社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的問(wèn)題及對(duì)策

李金霞

(安徽大學(xué)江淮學(xué)院，安徽 合肥 230000)

社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的問(wèn)題及對(duì)策

李金霞

(安徽大學(xué)江淮學(xué)院，安徽 合肥 230000)

快速發(fā)展的人口老齡化、高齡化已成為我國(guó)面對(duì)的最重要的人口問(wèn)題之一，推進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是解決家庭養(yǎng)老功能弱化問(wèn)題的重要途徑。對(duì)農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系面臨有效需求少、定位不清、產(chǎn)權(quán)不明晰、運(yùn)營(yíng)成本高、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平的現(xiàn)實(shí)困境。政府應(yīng)為支持社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)造更公平的發(fā)展環(huán)境，完善和落實(shí)配套政策，鼓勵(lì)多種形式的資本進(jìn)入，滿足養(yǎng)老多樣化需求。

農(nóng)村養(yǎng)老；民辦非營(yíng)利組織；社會(huì)資本

為了應(yīng)對(duì)我國(guó)進(jìn)入老齡化時(shí)代的社會(huì)難題，政府提出了家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)“三位一體”的養(yǎng)老服務(wù)體系。然而隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村青壯年大規(guī)模向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，空心村、空巢老人越來(lái)越多，家庭養(yǎng)老模式失能；加之政府職能在提供養(yǎng)老公共產(chǎn)品方面的缺失，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的重要補(bǔ)充。

一、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)——補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系短板

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求迫在眉睫

首先，農(nóng)村老年撫養(yǎng)比例持續(xù)上升。2012年3月世界銀行發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障：挑戰(zhàn)與前景》報(bào)告顯示，“中國(guó)農(nóng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比差距預(yù)計(jì)將從2008年的4.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2030年的13個(gè)百分點(diǎn)。屆時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比會(huì)達(dá)到34.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)則為21.1%”[1]?！拔锤幌壤稀钡膯?wèn)題在農(nóng)村非常突出，給社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

其次，農(nóng)村老齡化的“三項(xiàng)”指標(biāo)均超過(guò)城鎮(zhèn)。據(jù)有關(guān)調(diào)查，在老年人口總數(shù)、老齡化水平和老年撫養(yǎng)比三項(xiàng)指標(biāo)中，農(nóng)村都超過(guò)了城市。[2]據(jù)2013年國(guó)務(wù)院政策研究辦公室發(fā)布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》預(yù)測(cè)，我國(guó)農(nóng)村老年人口約為1.67億人，占我國(guó)老年人口總量的65.82%，農(nóng)村老齡化水平達(dá)到18.3%，是城市的2.3倍。[3]與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動(dòng)力人口流入城市，從而提高了農(nóng)村的老齡化程度。農(nóng)村普遍出現(xiàn)了空心村，獨(dú)居老人、空巢老人越來(lái)越多，多數(shù)是無(wú)勞動(dòng)能力、收入水平較低者。這些老人求醫(yī)看病難，甚至屢屢出現(xiàn)病死無(wú)人知曉的現(xiàn)象。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足

當(dāng)前，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的重點(diǎn)是城市而非農(nóng)村。截至2013年底，城市社區(qū)建立養(yǎng)老設(shè)施比例占社區(qū)的72.5%，而農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率僅有6.5%，不及城市的十分之一。[4]為了應(yīng)對(duì)家庭養(yǎng)老功能弱化問(wèn)題，農(nóng)村地區(qū)也涌現(xiàn)了居家養(yǎng)老、鄰里互助、協(xié)作式養(yǎng)老等多種新型養(yǎng)老服務(wù)模式。然而通過(guò)對(duì)這些模式的持續(xù)關(guān)注研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展滯后，有效需求少，多為分散居住，城市的居家養(yǎng)老服務(wù)模式并不適合農(nóng)村的實(shí)際情況。

另外，政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即鄉(xiāng)村敬老院主要承擔(dān)五保老人集中供養(yǎng)任務(wù)，目的是為五保老人提供相對(duì)專業(yè)的服務(wù),使老人的物質(zhì)生活和精神生活得到基本保障。但從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，由于規(guī)模和條件有限，集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平不高，目前農(nóng)村還有2/3的五保人員實(shí)行分散供養(yǎng)。

