jiān)察的特點，有效監(jiān)測審批環(huán)節(jié)中的漏洞與廉政風險點，有力地改進了干部作風，預防了審批腐敗，大大提升了審批效率。

第二，探索數(shù)字智能監(jiān)管。株洲市在運用數(shù)字技術開展監(jiān)管方面探索較早，2009年11月即建立了統(tǒng)一的網(wǎng)絡指揮平臺，市區(qū)聯(lián)網(wǎng)，對城市進行智能化、網(wǎng)格化管理。數(shù)字城管有效整合了市長熱線、平安株洲、公共自行車租賃系統(tǒng)等數(shù)字資源，全國首創(chuàng)將3G無線通訊技術融入數(shù)字城管、將無線移動視頻監(jiān)控技術融入GPS系統(tǒng)運用、將視頻采集立案運用于城管考評。通過建立責任到網(wǎng)格、處置到網(wǎng)格、監(jiān)管到網(wǎng)格、獎罰到網(wǎng)格的運行機制，城市監(jiān)管效率明顯提高，全國多地來我市進行考察學習。此外，為暢通群眾利益訴求，便于群眾監(jiān)管政府的不作為和亂作為，2009年10月開通了“12345”市長熱線，并陸續(xù)開通了市長熱線微博和微信，對接網(wǎng)絡問政有關事項，現(xiàn)在已形成電話、電郵、微博、微信、網(wǎng)帖五位一體的受理體系。

3.從末端中優(yōu)化服務，增強群眾改革“獲得感”。

第一，優(yōu)化建設領域?qū)徟马椓鞒?。株洲市以群眾需求為導向、從反映強烈的突出問題入手，變政府部門“端菜”為人民群眾“點菜”，針對企業(yè)群眾訴求較多的建設投資項目審批事項，大膽先行先試，探索推動改革。改革中，按照精簡項目、優(yōu)化流程、壓縮時限的原則，對各部門非法定的各類審批（含服務）事項，以及部門自行增加的審批條件和環(huán)節(jié)一律取消。在符合國家法律法規(guī)基本原則和風險可控的前提下，結合我市實際，實事求是，大膽創(chuàng)新突破，調(diào)整一批審批環(huán)節(jié)和要素。將市級權限內(nèi)建設投資項目的審批流程分為立項許可（發(fā)改部門牽頭）、用地審批（國土部門牽頭）、規(guī)劃審批（規(guī)劃部門牽頭）、施工許可和合并驗收（住建部門牽頭）5個階段，實行“一窗受理，牽頭負責，同步審批，限時辦結”。試行初步設計聯(lián)合審查會議，召集人防、規(guī)劃、消防、園林、地震等部門，當場出具審查意見，僅此一項即可為業(yè)主節(jié)約審批時間2至3個月。

第二，創(chuàng)新審批服務方式，落實“兩集中、兩到位”。目前，所有市直行政審批部門90%的行政審批項目統(tǒng)一進入中心辦理，實行一個窗口對外，“一站式”辦公、“一條龍”服務。具體工作中，各相關單位也通過大力創(chuàng)新審批方式，有效提升了服務效率。一是開辟“綠色通道”。對民生工程、重點項目，開設“綠色通道”，實行專門的審批流程和時限，較正常承諾時限縮短了30%以上。二是開展容缺受理。例如，市住房城鄉(xiāng)建設局辦理建設工程施工許可證時，容缺受理2項資料，可為業(yè)主節(jié)約時間20天左右；市規(guī)劃局辦理建設項目選址意見書時，容缺受理3項資料，可為業(yè)主節(jié)約時間15天以上。三是探索全程代辦。對民生及工業(yè)項目，市政務服務中心與項目業(yè)主簽訂無償代辦協(xié)議，全程免費代辦各種審批手續(xù)。四是試點首席代表制。2014年6月起，市發(fā)改委設立行政審批首席代表，進駐市政務服務中心，負責該委所有審批項目的受理，獨立行使兩類授權的審批職權，可直接簽署暫不涉及向上爭取資金的企業(yè)投資項目備案、招投標事項核準兩類批復文件。由于審批程序化繁為簡，行政審批效能大大提高。

第三，推行網(wǎng)上審批服務。自2009年株洲市便啟用了網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢及評議。截至2014年底，市本級已上線運行38家部門的218項審批項目和服務事項，共辦理32萬余件。市公安局自2013年開通網(wǎng)上辦事服務以來，逐步擴大網(wǎng)上辦事范圍，網(wǎng)上辦理事項由最初的92類增加至129類，辦事總數(shù)108287件。

三、推進株洲權力清單制度建設的思考

在權力清單制度制定過程當中，株洲市成為湖南省第一個出臺“三清單一目錄”的城市，是湖南省“清單制度”制定和落實的典型代表。株洲市權力清單制度取得了一定的成果，但是其權力清單的制定、實施和監(jiān)督評價過程中仍然有些方面值得思考。

（一）對權力清單制定過程的思考

2014年株洲市開始對本市的行政審批制度進行改革，并在當年12月第一次公開了株洲市的權力清單。經(jīng)過再次梳理，2015年形成第二份株洲市權力清單。

第一，權力清單的內(nèi)容受主觀性影響較大。株洲市權力清單的梳理過程當中，采取的是本單位上報清單，法制辦對清單進行依法性審核，從而形成單位權力清單的方式。在整個過程中，本單位認為有權力的就寫入權力清單，認為沒權力的就不寫入權力清單，缺乏第三方權威機構或公眾的參與。有些權力因疏忽而沒有寫到清單當中，而民眾在辦事的過程當中卻大受影響。因此，在對各個單位進行清單梳理過程中，權力清單的內(nèi)容受本單位對自身了解狀況的影響較大。