(三)農(nóng)村養(yǎng)老需求群體的特殊性

農(nóng)村的人口老齡化具有老齡化速度快、規(guī)模大和未富先老等特點(diǎn)，農(nóng)村老人有生活照料需求的比重增長(zhǎng)幅度更大、所占比重更高。據(jù)國(guó)家老齡辦調(diào)查，在城鄉(xiāng)老年人中，有日常生活照料需求的老年人所占比重從2000年的6.6%上升到了2006年的9.8%，其中農(nóng)村老年人此項(xiàng)比重從6.2%上升到9.9%。[5]65歲以上老年人口比例激增，老齡人口顯示出日趨高齡化特征，80歲及以上高齡老人以每年5%的速度遞增。2030年后農(nóng)村高齡化將會(huì)提速，到2050年80歲以上農(nóng)村老年人口將占60歲以上農(nóng)村老年人口的26.54%。[6]農(nóng)村人口老齡化速度快、老齡人口基數(shù)大，必將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)深刻影響，我們必須提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

二、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)實(shí)困境

(一)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平低，缺少有效需求

農(nóng)村居民收入水平低，老年人養(yǎng)老服務(wù)的支付能力就低。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況相關(guān)數(shù)據(jù)，2015年農(nóng)村居民人均可支配收入只有11422元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民的31195元。

從老年人的養(yǎng)老金水平看，從2005年開始城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金經(jīng)過(guò)了12次調(diào)整，基本養(yǎng)老金調(diào)整后已達(dá)到月人均2200多元。相比較而言，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金要低很多，2015年人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于提高全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，從2014年7月1日起，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)在每人每月55元的基礎(chǔ)上增加15元。盡管一些地方在這一基礎(chǔ)上利用地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金水平進(jìn)行了上調(diào)，但同城鎮(zhèn)退休職工的養(yǎng)老金水平相比仍有巨大差距。用養(yǎng)老金支付養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用無(wú)異于杯水車薪。

(二)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)定位不清，產(chǎn)權(quán)不明晰

社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，組建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有兩種選擇：一種是在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，即非營(yíng)利性組織；還有一種是在工商部門登記為公司制企業(yè)。為了享受到土地、資金補(bǔ)助等更多的政府優(yōu)惠政策，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多會(huì)選擇非營(yíng)利性組織，這就意味著該機(jī)構(gòu)不能以營(yíng)利為目的，投資組建者不能取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)且不得享有該組織的所有權(quán)，這在根本上導(dǎo)致了民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)制度上的困境。社會(huì)資金一旦投入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，財(cái)產(chǎn)屬于社會(huì)，這與基本市場(chǎng)規(guī)律——誰(shuí)投資誰(shuí)受益是相違背的，同時(shí)制約了其融資渠道，使得民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)缺乏政策支持，運(yùn)營(yíng)成本高

民政部發(fā)布的《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》明確提出“保證社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)在規(guī)劃、建設(shè)、稅費(fèi)減免、用地、用水、用電等方面，與政府辦福利機(jī)構(gòu)享受同等待遇”。然而，民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行中很難完整享受與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的優(yōu)惠支持政策。

社會(huì)資本組建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要租賃場(chǎng)地，購(gòu)置建設(shè)各種基礎(chǔ)設(shè)施、招募工作人員等要一次性投入大筆資金，而承辦和運(yùn)作的資金多來(lái)自于自身積蓄以及個(gè)人貸款和機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的獲利，政府財(cái)政的支持相當(dāng)有限，社會(huì)上的捐助更是微乎其微。而養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)本身具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、成本回收慢的特點(diǎn)，使得機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者疲于應(yīng)付，各方面壓力巨大。未來(lái)商業(yè)模式不清晰，僅依靠政策資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(四)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平，發(fā)展空間被擠壓

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般只接受身體狀況較好的老年人，至少是生活能自理的老人，這就將很多真正需要進(jìn)入養(yǎng)老院如患有疾病或身有殘疾的特殊困難老人排除在外。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很大程度上承擔(dān)了本應(yīng)該由公辦養(yǎng)老院負(fù)責(zé)的特殊老人的養(yǎng)護(hù)功能。

另外，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難完整享受與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的補(bǔ)助政策。補(bǔ)貼少，加上自身財(cái)力有限，難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，現(xiàn)有民營(yíng)機(jī)構(gòu)很難實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。在一些規(guī)模較小的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，入住的老人大多生活自理能力差。為了維持運(yùn)營(yíng)，敬老院只能減少護(hù)工人員數(shù)量，整個(gè)敬老院只有院長(zhǎng)、廚師(院長(zhǎng)的妻子)和一個(gè)護(hù)工，服務(wù)水平很難得到保障。

三、構(gòu)建社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的路徑

(一)明確市場(chǎng)定位，確保養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)福利性

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是福利社會(huì)化的產(chǎn)物，有一定的福利性，而且政府給予了各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。因而，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于典型的社會(huì)福利性機(jī)構(gòu)。同時(shí)，民辦老機(jī)構(gòu)具有一定的營(yíng)利性，但不是為了使利潤(rùn)最大化或單純滿足投資者的利益，而是在承擔(dān)一定養(yǎng)老服務(wù)職能、履行社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其營(yíng)利性。

(二)財(cái)政補(bǔ)貼公平發(fā)放，構(gòu)建良好的發(fā)展空間

養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼起始于居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，最早隱含于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家對(duì)社會(huì)福利院、敬老院等公辦事業(yè)性單位人員的工資獎(jiǎng)金、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中。從政府職能角度分析，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼具有雙重性，也就是說(shuō)政府既建設(shè)、培育養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)組織，又通過(guò)發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼引導(dǎo)需方消費(fèi)。[7]民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中同樣發(fā)揮著功能，法律地位是平等的，因而享受與公辦機(jī)構(gòu)同等的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

譬如有些地方政府出臺(tái)相關(guān)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合定額標(biāo)準(zhǔn)管理的規(guī)定，依據(jù)供養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量、內(nèi)部管理水平、基礎(chǔ)設(shè)施條件和組織保障力度，將農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)由低至高劃分為一星、二星、三星三個(gè)等級(jí)，按照星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施綜合定額補(bǔ)助，一星級(jí)補(bǔ)助4800元人/年，三星級(jí)補(bǔ)助7200元人/年。這一管理規(guī)定的實(shí)施有利于創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，提高農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)水平，但民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)顯然是被排除在政策之外的。

(三)有效落實(shí)配套政策，履行公共管理職能

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，前期投入大，回收慢，后續(xù)運(yùn)營(yíng)還要不斷投入資金，這對(duì)于私人投資主體來(lái)說(shuō)難以承受。然而，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，決定了政府必須承擔(dān)相應(yīng)的公共管理職能，應(yīng)該為養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供盡可能多的資金保障。對(duì)于非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府部門應(yīng)該構(gòu)建常態(tài)化補(bǔ)助機(jī)制，對(duì)于營(yíng)利性質(zhì)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先供應(yīng)土地、政府補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、信用貸款等，支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

為鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，政府部門規(guī)定了相應(yīng)優(yōu)惠政策，但政策落實(shí)存在偏差，很多民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并未充分享受法規(guī)規(guī)定的優(yōu)惠政策。例如土地供應(yīng)，政府明文規(guī)定非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以使用國(guó)有劃撥的土地或農(nóng)民集體所有的土地，然而，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際上難以獲得政府審批的土地。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和諧，政府部門應(yīng)積極調(diào)整工作思路，提高配套政策的執(zhí)行力。

(四)鼓勵(lì)多種形式的資本進(jìn)入，滿足養(yǎng)老需求多樣化

2015年2月民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》指出：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)資本拓展適合老年人特點(diǎn)的文化娛樂(lè)、教育、體育健身、體閑旅游、健康服務(wù)、精神慰藉、法律維權(quán)等服務(wù)。”

應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民營(yíng)資本以股份制、股份合作制等方式興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也可以通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)、PPP(政府與民間資本合作)模式等組建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并依據(jù)老年群體的健康狀況、支付能力和服務(wù)需求，提供不同等級(jí)的服務(wù)供給，使老年人及其家庭能根據(jù)自身的實(shí)際來(lái)選擇服務(wù)，實(shí)現(xiàn)不同服務(wù)等級(jí)的自由組合，讓各種收入的老年人都能滿足各自需要的服務(wù)。[8]

[1]東亞和太平洋地區(qū)人類發(fā)展局社會(huì)保護(hù)部.中國(guó)農(nóng)村老年人口及其養(yǎng)老保障：挑戰(zhàn)與前景[R].世界銀行，2012.

[2]萬(wàn)寶瑞.農(nóng)村養(yǎng)老當(dāng)前嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)[J].人民論壇，2014(12).

[3]全國(guó)老齡化工作委員會(huì)辦公室.中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告[A].曹炳良.中國(guó)人口老齡化研究論文集[C].北京：華齡出版社，2010:3-7.

[4]周娟.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式：創(chuàng)新、驅(qū)動(dòng)因素與趨勢(shì)研究[J].福建論壇：人文社會(huì)科學(xué)版，2016(9).

[5]青連斌.補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)短板[J].中國(guó)黨政干部論壇，2016(9).

[6]楊清哲.人口老齡化背景下中國(guó)農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障問(wèn)題研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2013.

[7]董紅亞.我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的起源和發(fā)展路徑[J].中州學(xué)刊，2014(8).

[8]陳國(guó)富.民營(yíng)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)路徑探析——以重慶市長(zhǎng)壽區(qū)為例[J].重慶行政(公共論壇)，2016(8).

C913.7；F328

A

2095-7602(2017)09-0044-03

2017-06-22

安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題研究”。

李金霞(1979- )，女，講師，碩士，從事公共政策、社會(huì)學(xué)研究。