第二，權力清單設置的合法性與合理性難以統(tǒng)一。制定權力清單的目的在于厘清政府與市場、政府與社會之間的關系，是在轉(zhuǎn)變政府管理改革上的新突破。但是，為了解決在政府職能部門行政過程中遇到的問題，單用權力清單難以做到合法性與合理性的統(tǒng)一。一方面，法律條文多具滯后性。受法律條文的滯后性影響，以法定權的法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章中，有相當一部分制定時間已久，對全面深化改革背景下的政府管理改革缺乏時效性。如果對有法律依據(jù)的權力清單就進行保留，沒有依據(jù)的就刪除，則會成為政府管理改革的絆腳石；另一方面，有些問題單有法律條文解決不了。權力清單的制定依據(jù)是法律法規(guī)，但是在實際操作過程中很容易出現(xiàn)部門利益固化的現(xiàn)象，有利的權力大家都來爭，無利的權力大家相互推的局面。針對某些具體問題不能僅僅以合法性來定論，同樣也需要以合理的其他手段來厘清單位職責。

（二）對權力清單落實過程的思考

第一，政府部門工作人員行政模式難以改變。權力清單制度的實施目的在于激發(fā)市場活力，轉(zhuǎn)變政府職能。要看權力清單制度是否真正能實現(xiàn)政府管理改革目標，關鍵不是看政府部門在口頭上做了什么承諾，而是要看實際上落實到了什么程度。因此，與權力清單制度落實息息相關的政府工作人員對權力清單制度的落實效果具有決定性的作用。長期以來，政府官員的行政模式受政府工作人員的“官本位”思想和行為習慣影響較大。往往更多地注重結果而忽視過程，更多地注重事前監(jiān)督而忽視事中事后監(jiān)管。而清單制度的退休，對政府官員的監(jiān)管提出了更高的要求。

第二，下級政府對下放權力的承接力難以保證。權力清單制度在制定過程中實現(xiàn)了很多權力下放到了縣、區(qū)一級，這種權力下放一方面提高了政府部門的工作效率，另一方面也限制了市級部門的權力。然而，縣、區(qū)一級所擁有的權力與能力的匹配程度讓人堪憂。多年來，我國行政權力及行政經(jīng)費都呈現(xiàn)向上級統(tǒng)一的倒金字塔模式，這種模式在某一歷史階段起到了重要作用。但是，隨著我國全面深化改革的不斷深入，這種行政權力的倒金字塔模式正在改變。受歷史因素的影響，在倒金字塔模式下的基層政府往往在承接下放權力的能力、經(jīng)驗和硬件設施方面具有局限性，對于權力清單中規(guī)定下放的某些權力能否有能力承接需要進行可行性的思考。

（三）對權力清單監(jiān)督及評價的思考

第一，權力清單制度缺乏統(tǒng)一的評價標準。我國清單制度的建設仍然處于一個探索階段，標準難以統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計，僅在湖南省范圍內(nèi)，權力清單就出現(xiàn)了多個版本，每個市的權力清單都具“地區(qū)特色”，讓人難以適從。一方面，缺乏統(tǒng)一標準，讓公眾監(jiān)督較為混亂。權力清單標準不一，讓公眾對于清單制度的監(jiān)督標準也難以統(tǒng)一。因此，容易導致監(jiān)督缺乏客觀性，受主觀因素影響大，公眾難以實現(xiàn)有效監(jiān)督；另一方面，讓跨市辦事的公眾難以適從。隨著我國人口流動性的不斷增加，非本市居民辦事往往要接觸到不同市政部門的工作。不同市擁有不同的權力清單，容易讓人難以適從。

第二，評價結果對政府工作部門的強制力較小。株洲市的權力清單在2015年5月底經(jīng)新聞發(fā)布會發(fā)布，并在政府門戶網(wǎng)上進行公開。對于評價權力清單制度標準還未形成，其評價結果對政府工作部門缺乏強制性。權力清單制度的建設不是一蹴而就的事情，它是政府管理改革的突破口，需要一整套的配套機制作為支撐。對于權力清單落實過程中的某些問題，監(jiān)督人員只能去法制辦反映情況，而法制辦缺乏行政執(zhí)行權，導致清單實施效果大打折扣。因此，在實施清單過程中，是否有相應的評價機制對權力清單制度的實施效果具有決定性的影響。

四、結語

權力清單制度作為地方政府和行政機關改革的新舉措，是政府管理改革的有益嘗試。十八屆三中全會將“清單制度”作為政府管理改革的突破口，以厘清政府與市場、政府與社會的關系，規(guī)范政府行為。株洲市作為湖南省第一個率先抱團式公布清單制度的市級單位，在權力清單制度的制定過程和方式方法上，對湖南省其他地區(qū)具有典型的指導意義。但是，我們也必須看到株洲權力清單制度仍處在探索階段，在落實、監(jiān)督和評價上仍需要不斷完善相關配套制度，才能通過權力清單制度的推進，真正深化政府管理改革。（本文系中共株洲市委黨校2015年度校級課題，獲2015年度湖南省委黨校系統(tǒng)理論研討會二等獎；文中大量數(shù)據(jù)來源于株洲市審批制度改革辦公室調(diào)研資料）

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[4]劉學彬.論權力清單制度的實施[J].領導科學論壇，2015（1）：07-08.

[5]楊偉東.行政權力清單制度的意義和落實[J].中國焦點，2014（1）：20-23.

[作 者]周敏，碩士，中共株洲市委黨校公共管理教研部講師。